城市治理主体的职责定位

黄鹰 安然

[摘要] 本文对城市治理体系中治理主体进行了界定，明确提出服务型政府、责任型企业、协调型非营利组织和参与型市民四大定位，并对各主体职责进行了梳理，为进一步明确城市主体间的相互关系，为治理体系的构建和运行机制建立基础。

[关键词] 城市治理 主体 定位 职责

[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）03-0013-03

[作者简介] 黄鹰（1966 —），女，重庆人，综合开发研究院（中国 . 深圳）创新与品牌研究中心副主任研究员，研究方向：政策研究与制度创新；安然（1982 —），河南洛阳人，综合开发研究院（中国 . 深圳）可持续发展研究所助理研究员，研究方向：区域经济与城市发展。

一、城市治理体系各主体定位

城市治理归根到底是价值和利益的体现，参与城市治理的各个利益主体，有着不同的利益追求，在城市治理体系中各主体扮演不同的角色，因此各利益主体有各自不同的定位。

（一）城市政府定位于服务型政府

服务型政府是科学发展观在政府管理领域的具体体现，也是城市治理理念的必然要求。城市治理体系中政府目标是构建服务型政府，按照服务型政府的要求，要改革政府职能，从“全能政府”向“有限政府”转变；处理好政府和营利组织的关系，让营利组织成为城市治理的重要主体，充分发挥市场在资源配置中的作用，政府只起弥补市场失灵的作用；处理好政府和非营利组织的关系，非营利组织介于政府与市场之间，在政府和市场同时失灵的地方，就是非营利组织发挥作用的时候；处理好与城市市民的关系，让市民有序参政，提高市民素质，解决市民参与不足的问题，同时防止参与过度的情况发生。

（二）营利组织定位于责任型企业

责任型企业应处理好以下关系：一是企业与利益相关者的关系。企业社会责任的对象是与企业经营活动有关的所有的利益相关者：包括股东、员工、债权人、供应商、顾客、消费者、社区、非政府组织以及生态环境等，利益相关者实际上是不同身份的人的集合。因此，企业的生产经营活动不仅要关注人们现实的需要和利益，同时还必须关注未来的需要和利益。二是要处理好企业活动和可持续发展的关系。企业活动的内容相当广泛，不仅涉及经济、法律、伦理、慈善等方面，也涉及人权、民主、社会质量等方面，企业的一切经营活动必须符合法律规范、相关者利益、可持续发展、社会主流道德，也就是说企业的经营活动必须与可持续发展保持一致才是有社会责任的企业。三是处理好法律责任和道德责任的关系。企业的法律责任是企业最基本的强制责任。即企业在生产经营过程中必须自觉遵守政府有关法律法规，并接受政府的依法监督管理。法律责任是所有企业最基本最起码的责任，所有的企业，均要在遵守法律法规的基础上，追求并实现经济利益。企业的道德责任则是一种自愿责任。即在经营活动中企业必须明辨是非，在社会主流道德与伦理的要求下，从事使社会变得更美好的事情，而不做那些有损于社会的事情。因此，在城市治理理念下，企业在遵守起码的法律责任基础上，积极地履行道德责任。

实践证明，当大多数的企业社会责任水平不高时，公共政策问题就被提上了议程，社会需要借助一些政策工具激励企业改变生产和消费方式。因此，在城市治理体系下，营利组织必须以责任型企业为目标。

（三）非营利组织定位于协调型组织

协调型组织主要指非营利组织在社会各阶层、各团体间所起的中介、联络、协调作用。作为协调型的非营利组织，具有两大特点：一是补充提供社会公共产品与服务。非营利组织主要从事政府和私营企业不愿做，做不好，或不常做的事，在提供公共产品与服务方面，介于政府与市场之间发挥补充功能；二是反应社会各方需求与信息。由于非政府组织扎根于社会基层，组织形态多种多样，且运作灵活，了解来自社会基层的各种需求，因此在参与相关制度制定时，可以充分反映社会各方信息和需求，促进政策制订的合理性。由于非营利组织的上述特点，在城市治理中定位更趋向于协调，即在社会公共产品提供和社会各方联络方面，起到必不可少的协调作用。

（四）城市市民定位于参与型市民

参与型市民，是指城市市民个体以及市民团体在国家法律法规赋予的权利和手段条件下，按照法定程序，通过一定的渠道参与城市社会、政治、经济生活，进而影响政府公共政策或公共事务的行为过程。随着我国社会经济的发展和民主政治的推进，市民参与公共政策的制定日益受到社会各界的关注。在城市治理模式下，城市市民定位是参与型市民，体现了国家权力向社会基层的回归，城市市民则通过参与公共决策的制定来达到城市治理的目的。

公共政策与市民的切身利益息息相关，公共政策制定中市民的有序参与不仅是社会主义政治文明的标志，也是公共政策科学化、合理化、民主化的客观要求，是确保社会资源和社会价值公平分配的重要途径。

二、城市治理各主体职责

（一）城市政府的职责

多元参与城市治理体系中，服务型政府主要履行以下职责：

经济宏观指导。对社会经济总的发展方向进行指导，通过运用经济、政策和法律手段，通过产业规划、政策指导，引导和调控经济运行，并促进经济结构调整和优化，从而保持经济持续快速协调健康发展。

城市合理规划。设计科学合理的城市整体规划蓝图，一个环境优美、功能齐全、设施完善、生活方便且独具特色的宜居城市。

市场监督管理。依法对市场主体及其行为进行规范、监督和管理，形成统一、开放、竞争、有序的市场体系。

强化社会管理。通过制定一系列法律、法规和政策，通过有效、可行的手段，对社会组织进行规范和管理，依法管理社会事务，化解社会矛盾，维护社会秩序，建立一个和谐稳定的社会环境。

健全保障制度。健全社会保障立法，做到社会保障制度有法可依；建立与经济发展相适应的保障水平和保障体系，渐进式发展；加强对社会保障基金的管理，提高保障基金的收益；发挥经济杠杆作用，确定合适的保障范围、保障水平和保障规模；健全城市居民社会保险制度，包括最低工资标准、下岗的生活救济金标准、最低生活标准等，保障市民起码的生活水平。

（二）营利组织的职责

营利组织是城市的经济基础，城市企业经营发展的好坏，直接影响城市的经济实力和竞争力。从城市治理的出发点看，企业不仅要继续生产私人产品，同时也要进入公共产品范畴，也要参与政策的制定过程。在多元参与城市治理下，责任型企业组织主要履行以下职责：

进行私人产品生产与服务。在社会责任的指导下不断创新，继续提供私人产品的生产与服务，满足社会各方面的需求。

参与公共产品生产与服务。参与公共产品或公共服务生产可以通过制度安排来实现，如合同承包、特许经营、政府补助、自由市场、志愿服务、自我服务等方式。由于追求利润最大化是企业的目标，因此在企业参与提供公共产品或服务时，必须强化企业的社会责任。

参与公共政策决策。参与相关政策的制定与决策过程，城市的建设、经济政策、产业政策、税收、优惠政策等均与企业直接或间接相关，可通过委派营利组织代表的形式，参与相关政策或制度的讨论与决策过程。

（三）非营利组织的职责

提供社会公共服务。非营利组织通过各种方式提供公共服务参与到城市治理中；也可通过接受政府委托或参与政府采购，参与到政府公共服务体系中，拓展组织的公共服务空间，从而形成与政府在公共服务领域的互补、合作关系。

协调社会各方关系。一方面，通过有组织的社会动员，能够帮助市民表达意愿和诉求、参与各种社会事务治理；另一方面，通过对话、谈判、调节等方式协调平衡不同利益团体间关系，促进社会的和谐发展。

参与公共政策决策。一方面，通过动员社会资源、提供公益服务、推动社会协调发展，来影响政府立法和公共政策的制定；另一方面，也可以通过委派组织代表的形式，参与相关政策或制度的讨论与决策过程。

（四）城市市民的职责

对城市政府进行监督。市民作为城市治理的主体具有知情权、选择权、监督权等，对各治理主体的监督是城市市民最为主要的权力，也是市民参与城市治理的重要途径。不管是城市政府，还是企业组织、非营利组织或其他市民，其行为是否符合法律、制度、政策的要求，是否违反法律法规和相关制度，市民均有权进行监督和制止。只有城市市民充分发挥出良好的监督作用，城市治理才能有序进行。

参与公共政策决策。参与公共政策制定和决策过程，是城市市民的职责之一。一般城市市民通过以下方式参与政策决策：一是通过民意调查表达对政策或措施的意见与建议；二是通过公开的新闻媒体发表意见，从而对政策制定过程进行影响；三是通过听证会制度，对政策进行影响；四是通过公民请愿、公民投票、协商谈判制度等充分表达民意。

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