法国铁路管理体制对河北城际铁路建设与管理的借鉴

孙有才

摘要：简要分析法国高速铁路的发展现状，着重探讨法国的铁路管理体制。通过对法国铁路建运机制的分析，提出对河北省城际铁路发展的启示，并探讨适合河北省城际铁路的运营管理模式，为河北省城际铁路的建设和管理提供有益的借鉴。

关键词：高速铁路 建运机制 城际铁路 运营管理

“京津冀”一体化背景下，交通一体化必须先行。根据习总书记提出的京津冀建立快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的综合交通网络的指示精神，国家顶层结合三省市的要求统一编制交通规划。规划以首都北京为中心，采用“近环遠线，线环结合”的方式辐射到天津和河北周边11个城市，形成“两环三线”的区域城际铁路网，为加快河北省内城市之间的合作与交流、形成首都经济圈打下坚实的交通基础。

在当前新形势下，对河北省城际铁路建设及管理体制等一系列问题进行系统和比较深入的探讨和研究，对河北省乃至全国都具有深刻的现实意义和重要的应用价值。

1 法国铁路管理体制改革实践

1.1 法国高速铁路发展现状。法国自1832年开始修建第一条铁路，至今法国已有营业铁路约30990km。上世纪50年代，法国开始高速铁路的相关探索。1981年，法国第一条高速铁路LGV东南线开始通车运营。2007年，法国形成了五大干线的辐射网络。截至2011年，法国已通车运营的高速铁路线路总里程约为2036km（见表1）。法国高速铁路发展模式为建设新线为主，同时充分利用既有线路，采用全高速-下线运行，即高速线上以270-320km/h速度运行，既有线上以160km/h速度运行，缩短了列车的整体运行时间，有效地缓解了运能紧张的局面，从而最大限度的发挥了铁路网的作用。法国高速铁路长远规划预计新建高铁线长约3000km，高速列车通达线路将超过11000km，其中需要进行不同程度改造的既有线路大约有6500km。

1.2 法国铁路管理体制。法国高速铁路的建运机制是典型的”建运分离”模式，即高速铁路的建设与运营分属两个不同的法人，建设法人与运营法人之间的关系是契约关系，同时运营公司（SNCF）负责高速铁路的维护。如图1所示。

1.2.1 融资模式。铁路项目一般具有很强的公益性，同时投资巨大，所以仅仅依靠铁路自身资本积累和私人资本是远远不够的。高速铁路建设资金主要有四个来源：①政府财政直接投资；②财政信用投资及财政投资贷款；③资本市场贷款；④发行企业债券。

RFF在法国是具有企业性质的国家公共机构，负责路网的规划、建设和升级改造，以确保路网的整体性。2003～2020年，法国铁路项目投资达248亿欧元，其中国家财政投资27亿欧元。法国政府设立运输基础设施融资机构（AFITF），其主要任务是运输基础设施项目的开发和财政融资规划。AFITF的资金来源主要有：国家拨款、高速公路公司股息、高速公路国有土地使用费等。2006年，法国政府授权RFF可以采用PPP模式作为新的融资工具进行融资。

综上所述，法国高速铁路的融资方式主要有两种：完全自筹和SNCF发行的债券及贷款；政府公共补贴加自筹，例如LGV大西洋线。

1.2.2 运营管理体制。法国铁路运营管理的两大实体为RFF（路网公司）和SNCF（运营公司）。按照“建运分离”的原则，RFF应负责铁路基础设施的维护，但是由于RFF公司正在成长阶段，无力承担铁路设施的维护工作，故委托SNCF负责铁路基础设施的维护。法国铁路的运营管理模式如表2。

1.2.3 法国铁路市场化改革。铁路市场化改革具有很大的复杂性，包括：①铁路网基础产业属性的复杂性；②铁路网基础产业多利益相关者的复杂性；③铁路网基础产业改革层面的复杂性。法国铁路市场化改革如表3。

1.2.4 法国铁路监管体系。法国的铁路监管体系主要包括：

①国家对国营铁路公司的管理。在法国，国营铁路公司是属于垄断性的公共机构。国家对国铁的管理，主要通过以下形式进行管理：a派代表参加国铁的董事会。b向国铁派驻代表进行监督。c通过签订计划合同进行目标管理。

②法国高速铁路的安全管理模式。法国高速铁路自投入运行以来，就以其安全性、快速性、便捷性和舒适性等吸引了广大乘客，成为人们出行时的首选交通工具。30年来，法国高铁共运送旅客17亿人次，期间未发生较大的安全事故。可见法国对高铁的安全管理非常严格。

2 法国铁路管理体制对河北省城际铁路建设的启示

2.1 建设融资方面。1997年法国铁路改革以后，法国建立了以政府为主的多元化的融资模式。以此为借鉴，国内铁路建设融资由投资主体单一发展到合资铁路，组建合资铁路公司，并且先后开创了“三茂模式”、“朔黄模式”等，初步实现了融资多元化。近几年，大部分铁路项目采取合资铁路模式，并且延伸到重要干线上。基于此，河北省城际铁路应建立以政府为主导，市场化为导向，充分利用地方政府和铁总的资金，同时吸收私人资本的多元化融资模式。根据河北省城际铁路的线网规划，其建设所需的投资规模巨大，仅仅依靠政府投资和铁总投资，将会给投资主体带来沉重负担，不利于城际铁路的市场化改革。为实现河北省城际铁路的快速发展，在国家发改委和京津冀协同发展领导小组办公室的指导下，京津冀三省市政府及中国铁路总公司共同组建京津冀城际铁路投资有限公司，希望借助政府的投入和明确的回报机制，通过建立合理的清算制度，来吸引多元化的资本介入。

2.2 运营管理方面。法国铁路在欧洲铁路“网运分离”的改革中独树一帜。在重组过程中，更加强调基础建设投资与运输业务的分离，并将市场机制引入铁路企业内部，为使运输企业进行市场化经营打下了基础。我国合资铁路经历了20多年的发展，对合资铁路的运营管理积累了丰富的管理经验。2013年3月14日，中国铁路总公司正式成立，并组建国家铁路管理局，开始实行政企分开管理，铁总负责铁路运输统一调度指挥和国家铁路客货运输经营管理。针对河北省的省情，根据我国现有合资铁路运营模式和河北省目前的城际铁路规划，河北省城际铁路在运营管理体制方面宜采取具有一定独立性的（即部分委托）的运营管理模式。

因为采用部分委托的模式，合资铁路公司和铁路局进行一定程度的合作，形成运营联动体和利益共同体，避免了自管自营模式的“自闭性”。铁路局可以充分利用合资铁路资源，积极性提高，可以兼顾双方利益，有利于实现河北省城際铁路公司利益最大化。从我国合资铁路长期运营实践和发展看，合资铁路公司经营模式选择与当地铁路局联合经营，并部分委托铁路局进行运营管理，不失为适合河北省省情路情的运营管理模式。

2.3 国家政策和监管方面。法国铁路的行业监管体现在明确政府和企业分工，强化政府对铁路发展的扶持责任，界定企业边界和政府边界，在明确铁路企业责权利的同时，也明确政府的责权利。而我国铁路进行市场化改革的首要因素也是解决过去政企、政资不分，严重制约铁路发展的问题。

城际铁路运营公司是由多元化投资而形成的、具有独立法人资格的有限责任公司，在经营活动中，必须遵守法律法规，承担相应的社会责任。城际铁路运营公司与铁总既有的路局和其他公司具有同等的法律地位，不受既有路局的管理和支配，铁总只是以出资人的资格参与公司治理，同时城际铁路运营公司与国家铁路局以及铁总不再有行政隶属关系。因此说河北省城际铁路运营公司是具有独立法人资格的有限责任公司，可以市场化的原则组织经营。而国家铁路局应以行业管理者的角色在行业法规、标准、安全等方面实施监管。铁总宜作为全行业的技术支持与行业指导。这样国家铁路局、铁总、城际铁路运营公司各司其职，责权明确。

因此河北省城际铁路作为具有独立法人资格的有限责任公司、进行自主经营，更以为我国铁路市场化改革进一步积累宝贵的经验。

3 结束语

法国铁路管理体制改革的实践经验和做法是值得我国以及河北省城际铁路体制创建、发展与改革学习的，但是西方发达国家的经验必须与我省的省情、路情相结合，以促进河北省城际铁路的健康和可持续发展。应立足国内合资铁路的发展现状和模式，探讨一条适合河北省城际铁路发展的路子，力争建立一个城际铁路准公益性服务与市场竞争相平衡的协调机制，开创一个经济效益和社会效益双赢的局面。

参考文献：

[1]林仲洪.瑞典和法国高速铁路经营与管理考察报告[J].铁道经济研究，2007（01）.

[2]张超，谭克虎.法国政府对高速铁路支持政策研究及启示[J].铁道经济研究，2014（04）：36-42.

[3]刘铁男.法国政府对国有铁路公司的监督和管理[J].经济研究参考，1992，2.