五区域中心城市治理能力评价

王珺 夏宏武

[摘要] 本文从分析城市治理能力的内涵入手，从政府公共产品供给的职能角度，构建了包括基础设施、文化教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、园林绿化六个要素和49个评价指标的城市治理能力评价体系。选取5个区域中心城市进行城市治理能力比较研究，验证了构建评价框架的可应用性，反映了政府在城市治理过程中的总体效果以及存在的不足，为我国城市治理改革与创新提供实证参考。

[关键词] 治理 评价 区域中心城市 城市治理能力

[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）03-0016-04

[作者简介]王珺（1984 — ），女，湖北武汉人，江汉大学武汉研究院项目研究员，研究方向：区域经济与政府治理；夏宏武（1962 — ），湖北武汉人，江汉大学武汉研究院副研究员，研究方向：区域经济与产业经济。

十八届三中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，正式将“国家治理体系和治理能力现代化”提到“全面深化改革的总目标”的战略高度，提出“创新社会治理，推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求，为开展城市治理理论研究和实践指明了方向和目标。

一、城市治理能力的内涵

城市治理是由政府、营利组织、非营利组织和市民群众等主体共同构成的管理城市公共事务的方式，并通过一系列的制度来约束和监督各方的行为机制。城市治理能力反映的是城市政府为了管理社会公共事务、提供公共服务、平衡化解社会矛盾、促进社会稳定发展而运用制度统筹各个领域的治理，使其相互协调、共同发展的能力，是对城市政府治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量。以城市政府当前履行的主要职能为标准，可以将城市治理能力划分为经济调节能力、市场监管能力、社会管理能力、公共服务能力和政府财政能力等。

二、城市治理能力评价指标体系

城市治理能力评价可以归结为能够反映城市政府治理能力的一系列先进的、具有时代特征的指标体系或指标集合。国内外已开展了一系列围绕城市政府治理能力评价的研究，其中一些国家主要从政府与经济增长、国际竞争力以及政府绩效角度研究相关评价指标体系，我国则主要从政府公共产品供给职能角度设计评价指标体系，大多还停留在框架建立和指标选取阶段，尚未进行数据收集阶段的可行性验证。

本文尝试围绕武汉（华中）、深圳（华南）、南京（华东）、沈阳（东北）、西安（西北）5个区域中心城市治理现状特征和治理能力现代化目标，从政府公共产品供给的职能角度，保留政府文化教育、社会保障、公共医疗卫生、环境保护、公共事业和公共行政六大要素，并根据具体指标结合评价城市实际进行了“本地化”替换，增加了公共文化事业相关统计指标（并整合到教育文化类）。在此基础上，构建了包括基础设施、文化教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、园林绿化六个要素，49个评价指标的区域中心城市治理能力评价体系。

指标体系的第一层次即要素层为总类评价指标，也称为一级指标；第二层次即指标层指标为单项评价指标，也称为二级指标。各类一级指标、二级指标详见表1。

三、城市治理能力评价方法

本文以各城市统计年鉴（2012～2014年）以及相关部门信息报告等指标和数据为基础，综合考虑数据的可获得性和调查可行性，在上述构建的城市治理能力评价指标体系下进行综合评价。评价分为两步骤：第一步确定指标权重；第二步进行量化评价。

（一）权重确定

在对城市治理能力进行评价过程中，需要根据指标的重要性进行加权处理。为减少因主观因素产生的干扰，本文采用变异系数法，通过权重来衡量城市治理能力各指标在模型中的重要程度，综合计算得出城市治理能力指数评价值。

变异系数法是一种客观赋权的方法，直接利用各项指标所包含的信息，通过计算得到指标的权重，所得权重能够较为客观地反映评价指标的相对重要程度，避免专家赋权重的偏好性，削弱极值指标对评价结果的影响。其缺点在于对指标的具体经济意义重视不够，并且也会存在一定的误差。

由于评价指标体系中的各项指标的量纲不同，不宜直接比较其差别程度。为了消除各项评价指标的量纲不同的影响，需要用各项指标的变异系数来衡量各项指标取值的差异程度。各项指标的变异系数公式如下：

式中，Vi是第i项指标的变异系数，也称为标准差系数； σi是第i项指标的标准差，其中，

，N为第i项指标特征值的总数， Xi表示第i项指标的特征值， 第i项指标特征值的均值； 是第i项指标的平均值。

各项指标的权重为：

（二）量化评价

利用综合指数评价法对5个的城市治理水平进行量化评价，计算出各城市治理能力的评价指数。

1. 标准化

为了消除不同指标、不同量纲不能放在一起直接进行比较的影响，将评价指标规范化为隶属于[0，1]区间内的极大型指标。评价指标按属性分为效益型（越大越好）和成本型（越小越好）。

效益型指标可规范为：

成本型指标可规范为：

2. 综合评价

对指标进行标准化之后，代入综合评价模型，计算出城市治理能力综合指数或得分E：

E=W1D1+W2D2+……+W49D49

其中Di是各评价指标标准化后的值，Wi为相应评价指标的权重，其和为1。

综合评价指数E越接近于1，说明城市治理能力现代化水平越高，故依据综合评价指数的大小，可以对地方城市各年度城市治理能力现代化水平进行纵向比较分析。

四、区域中心城市治理能力评价

根据前文建立评价框架，我们按照基础建设、文化教育、医疗卫生、社会保障、环境保护和园林绿化等六个因素选取相应的客观数据。由于各城市数据来源出处，统计方式的客观差异，各个因素下的二级指标数不同。其中，文化教育方面囊括了包括城市文化建设、教育、科技发展、公共文化设施等多个方面的内容，所以该项维度包含信息较多，数据量最大。表2给出了每个城市相应一级指标的权重，鉴于文化教育指标中涵盖信息量较大，相应权重普遍较高。

通过对指标的分析和计算，得出了5个城市的实际治理指数的得分（如表3），在5个城市中，综合得分最高是南京（0.737），其次是深圳（0.606），再者是武汉（0.533）和沈阳（0.540），这两个城市治理水平属于基本持平，最后是西安（0.513）。可见， 2013年5个区域中心城市，南京的城市治理能力现代化水平最高。

为了更直观比较5个城市在城市治理方面的水平差异，我们对各城市的综合得分进行标准化处理，将5个城市的总得分设为100分，并进行分析。可以发现，南京的综合评价指数，比深圳高出了近20%，而深圳、沈阳和武汉差距甚微，特别是沈阳和武汉基本持平。

对5城市各项因素得分在综合得分中所占比例进行分析的结果。文化教育涵盖的信息量最多，占到了约40%的贡献，其中，武汉的文化教育得分在总得分中的比例最大（43.18%），可以看出武汉在城市治理过程中，对文化教育的重视，符合武汉是科技教育基地的城市形象，而深圳的文化教育因素对其总得分的贡献最少（38.45%），低于其他各城市的平均水平，说明深圳作为一个新兴城市，在今后的城市治理改革中，可以更加着重于发展教育科技。在基础建设因素方面，沈阳和武汉两个城市综合得分中的贡献最大，分别占到19.29%和17.07%。近年来，这两个城市都在加大城市化和基础建设的力度。另外，深圳作为沿海新兴城市，其对城市绿化的重视程度，也体现出来（占15.05%，高于其他4个城市）。医疗卫生、社会保障和环境保护指标因素，对每个城市的贡献大致相同。经综合分析，目前城市治理中，5区域中心城市还是更加重视基础建设、文化教育和医疗卫生等传统领域，而对于环境保护和社会保障的发展则力度不足。

进一步将经过标准化的一级指标得分制成网状图。可以看出，南京六个因素的各项得分都处于领先水平，展现了较高的城市治理水平。在环境保护方面，武汉和沈阳这两个传统工业城市，相对落后；在园林绿化方面，南京和深圳处于较高水平，沈阳、武汉和西安的绿化水平依次下降，说明中西部地区在环保绿化治理水平上还落后于东部及沿海发达地区的水平。

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