行政事业单位内部控制探析

任凤红等

摘要：文章通过对行政事业单位单位层面的内部控制分析，指出单位层面内部控制存在的问题，提出了设计和建立合理的组织架构，确立权责关系进行适度分权，建立单位层面监督机制来实行行政事业单位内部控制管理。

关键词：事业单位 内部控制 管理

经济环境提供了良好的条件和基础，我国经济正向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化等重大战略的实施，行政改革体制更加深入，事业单位改革也如影随形。行政事业单位是承担政府公共服务职能的基本组织，是政府依法行政的主体，是实施国家治理的重要力量，承担着宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等职能，工作内容涉及经济、政治、文化和社会生活的方方面面，与社会主义民主法治建设、市场经济发展、和谐社会构建和人民群众的生产生活息息相关。加强行政事业单位内部控制管理，就是要建立适应社会主义市场经济和公共财政要求的内部控制监督管理体制，这不仅关系国有资产的安全完整、合理配置和有效利用，也涉及政府职能转变、国有资产管理体制和预算管理体制等重点领域深化改革，对于当前我国稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险都具有重要意义。事业单位建立有效的内部控制具有重要的现实意义。它不仅可以规范单位的管理，促进各项工作的顺利开展，保护各类资产的安全性和完整性，也可以有效地堵住漏洞，防止各种舞弊和腐败的发生。为社会提供公共服务是社会事业的主要任务，经过不断的改革发展，我国社会事业取得了长足的进步，但是仍然面临严峻的问题，目前我国的行政事业单位的内部控制体系还不健全，存在着缺陷和漏洞。

1 单位层面内部控制存在的问题

1.1 内部控制意识不强

事业单位是从政府机关分离出来的，事业单位管理体制基本上是行政管理体制的延伸，政府部门按照行业、经费投入方式等标准划分事业单位类别，直接管理事业单位的人财物及日常业务，事业单位成为主管部门的附属，行政化倾向严重，自主性不高，公共服务主体意识淡薄。随着经济社会的快速发展，社会成员的公共服务需求发生了深刻变化，需求结构不断升级，新的需求不断涌现，这就要求作为公共服务主体的事业单位适应这一变化，在职能定位、组织结构、管理方式上做出相应的调整，但是事业单位的行政管理模式不适应社会事业发展的新趋势，与公共服务新需求之间的矛盾越来越突出，严重制约事业单位发展活力。许多行政事业治理结构形同虚设，缺乏科学决策，良性运行机制和执行力，单位负责人和职工没有推进动力，内控意识淡漠，导致行政事业单位国有资产配置不合理不公平、使用效率不高、处置随意性大、资产流失严重等问题时有出现，内部组织机构没有考虑管理与服务的性质，按照适当集中或分散的管理方式设置；内部组织机构的设计与运行不能适应信息沟通的要求，不利于信息的上传，下达和在各层级，各业务间的传递。

1.2 内部控制制度不健全，权责不清

目前我国行政事业单位内控建设处于起步阶段，在建设中仍有诸多问题亟待解决，内控制度的不健全，制约着行政事业单位工作效率的提高。少数事业单位员工位置占着、工资拿着，却不肯主动谋事，不愿自觉做事，在其位、却不谋其政，不履其职，不尽其责，检查走过场，把关流于形式，玩忽职守，致使本可避免的责任事故发生，造成人员伤亡和重大财产损失。大部分事业单位没有书面成文的内部控制制度，只是以一般财经规章制度代替内部控制制度，凭经验加以简单控制，仅就其开支范围、标准加以限制，对业务流程控制过于简单，出现问题时缺乏统一规范的处置依据和标准。

1.3 监督考核机制不到位

行政事业单位领导“一支笔”的情况非常严重，有些领导把自己的权威凌驾于制度之上“不受制度的管制”，只要“领导签字”什么费用都可以报销；对权限的设置和履行情况缺乏必要的审核和监督，对于越权和权限缺位的行为没有及时予以纠正和处理。没有充分利用现代科学技术手段加强内部控制，增加人为操纵的可能。重大事项并未执行实行集体审批决策，使得内部控制制度失去了应有的威慑力，单位的其他人员也会偏离制度行事；同时行政事业单位内部控制缺乏独立有效的评价、监督和责罚体系，不利于内控的有效推进，直接影响单位内控的实施效果。

2 单位层面内部控制管理

2.1 优化内部控制环境，增强内控意识

由于事业单位领导对内部控制的认知直接影响到内部控制系统建设的成败，因此先要根据《财政部内部控制基本制度（试行）》的有关要求，提高单位领导班子对内部控制制度的认识，同时在整个单位内开展内部控制系统建设相关专业知识培训，提高干部职工内部控制意识，形成良好的内部氛围。广泛宣传贯彻《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），普及行政事业单位内控相关知识，更好地推动内控规范在行政事业单位范围内实施，进一步提升行政事业单位内部管理水平，开展行政事业单位内部控制知识竞赛活动，提高管理人员的内控责任意识，增强遵守、执行内控规范的自觉性，更好地推动了内控规范在单位的推广实施，使事业单位上下深刻认识，内部控制建設不仅是为了提高内部管理水平，更重要的是通过事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制，来化解工作中的风险，保障单位资金的安全，进一步提升内部管理水平。

2.2 建立健全内部控制体系和组织架构

针对行政事业单位内部控制管理职责不清、权责交叉等问题，要明确划分各责任主体之间的权利义务关系，确定各自的职责边界和权利范围，建立健全内部控制体系，完善由内部环境、风险评估、控制活动、信息沟通和内部监督等主要要素组成的内控体系，同时，根据有关规章制度和专项风险管理办法，在查找风险定级、完善工作流程、界定各环节岗位责任基础上制定完善的内部控制操作规程，最大限度发挥内控体系防范风险作用。进一步明确事业单位的职能定位，事业单位必须建立法人治理结构，履行真正的法人职责。在法人治理结构基础上，逐步建立和完善事业单位的人事管理、财务管理和业务发展各项制度，形成激励约束机制，真正激发事业单位提供公共服务的活力。加强内部控制系统中各个环节和人员的执行力，是确保内部控制系统发挥应有作用的关键一环。可以从以下几个方面解决目前执行力不够的问题，一是根据职能转型的有关要求和财政部授权，对转型后业务和工作流程重新梳理；二是认真划分部门和岗位职责，严格落实岗位责任；三是修订完善内控制度，形成严格的内控制度体系，加强制度执行情况和执行效果的监督检查。严肃纪律，加强机关事业单位人事管理；完善政策措施，堵住漏洞；加强监督，让机关事业单位人员管理在阳光下运行。通过制定流程和严格岗位职责可以将风险分解到具体人和事项，实现人人有事做、事事有人管，充分保障风险防控效果，一方面实现了严格的过程控制，一方面为监督惩戒和问责奠定基础。 在工作中，努力提高事业单位职工运用法治思维和法治方式解决问题的能力，不断规范行政行为，完善依法和民主决策机制，规范执法程序和业务流程，推进政府信息公开，完善内外监督机制。

2.3 建立内控制度的评价和监督机制

为推动事业单位有效实施内部控制规范体系，促进事业单位的健康发展，建立内控制度的评价和监督机制，并严格奖惩制度，是确保内控体系整体实施效果的重要手段。事业单位负责人和部门主要负责人要组成内控监督领导小组，制订专项自查活动方案，细化责任分工，对自查工作的主要内容、部门职责、组织方式、时间安排和具体工作进行明确；加强督促指导，要求各部门负责人认真检查，对自查的过程负责，对自查结果负责，做到不走过场，深入查找内部控制缺陷。事业单位的内部监督系统要独立于内部控制系统管理机构之外，保障内部监督的独立性和公正性，并与纪检监察等有关部门协同开展工作，实现内控管理和廉政建设双抓双促。要积极配合部内控委、巡视办等机构外部监督的各项工作，定期上报自查情况报告，并积极接受定期和不定期的检查，发现问题及时上报，同时主动接受外部监督。

参考文献：

[1]黄晓红.论我国科学事业单位内部控制制度[J].金融经济， 2006（16）.

[2]胡海燕.浅析行政事业单位内部控制问题与对策[J].现代商业，2012（27）.

[3]胡炎晴.浅议行政事业单位内部控制存在的问题及对策[J].财经界（学术版），2013（02）.

[4]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013（01）.