城市化进程中的体制问题及对策

[摘 要] 从国内外环境看，中国经济未来中长期增长的总需求面呈现相对恶化的趋势。处在中期加速阶段的城市化进程，将是未来推动中国经济发展最主要的动力。城市化进程推动中国经济发展，遵循并依赖于特定的历史逻辑和体制背景。因此，只有改革阻碍城市化进程的相关体制，才能更好地推动中国经济发展。

[关键词] 体制改革；城市化；经济发展

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.030

1 从国内外环境看，中国经济未来中长期增长的总需求面呈现相对恶化的趋势

自2007年美国爆发的次贷危机演变为全球金融危机以来，欧洲又爆发了主权债务危机，日本或有主权债务危机的风险也在上升。基于全球化和信息技术革命的大背景，如果按照康德拉基耶夫周期来推算的话，自1985年全球经济的大稳定（Great Moderation）以来，近几年爆发的金融危机可能就是个转折点，未来全球发达经济体可能会面临较长时期的衰退或低迷，这使得中国未来经济增长的外部环境恶化。因此，从理解增长的需求框架来看，中国未来经济增长的重心可能就在国内的投资和消费上。

发展中国家的工业化过程往往是个投资和消费拉动经济增长的过程，粗略的判断下可以认为，中国的工业化进程已经到了后半段，未来其推动对中国经济发展的作用会依然持续，但强度无疑会减弱。一方面，因为工业化推动增长的能量释放不会再像过去那样；另一方面，中国经济发展方式的转变施加的硬约束也在不断增强，过去粗放的工业化模式也很难再继续推行了。那么，未来拉动投资和消费以推动中国经济发展的动力在哪里呢？

2 处在中期加速阶段的城市化进程将是未来推动中国经济发展最主要动力

除了传统的体制改革对推动增长释放的能量外（该能量也在不断减弱），一个显著而不断上升的因素就是中国的城市化过程，这将是中国未来经济发展强有力的推动力。自21世纪以来，中国的城市化对经济发展就产生了越来越重要的作用，2011年，中国的城市化率刚刚越过50%，进入加速推进阶段。从各国城市化进程的经验来看，城市化加速推进阶段是对经济增长影响的关键时期。城市化加速推进的过程，会对相关投资和消费产生重要影响，相关基础设施的建设及配套产业的发展，是庞大的投资需求，又是庞大的消费需求，这会对经济增长产生推动作用。

城市化过程的本质，就是作为生产要素的劳动力自由流动在空间重新配置的过程（从农村到城市，同时也是从农业到工业、服务业），而要素微观配置效率的提高就会推动宏观增长，因此，破除要素自由流动的障碍对提高要素微观配置效率就很重要。一般而言，产品市场的扩展、分工和专业化先于要素市场的扩展、分工和专业化。所以，倒过来从某种程度上讲，城市化过程也具有推动产品市场的扩展和全国整合的作用。全国产品市场和要素市场的整合会，有利于微观配置效率的提高，进而有利于宏观增长。

3 城市化进程推动中国经济发展的历史逻辑、体制背景

自20世纪90年代以来，中国经济发展的逻辑大体上是这样的：1994年的分税制改革奠定了后来的中央——地方政府的关系。在地方政府事权基本不变的情况下，地方政府的财权被上收了，此后地方政府就财政吃紧，于是，地方政府努力进行财政减负并寻找各种预算外收入。与此同时，90年代中后期的银行改革削弱了地方政府从银行强行借款的能力。以上的改革导致地方政府为了进行财政减负而推动的地方国有企业民营化、扶持乡镇企业的成长、低价出让土地来推动工业化，等等。与此同时，中国金融体系主要是银行主导的，资本市场的发展仍然有限，这限制了地方政府通过金融体系为城市基础设施开发建设进行融资的能力。特别是21世纪以来，通过高价出让土地以推动城市化，通过土地财政的方式筹集城市基础设施开发建设的资金，成为地方政府推动中国城市化的一种典型模式。而这种高价的城市化过程对工业和服务业的效率产生了负面影响，特别是对服务业的负面影响更大。

4 改革阻碍城市化进程的相关体制，推动中国经济发展

根据陆铭、蔡昉等人的研究，中国当前的城市化仍然是受到限制的城市化。特别是，户籍制度对城市化的限制非常明显。与此同时存在的社会保障制度、农地制度等，也对农民进城产生了很大的限制作用。由此，导致滞后的城市化约束了农民收入的增长，进而约束了农民消费的增长。而农民工市民化对于中国内需具有重要的推动作用。据此进一步分析，户籍制度之所以限制严格，主要在于地方政府。地方政府出于财政考虑，不愿承担农民工市民化的成本是直接原因。与之相关的社会保障制度、农地制度及教育、医疗制度对农民工、农民的歧视等，都是直接导因于城市地方政府不愿承担相应的财政负担。而分税制改革奠定了地方政府弱的财政收入能力和事权不变带来的强的财政支出能力，政治锦标赛和增长敏感激励的政治治理架构下，使地方政府在教科文卫等关系民生而短期增长效果不明显的领域不愿作为。基于上文粗略分析可见，城市化的问题的最终症结在于调整中央政府和地方政府之间的财税体制。此外，在中国目前银行主导型的金融体系下，地方政府也有动力在其辖区内组建由其控制的地方银行，以与中央系统和其他地区的银行争夺当地的金融资源。包括近两年来地方融资平台的建立，也是为了争夺金融资源，为地方财政融资。如此衍生的很多融资方式，都跟中国资本市场不发达有重大关系。因此，不断推进中国资本市场的多层次发展，有助于提高金融体系的资金配置效率，进而有助于城市化过程推动中国经济发展。

此外，户籍制度、农地制度、社会保障制度等的改革，是城市化过程中要重点处理好的制度调整问题，与此密切相关的城乡收入差距及收入分配制度等，都需做出相应的调整（破除相关的制度壁垒的意义就在于使要素在全国市场内配置，从而提高微观配置效率就会有利于宏观增长）。而这些制度的调整在很大程度上都依赖于政府（特别是地方政府，对地方政府的激励，使地方政府对城市化过程中农民工等群体福利的改善更加关注）和相应的政府治理体制的调整（中央政府对地方政府之间的竞争导致的地区分割进行有效控制，促进全国统一市场的形成，提高微观配置效率）。所以，城市化对中国经济发展的影响如何，在很大程度上在于推进与之密切相关的一系列体制改革。

参考文献：

[1]蔡昉.“避免中等收入陷阱”[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[2]国务院发展研究中心课题组.农民工市民化对扩大内需和经济增长的影响[J].经济研究，2010（6）.

[3]陆铭.空间的力量：地理、政治与城市发展[M].上海：格致出版社，上海人民出版社，2013.

[4]中国经济增长与宏观稳定课题组.城市化、产业效率与经济增长[J].经济研究，2009（10）.

[5]中国经济增长前沿课题组.城市化、财政扩张与经济增长[J].经济研究， 2011（11）.

[作者简介] 杜秦川（1987- ），中国社会科学院研究生院博士研究生；研究方向：宏观经济学、世界经济学。”