我国城市治理改革趋向

陈文 孔德勇

[摘要] 我国城市治理面临着治理理念滞后、治理体制局限、依法治理能力不足、市民参与欠缺、治理方式粗陋、大都市协同治理机制缺失等困境，亟需完善城市治理立法体系，健全城市管理执法体制，压缩城市管理层级，建立健全部门协调联动机制，促进居民有序参与，提高城市治理的精细化和信息化水平，完善城市群协同治理机制。

[关键词] 城市治理 现实困境 改革趋向

[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）03-0007-06

[基金项目] 国家社科基金项目“社区治理转型研究”（12CZZ049）；广东省人文社科重点研究基地项目“城市基层社会管理体制创新研究”（11JDXM74003）；广东省高校特色创新类项目“国际大都市建设与城市治理创新研究”；深圳市“十二五”规划学科重点课题“深圳进行政治体制改革思路研究：政治发展的理论视阈”（125A065）。

[作者简介] 陈文（1979 — ），海南保亭人，深圳大学当代中国政治研究所副所长、社会治理创新研究所副所长，副教授，研究方向：城市政治与城市治理；孔德勇（1989 — ），河南信阳人，深圳大学当代中国政治研究所硕士研究生。

中共十八届三中全会提出“全面深化改革的目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》也提出要“树立以人为本、服务为先理念，完善城市治理结构，创新城市治理方式，提升城市社会治理水平”。城市治理体系作为国家治理体系的基础单元，其治理结构的合理度决定着社会治理水平的高低，而治理水平的高低将最终决定新型城镇化建设能否取得成功。

一、 城市治理面临的困境

（一）城市治理理念滞后

城市治理源于治理理论，是政府、企业、社会组织及市民个体采取诸多方式共同治理城市公共事务的持续过程，与城市管理不同，城市治理具有治理主体多元化、治理手段法治化、治理方式多样化等特点，更彰显着法治、平等、民主、人本、协商、合作、参与等价值理念。国外一些先进城市治理都比较强调“市场化治理”、“参与式治理 ”和“自治式治理”等①。反观我国城市治理现实，治理理念滞后主要表现在以下几个方面。

一是经济主导的城市发展思维。城市精英理论认为，商界精英“通过利用自己对丰富的物质、人力资源的控制，以及拥有顺利获得外部投资的能力，他们在城市的发展模式上共同运用权力”，形成事实上城市经济精英主宰城市发展的模式。城市政府过度依赖经济精英，一味追求城市经济增长，导致衍生出一系列城市发展问题。在相当长的一段时间内，我国的城市发展事实上也是一种“经济主导”模式，诸多城市政府长期片面强调经济增长，往往将城市视作公司的聚集地，无视城市治理的内在逻辑和规律，此种“工业化先于城市化”的城市发展模式造成诸多后遗症和城市病。

二是强调城市行政管控思维。城市治理过程的基础“不是控制，而是协调”；治理的主体不仅涉及公共部门，也包括私人部门。新中国成立后，由于长期受高度集中的计划经济体制和“革命思维”的影响，城市政府普遍认为城市治理就是政府管理，强调用行政权力贯穿城市治理全过程，无视市民参与对于城市治理的重要性。行政管控思维的现实表现往往是运用行政命令“短平快”地解决城市问题，依赖突击式、运动式管理，忽视市民参与，不顾市民感受，其城市管理效果必然不甚理想。

三是城市治理能力的结果评判思维。这种思维认为城市治理的能力就是要摆平各种现实城市问题，不管是否使用合法还是非法手段，只强调城市治理结果，而欠缺对于城市治理问题发生原因的深刻思考，忽视了城市治理的过程性和参与性特点。诸如“搞定就是稳定”、“摆平就是水平”、“没事就是本事”、“妥协就是和谐”等此类为达目的不择手段的人治思维还非常普遍，甚至已经成为官场衡量官员能力的潜规则，这显然与现代城市治理理应涵括的法治、民主、协商等价值理念相悖。

（二）城市政府的管理层级过多

现代政府治理的大趋势是朝着扁平化、高效化方向发展，城市治理的有效性要求缩短城市政府的管理层级。而在我国目前城市治理体制中，存在管理层级过多、城市行政区划不合理、部门协调不畅等问题。从表1可知，在辖区数量上，除纽约和新加坡外，巴黎、东京都、伦敦等大多数国际性大都市基本都在20个以上，香港也有18个之多，而且主要基于居民自治开展城市治理。但我国城市所遵循的是“权力中心主义”的“自上而下”政府管理模式，城市辖区由不同级别的行政区划构成，城市基层居民组织的自治性相对欠缺，本来作为法定自治组织的居民委员会“行政化”或“边缘化”、“空心化”问题突出。

目前，我国主要大城市的行政辖区一般在10～15个左右，并且每个辖区人口均值明显过多。在辖区管辖人口过多、城市区划不合理的情况下，我国城市政府主要采取增加行政层级，而非通过强化居民自治、合理增加城市区划来解决城市管理难度。于是，大中城市相继成立街道办事处、居民委员会或社区工作站（或社区服务站）以辅助政府开展工作，事实上形成了“市-区-街道-社区”，“两级政府、四级管理”格局。“实践中很可能会导向‘街道相当于一级政府，从而与现行地方组织法关于街道办事处是‘派出机关的规定相悖。”正如孙立平所言“尽管我们城市中的行政治理层级是很多的，但对城市中的‘地方性事务能够有效负责的层级事实上又是没有的。”因此，城市治理层级过多使得街道办呈现出“二传手”的趋势，大量行政性事务下沉到居民委员会或社区工作站，其承担了大量的基层建设和社会维稳等具体社会管理任务，本应该具有的自治和服务功能逐渐被挤压和淡化。

再者，城市政府职能部门缺乏有效的协调联动机制，导致管理效率低下。在实际城市治理过程中，由于政府各职能部门之间缺乏经常性的工作协调、联动机制，片面强调各部门自身的任务要求，或者局限于部门利益，城市治理的相关信息数据共享平台没有建立，导致诸多城市问题久拖不决。例如各职能部门要求社区提供统计数据时，所需要的统计口径不一致，甚至同一部门做同一类调查时每次下发的表格格式都不一样，造成社区工作人员经常反复上门、重复登记。街道办和社区工作人员疲于应付市区“多头”职能部门的各种考核、检查、评比、创建等活动，增加了行政成本，影响了行政效率，造成无暇顾及与居民的贴近沟通，加之居委会或社区工作站又无执法权，城市基层治理工作大多流于形式。

（三）依法治理城市能力不足

一方面，目前我国城市治理法律法规的系统性和科学性不强，在具体城市管理过程中存在各种法律、法规适用冲突问题。城市管理综合执法依据大多来自各部门的法律、法规和规章，部门立法盘根错节，从而出现同一违法事实可适用多个法条规定，且因适用法条不一而造成处罚额度不同、处罚方式相异等畸形现象，影响了城市管理行政执法的公平公正和权威性，导致诸多“违法不究”、“违法难究”现象，进而加剧了市民的违法仿效。

另一方面，执法主体职责不明确，权责不对等。在城市治理实践中，部门执法与综合执法关系不顺，职能部门执法的主体责任逐渐淡化，片面强调执法责任下压和委托性执法，导致街道执法队在执法过程中存在角色冲突。比如有些城市的街道执法队承担了城管综合执法与土地规划监察执法的双重任务，客观存在“一班人马、一部用车、两套制服、两套执法证、两套法律文书”的现象，在执法过程中执法队员甚至经常需要更换制服、变换身份，引发居民投诉和不满，严重影响了执法效果。

再之，无法可依窘境难破解，一些城市治理法律法规缺乏可操作性。在城市管理执法过程中，执法队时常面临着部分执法事项无法可依的窘境，导致执法活动难以开展。加之部分法律、法规和规章没有明确的执法细则，不易操作，导致城市管理执法效果普遍较差。如在查处违建时，目前尚无法条对执法人员进门执法、限制人身自由等强制性权力作出明确规定，在实践中往往存在违法当事人“闭门不开”阻扰执法的现象，而当事人的违法成本较低，致使许多违法案件久查未绝，暴力抗法事件也屡见不鲜。

（四）市民参与城市治理的欠缺性

市民参与城市治理主要体现在参与城市公共政策制定与实施过程，广泛高度的市民参与是城市有效治理的一项重要标准，也是提高城市治理决策科学性和民主性的现实需要。市民参与城市治理对市民和政府都大有裨益：对市民而言，市民能获得政府决策信息，说服政府改变决策，获得政治参与技能并培育“积极公民”；对政府而言，政府能够了解民意，增强对市民的回应性，建立市民对政府的信任，减缓与市民的焦虑和敌意，获得决策的合法性。目前在我国城市治理过程中，市民参与困境主要有以下几方面。

一是参与渠道有限导致市民参与意识淡薄。一方面，目前市民参与城市规划和城市公共政策制定等方面的方式和途径相对有限，而且市民参与的意见往往不被充分重视，久而久之使得大部分市民保持“参与冷漠”，存在“搭便车”和从众心理，认为参与“可有可无”、“说了也白说”等观念还比较普遍。另一方面，由于市民参与欠缺导致其对于城市政策落实的抗拒性，诸多城市公共政策因为缺乏合理性和正当性，执行过程往往得不到市民的理解和配合，治理效果亦不甚理想。

二是组织化参与程度低。与欧美等发达国家和地区相比，我国的社会组织数量少、规模小，普遍处于初级发展阶段，市民的自组织程度比较低，社会组织发展与城市治理的现实需要还不协调，“以每万人拥有的社会组织数量为例，发达国家一般超过50个，如法国为110个，日本为97个，美国为52个；发展中国家一般超过l0个，如阿根廷25个，巴西13个”，而作为国内主要大城市的北京、天津、上海、广州、深圳分别只有约11.1、7.5、7.0、3.5、4.2个。社会组织规模总体偏小，结构不尽合理，对社会经济生活的影响有限，知名度和美誉度都不够。社会组织资助资金来源单一，许多社会组织与行政部门没有完全脱钩，未真正实现管办分离、政社分开，社会组织管理社会化、专业化水平不高，行政化色彩明显。相当一部分社会组织的内部自律机制和外部监管机制不健全，决策程序、内部议事、财务管理等规章制度不完善，组织机构不合理，权力过分集中在组织领导人身上，缺乏有效的监督和自律机制。由于欠缺专业和统一的执法监管力量，行业约束和外部监管力量薄弱，现有管理人员忙于社会组织的审核和登记，难以再对其实施深入调查、全程监督和及时查处，一些违规的社会组织大多处于不告不理的半放任自由状态。

三是参与技术欠缺。参与技术往往对实现城市有效治理具有重要意义，但目前对如何实现市民有序参与的程序、规则、方式、方法等具体参与技术研究相对有限。对许多官员和市民来说，焦点团体访谈、开放性区域论坛、共识会议、参与式预算、与城市对话、罗伯特议事规则等国外较为成熟的市民参与方式和方法还比较陌生，城市治理运用参与技术能力较低，加之市民参与城市治理的制度不健全，缺乏可操作性的市民参与机制和程序设置，导致市民的制度化参与程度比较低，听证会、议事会等一些参与形式在实践中走形变样，难以达到预期效果。

（五）城市治理精细化和信息化水平较低

一方面，城市治理精细化程度不高。这主要表现在城市治理目标不明确、责任欠具体、治理无标准、机制难对接、流程较粗糙等。比如在城市垃圾回收与处理方面，只是简单地将其划分为“可回收”和“不可回收”，而欠缺有效和细化的配套宣传策略、激励机制、监督办法和处罚举措，导致市民对于具体的分类标准不甚知晓，科学回收的动力不足，长期以来大多数城市的垃圾分类形同虚设，最后基本都变成了“不可回收”，加重了城市环境治理的负担。

另一方面，城市治理科技信息化程度不高。现代互联网信息技术是提升城市治理水平的技术依托，大数据、云计算等新兴技术模式为城市治理提供即时可靠信息。我国在城市治理信息化方面仍然存在硬件建设不足、技术运用不成熟，发展水平与城市治理需求不匹配等问题。如我国城市摄像头数量及密度与英国及伦敦相比差距悬殊，据新商报报道，英国大约有420万个监控摄像头，占全球探头总数的20%，人口与摄像头比例达14：1，伦敦每平方公里就有高达300多个监控摄像头。而北京、上海、深圳等大城市的摄像头数量分别约为115万、100万和40万个，人口与摄像头比例分别为18：1、24：1、27：1，每平方公里分别只有71、158、205个监控摄像头。而且由于条块分割的原因，诸多城市的治安、城管、交警等部门都各自一套探头，分别组网，兼容水平低，导致各政府职能部门在城市治理过程中难以形成合力，信息不能够及时共享。

（六）城市群协同合作治理机制欠缺

随着城市化进程的加快，同区域城市之间的地理距离在缩小，各种联系逐渐增多，城市群将成为未来城市发展的主要趋势。例如国际上就有著名的纽约都市圈、美国五大湖都市圈、巴黎都市圈和伦敦都市圈等，在我国也逐渐形成了京津冀、长三角、珠三角三大都市圈，此外还有武汉城市群、中原城市群和长株潭城市群等。在此背景下，面对共同的城市交通、环境、社会治安等城市治理问题，城市之间的合作发展与协同治理就显得尤为迫切。

但是，由于我国行政的条块分割和地方保护主义，城市政府间互不隶属，只对上级政府负责，缺乏有效和常态化的横向协调合作机制，导致诸多城市间的公共治理问题难以解决，出现了各种各样的城市结合部治理困境，一些项目建设与区域治理相互扯皮，甚至出现了城市之间的恶性竞争。加之缺乏城市之间协同治理方面的法律法规，欠缺有效的协调机制与合作机构，区域间的合作协议也可能因责任不明确、监督机制不健全以及各个城市政府的自身利益考量和固守，导致城市之间的共同治理效果不甚理想。诸如我国华北地区雾霾的治理困境，城市交界区域长期遗留的许多“断头路”现象，从一个侧面折射出建立城市之间协同治理的紧迫性。

二、城市治理的改革趋向

（一）完善城市治理法律法规体系和综合执法机制

法治是实现城市治理体系和治理能力现代化的基本标准，完善的法律法规体系是城市治理的重要保障，美国、新加坡、英国和日本等一些发达国家均建立了较为完备的城市治理法律体系。因此，有必要借鉴发达国家和先进城市经验，制定和完善我国城市治理法律法规体系，对一些不合时宜的法律法规进行及时修订或废止，可以考虑适时出台全国层面的《城市治理法》，解决部门立法中各种法律适用的冲突问题。以明晰综合执法与部门行政执法的边界和职能范围为突破口，深入推进城市行政执法体制改革，完善行政执法责任制，明确执法主体职责，改变目前职能部门将大部分执法任务层层下放，将执法责任转嫁给街道和社区等推诿现象。

积极探索实行“参与性执法”和“轻罪重罚”制度，将一些城市管理执法过程中的取证、规劝等职责委托给市民、社会组织、物业公司等，发挥市民和企业等社会力量共同参与城市管理执法工作。如在美国，市民可以随时随地投诉违规停车、公共场合吸烟、乱扔垃圾等违法行为。日本还专门制定了主要针对城市治理的《轻犯罪法》，只要是危害社会或影响公共秩序的事项（约30多项）都定性为轻犯罪，比如随地吐痰、随地大小便、乱丢垃圾、污染或毁损他人房屋、破坏公用设施等，并且设定了罚款、拘留或二者同处的处罚，统一由警察局负责执行，违反轻犯罪法者会被“书面起诉”，留下案底。

（二）健全扁平化的城市治理体制和部门联动机制

国外国际化大都市在城市管理层级上普遍体现出管理层级较少、扁平化的特点，如纽约的城市管理层级只有三级（市-大区-社区），实行区-大社区的治理框架，街道实行自治式治理；而伦敦的管理层级更少，实际为两级（大伦敦政府-五大局），五大局按职责分工直接管理城市。在东京，市、町、村之间则不存在隶属关系。澳大利亚还专门成立了协商性机构“政府理事会”，以协调联邦政府和州政府，以及政府部门之间的关系。针对目前我国城市管理层级过多的问题，应构建扁平化的城市治理体制，完善各职能部门的协调联动机制，建立城市信息共享沟通平台，促进各部门信息的互融互通。按照“扁平、精简、高效”的原则，根据城市人口数量分布，在合理调整和缩小辖区、街道办管辖范围的基础上，尝试推进街道办和社区的层级缩减和职能整合改革，形成“区—街道（大社区）”的扁平化城市治理体制。

（三）完善城市治理市民投诉与问题解决机制

完善的投诉机制是诸多国际大都市鼓励市民参与城市治理的一致做法和共同经验，如纽约、香港、东京、大阪、新加坡、伦敦等，针对市民对有关城市治理问题的投诉，有着非常及时的反馈和解决机制，相关职能部门一旦接到投诉就会立即开始调查，确定是否存在违法行为。因此，我国应建立统一的城市治理投诉平台，形成市民投诉机制和相关职能部门及时回应和解决机制，鼓励市民参与到城市问题处理的全过程中去，切实解决目前市民投诉过程中存在的“12345有事找政府、678910件件不落实”的尴尬。同时构建城市治理效果的市民评价平台，每年设立市民评价月或评价日，依托电话、网络等新媒体，鼓励市民积极参与对城市政府各部门的评价，将评价结果纳入部门绩效考核，以此督促各部门积极回应市民诉求，及时解决城市治理中的各种现实问题。

（四）搭建常态化的城市治理协商平台

围绕城市治理的各种问题，设定主题定期举办城市治理论坛活动，提供渠道让市民畅所欲言，打造城市公共治理的交流和协商平台。如澳大利亚曾经举办了声势浩大的“与城市对话”论坛，新加坡也专门设有“我们的新加坡对话会”。美国诸多城市的市政府也有许多促进市民参与城市治理的机构，如“现场办公室”（Field Offices）、“多元服务中心”（Multiservice Centre）（以服务为主，也可以作为市民投诉站）、“小市府”（Little City Hall）（打击罪案的市政组织，听取批评、搜集意见、市民咨询、选民登记等工作）等。因此，应针对市民反映强烈的问题，邀请相关领域的专家、市民代表、媒体参与协商讨论，提供咨询意见，有序反映利益诉求。并利用现代新兴媒体完善城市治理网络议事机制，打造“智慧城市”全媒体参与平台，着力开发城市治理APP手机客户端、开通社区微信公众账号、微博账号、QQ网络群、居民随时拍等功能，鼓励居民通过网络平台参与城市公共事务的讨论，反映城市治理问题，提出建设性意见。

（五）提升城市的精细化治理水平

城市精细化治理意味着目标明确化、责任具体化和管理标准化，要求在城市政策制定、城市管理体制、城市规划、城市交通、城市环境、城市文化、城市基础设施、城市公共事业等各个领域，都必须按照全过程精益求精管理的原则，健全治理标准、完善无缝对接机制、设置科学流程、细化管理方式、改进管理手段，对城市予以系统、精确和细化的治理。例如新加坡城市治理考评项目非常体系化和精细化，对每项指标都有十分具体的评分标准，考评项目主要分为城市硬件设施的维护管理和城市的清洁管理两大类，包括建筑物必须每五年粉饰一次，甚至街道上的树木都有专门的数据库来管理，对公共电器、卫生、电梯、娱乐设施、开敞空间、公共场所抽烟、吐痰、乱丢垃圾等方面都做了非常细化的具体规定。

（六）加强城市群的协同治理

城市治理“新区域主义”理论“强调治理过程，主张通过建立健全有效的协调与协作机制，提高大都市区的公共治理能力和竞争力。”在美国，一半以上的州都建立了“区域委员会”，澳大利亚也有“地方政府协会”（ALGA）。美国南加州为了实现跨地区应对空气污染，早在1977年就成立了南海岸空气质量管理局（SCAQMD），统一负责南加州地区的空气污染治理。因此，在我国的城市群建设过程中，应建立健全城市之间的常态化协商平台和机制，拓展城市府际合作和民间交流，加强在交通、环境、治安等公共治理问题方面的及时沟通，整合城市群区域的各种资源，以减少治理成本，实现优势互补，避免城市间的恶性竞争，促进城市群的跨区域协同共治。

[参考文献]

[1] 保罗·彼得森（著），罗思东（译）.城市极限（总序）[M].上海：格致出版社，上海人民出版社，2012.

[2] 陈娴颖.创新城镇治理理念和方式[N].光明日报，2014-08-11.

[3] 戴维 . 贾奇等编，刘晔译.城市政治学理论[M].上海：上海世纪出版集团，2006.

[4] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[5] 何艳玲.都市街区中的国家与社会：乐街调查[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[6] 孙立平.城市治理困境[J].发展，2004（03）：28-30.

[7] Renée A. Irvin and John Stansbury.Citizen Participation in Decision Making： Is It Worth the Effort？[J].Public Administration Review， 2004 （64）1：55-65.

[8]易佐永、杨秦、顾涧清主编：2013年中国广州社会形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[9] 城市监控摄像头保卫者？偷窥者？[N].新商报，2013-5-3.

[10] 梁鹤年.公众（市民）参与：北美的经验与教训[J].城市规划，1999（3）：49-53.

[11] 新加坡文献馆，新加坡精细化管理城市的借鉴意义[DB].http：//sginsight.com/xjp/index.php？id=1775.2009-12-03.

[12] 张紧跟.新区域主义美国大都市区治理的新思路[J].中山大学学报（社会科学版），2010（1）：131-141.