居民参与社区治理路径探讨

文红星 周文兴

[摘要] 在经济和社会转型过程中，计划经济时期形成的城市社区行政性管理模式正在逐渐消失，商住小区、农民集中居住区和城市老旧院落成为城市居住区的主体。新形势下社区管理必须从社区主体出发，提高社区居民的参与度，逐步实现社区群众自治和社会管理创新。而只有从法律法规、政府职能、公民意识以及自治组织四个方面出发，不断完善当前体制，才能最终实现上述城市社区治理目标。

[关键词] 社区治理 居民参与 社区自治

[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）03-0023-03

[作者简介] 文红星（1967 — ），重庆潼南人，四川大学商学院副教授，博士，研究方向：财务管理、公司治理、宏观经济；周文兴（1992 — ），四川资阳人，四川大学商学院，研究方向：财务管理、公司治理。

一、社区分类与现状

商品住宅社区、农民集中居住区、城市老旧院落社区，这三类住宅区代表了当下我国城乡主要的基层社区，所占社区数量与社区人口都在各城市的3/4 以上。

商品住宅社区。商住小区已成为我国城市社区的主要组成部分，在上述三类社区中的比重还会越来越高。商品住宅社区中的居民一般收入水平相对较高，地域背景和受教育程度等存在较大差异，社区基础设施完善，居民文体及精神需求能得到较好满足。但是，商住社区的住宅价格普遍更高，如果社区物管水平下降，业主的利益可能受到损害。常见广大业主、业主委员会、物业服务公司、开发商的纠纷不断。

农民集中居住区（以下简称“农集区”）。以解决失地农民居住、土地集中整治后农村人口居住问题、顺应农村地域合理发展、改善农村居民的居住环境和生活水平、提高农村投资效率为目标，将原有自然村落居民向城镇迁移，从分散居住实现集中居住和生活。农集区大多建筑质量相比商住社区差，配套设施不完善，居民精神文化生活单调，管理相对薄弱。

城市老旧院落。商品房小区随着时间的推移，房屋逐渐老化，原有居民外搬形成老旧院落；上世纪的政府、事业单位以及国企员工宿舍，随着经济体制的转型尤其是国企改革，大量的类似社区原有居民开始搬迁，原有社区内居住的大多是老弱病残或外来流动人口，社区经费不足从而无力治理。

二、居民参与社区自治的问题分析

社区居民自治主要有四个方面的问题。

（一）社区居民自治的政治法律方面障碍

主要是社区居民委员会和业主委员会或业主大会的权利没有得到法律保障。从1982年修订《中华人民共和国宪法》开始，居民委员会便被定性为基层群众自治组织。但何为自治，以及如何保障自治却直到1989年制定《中华人民共和国城市居民委员会组织法》才有定论。而该法第2条规定，自治也必须接受基层政权的指导、必须依靠基层政权的支持和帮助，而不是可以主动要求政府给予帮助。其次，各省市以条例的形式贯彻实施《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，都将具体问题的解释权授予省级民政部门，从而给各地政府很大的权限，对本地的居民自治进行自上而下的行政干预。再加上居民委员会对于基层政权在选举以及办公场所、费用等方面的依赖，居民自治失去了活力。第三，从目前的法律法规来看， 居民委员会实际上缺乏明确的职责范围，成为没有政府名分的基层政权的派出单位，实际上协助政府履行了公共管理的职能，在日常工作开展中缺乏群众基础。

此外，业主大会或业主委员会还不是一个社团法人，在与物管公司、开发商进行诉讼时，需要2/3 业主们的授权，这使得在代表全体业主维权时，双方不对等。业主大会或业主委员会进行司法诉讼或仲裁时难度较大。

（二）社区居民自治的社会文化和居民心理障碍

有的商住小区内业主不愿意为大家服务，缺少业委会候选人而导致业委会组建难。有的社区因为居民担心业委会成立以后有人以权谋私便不组织成立业委会。此外，业主们主动参与公共事务自治管理较少，不少业主只认为拥有自己房屋专用部分的权利，对整个小区公共部分的权利不清，认为公共财产受损与自己无关，所以主动参与自治行动的较少。而农集区的居民，仍然受到家族意识和宗法观念的影响，虽已离开农村，但依旧维系着以往的“熟人社会”关系。

（三）社区居民自治缺乏经济支持

当前，我国社区建设资金的主要来源有：政府的财政投入，如财政拨款；社会资助如区单位的赞助、开发商的赞助；社区自筹，如建立停车场、服务站等。

调研发现，大部分的社区反映出的最大问题就是经费不足。社区工作人员报酬较低。财政拨款不足以支持社区建设和治理。社区“造血”功能不足，公共收入太少。

（四）社区居民自治的运作机制不完善

在社区自治进程中，一些社区党组织、社区居民会议和社区居民委员会没有各司其职、各尽其责，真正充当好领导层、决策层和执行层的角色。在实际工作中，每年能够定期召开业主大会的少之又少。其中，业主参与积极性低是一个重要原因，无偿工作导致业委会工作不力同样加重了这一问题。

三、居民参与社区治理的路径探讨

（一）尽快建立健全相关法律法规

首先，必须保障社区居委会和业委会的合法地位，从法律上赋予其高度的自治权，不再作为以往基层政府在社区的派出机构，充分发挥其作为基层自治组织的效力。要尽快修订现有各地《物业管理条例/办法》。现有的住建部《业主大会和业主委员会指导细则》（建房〔2009〕274号）规定较为原则，不少条款缺乏操作性。而各省市的《物业管理条例/办法》等规范性文件，大多数都在2004～2009年出台，还没有预见到商住小区业主自治的新问题以及农集区快速发展所面临的问题。其次，应从法规上明确商住小区公共财产的归属。以法规的形式明确有争议公共财产的归属，这样做可以从根源上减少矛盾。第三，以法律法规的名义为社区治理提供经费支持，比如社区工作人员的薪酬、社区人员配备等。

（二）基层政府加强指导监督与服务

首先，政府要加强对物业服务公司的监管，明确一个管理部门对物业服务企业的监管责任与权力（如各地市房地产管理局物管处）。其次，政府要逐步退出社区具体的管理和治理活动，放开权力的制约，从方向和原则上进行指导，而将具体的治理行为全权下放给社区自身。最后，针对农集区以及老旧院落等劣势群体，政府应承担部分经费支出和提供服务的职责，尤其是农集区，在失地农民工作和生活并不稳定的情况下，由政府统一支出公共经费用于社区建设和治理，同时免费提供相应的物业服务等。

（三）培养居民公民意识与公共意识

短期而言，要通过一些具体的手段，如编制一些小区民主自治的小册子，采用简单问答方式，普及商住小区民主自治的常识，让业主们知道民主自治方法，实现的途径，法律法规的基本要求，在法制的框架内，推进基层社区公共事务和公益事业中的群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。针对农集区居民，可以通过宣传栏、居民集会、小广播、QQ群、微信群等让过去习惯于熟人社会生活的人知道在公民社会里哪些事不该做（比如打扰别人）、哪些事可以做、哪些事提倡做、哪些事不能做。加强居民教育，特别是公共意识教育，转变传统观念，改进与城市生活不相符的生活习惯。

（四）建立和完善社区自治组织

业主大会与业主委员会的建设势在必行。开展这项工作首先要明确推进主体——各区县政府及街道办事处。建议各地政府要将此项工作确定为街道办事处（乡镇政府）的工作责任，落实人员配备。其次，明确工作任务，各地市县政府要按照“应建尽建”的要求，对符合业主大会设立条件的社区，督促街道办积极组织业主大会，并指导监督业主大会、业主委员会依法履职。第三，建立考核目标，各地市县政府要将基层社区社会管理的重要内容：商住小区业主大会设立率列为年度工作目标考核，逐年提高业主大会设立率，以确保此项工作的落实。

对于已经设立了业主大会（业主委员会）而没有按期工作，履行职责的，街道办事处应该督促业委会改进工作，落实责任。对业主委员会和业主大会处于瘫痪状态（业委会集体辞职、任期届满未重新选举）商住小区，街道办事处和社区更应该积极介入，组织小区的业主大会及业委会换届选举，不能够出现“缺位”。

而老旧院落则可以沿用历史形成的居民小组和单元楼栋长等组织形式作为院落的群众自治与社会管理组织，尤其是规模较小、居民市场意识薄弱或缺乏民主自治参与意识、经济水平低或自治水平低的老旧院落。

[参考文献]

[1] 张娟.制度创新：当代中国政治发展的现实诉求与路径选择[M].长沙：湖南人民出版社，2011.

[2] 刘承水，史兵，刘玲玲.无物业管理老旧社区居民自治研究[J].北京城市学院学报，2012，112（6）：32-36.

[3] 陈泽枝， 章建华， 骆德勇， 张晟煜.老旧居民区物业化管理存在的问题及对策研究[J].长沙理工大学学报（社会科学版），2012，27（5）：97-100.

[4] 佚名.物业的“锦江模式”让百姓安居乐居[J].标准生活，2013，10：50-53.

[5] 呼和浩特市人民政府法制办公室.呼和浩特市老旧住宅小区准物业管理办法 （2012年6月5日） [EB].http：//www.hhhtfzb.gov.cn/fagui/text.Asp？ID=657，2014-07-14.

[6] 住房和城乡建设部房地产市场监管司.武汉市积极推进老旧住宅区物业服务工作[J].中国物业管理，2011，03：58-60.

[7] 丁黎明.义乌老旧住宅小区综合管理初探[J].住宅与房地产，2012，11： 68-70.