我国反倾销法中公共利益原则的重构

翟中玉 周迈 李新建

摘要：随着国际经济贸易日益蓬勃，伴随而来的贸易摩擦不可避免。反倾销措施，将部分不正当竞争扼杀在了摇篮中，但是，反倾销措施无限度的使用，使其脱离了初衷，作为纠偏作用存在的公共利益原则，由于实体概念不清晰，程序权利义务模糊，相关政策缺乏等原因，存在很多问题。为缓和反倾销措施的滥用，需要以新的立法理念为指导，突出公共利益原则在反倾销法中的地位，建立健全合理的实体和程序规则，以此减少贸易摩擦，促进经济全球化中各方利益的实现。

关键词：公共利益原则；反倾销措施；贸易保护主义

一、 引言

随着经济全球化趋势的不断推进，经济摩擦不可避免，各国在本国利益的基础上普遍适用反倾销措施以应对别国的恶意倾销。为了完善反倾销法的价值目标，规避自身局限性，公共利益原则应运而生。虽然WTO的《反倾销协定》规定了公共利益原则，但是，该规定的模糊性和不确定性的特点使得公共利益原则在实践中不能体现出强制的指导性，也使得各国的反倾销法律对“公共利益”的贯彻也大有不同，我国的《反倾销条例》等法律法规同样没有明确规定公共利益的概念和范围，这样的立法状况难免影响反倾销的预期效果。因此，为了完善我国反倾销制度，其关键是归纳公共利益原则的功能，分析我国反倾销法中公共利益原则存在的缺陷，重构我国反倾销法中的公共利益原则。

二、 反倾销法适用公共利益原则的功能

集体利益与个体利益的矛盾是最基本的社会矛盾及制度的根源，这对矛盾的运动是人类社会一切制度的源泉。当集体利益与个体利益不均衡时，就要求制度变迁，构建新的利益博弈规则即新的制度。而当两者均衡发展时，制度就处于相对稳定的状态。倾销因不但损害了国内特定产业个体利益，而且因损害国内产业可能导致国内整个经济体系的集体利益崩溃。相反，如果反倾销过度，则会出现保护了国内某些相关产业个体利益，但却同时损害了本国的社会整体福利水平，伤害了被控国的出口商个体利益的情形，甚至会影响国家间的经济贸易往来，破坏国际贸易秩序。而公共利益原则为各方利益提供了一个均衡点，虽然不是最理想的，但却是各方都能接受的最现实的最佳结果。从这个意义上来说，公共利益原则存在的功能主要有以下几个方面：

1. 公共利益原则的引入有利于填补反倾销法的漏洞，克服其局限性。反倾销法的局限性由于利益取向的偏差，很可能使其沦为贸易保护主义的工具。仅以国内受损的相关产业为保护对象，难免损害国内其他相关主体（本国的消费者、上下游企业、进口商）的利益，甚至使国际间的经济贸易难以可持续发展。公共利益原则的引入能起到弥补和矫正的作用，因为其价值理念更为均衡，关注的利益更为广泛。虽然公共利益条款会使反倾销措施考虑更多因素，但是由于全面关注利益相关者的净福利和净损失的比例，反倾销将具有更有力的实施依据和标准。

2. 均衡各方利益。在反倾销的制度下，不同的利益主体有着彼此利益间的冲突。这些冲突性主要的表现是：国内产业保护的利益与倾销产品的下游工业用户和消费者获得廉价原材料、产品利益的冲突；倾销商和进口商获取最大利润、低价占领市场的利益与进口国生产商抵制低价倾销、保证市场份额的利益冲突。无视倾销的结果是国内产业受损，工厂倒闭，员工失业；而不当的反倾销措施，则会使下游企业和消费者需要为获得某产品支付更多对价。前者的损害是直观的，后者的损害往往是潜在的。公共利益原则可以均衡既得利益群体和利益受损群体的利益，可以使调查机关在反倾销程序中将各个主体的利益都考虑进去，以寻求最优结果。

3. 遏制反倾销措施的滥用、减少国家间的贸易摩擦。反倾销法是保护本国工业免遭国外产品倾销的冲击的“安全阀”。但反倾销法往往成为了“合法的”贸易保护主义的代名词。为了使反倾销法融入更多的竞争规则，就要通过公共利益原则的运用改良反倾销规则。

在经济上反倾销的必要理由是，倾销可能给消费者、下游工业用户等带来的好处小于倾销可能给国内工业带来的损害。在双边贸易中，倾销和反倾销重要的影响因素，很容易引发贸易双方所属国的报复和反报复行为，不仅损害双方经济利益，甚至会影响国际贸易秩序。这不仅涉及经济层面的摩擦，更又可能因涉及支柱产业而将矛盾上升到政治高度，恶化国家间的双边关系。为了避免反倾销措施的滥用，促进全球贸易的一体化与自由化，引入公共利益原则实属必要。公共利益原则引入反倾销法，将会对是否采取措施、制裁的程度发挥重要作用，具体来说，只有当反倾销税的征收符合公共利益原则的要求时，才能按照认定的倾销幅度征收反倾销税；在征收反倾销税时，还要考虑征收反倾销税对公共利益的影响因素，考察是否应当低于倾销幅度征收反倾销税；当反倾销税的征收不能够符合公共利益的要求时，不应当坚决放弃对反倾销措施的应用。

三、 我国反倾销法中公共利益原则的缺陷

反倾销立法最初也存在一定的生产者倾向，较少考虑相关工业用户和消费者利益等经济因素。1997年的《中华人民共和国反倾销法补贴条例》是我国第一部反倾销法，其并未对公共利益原则作出规定。2002年的《反倾销承诺暂行规则》首次引入了公共利益原则，规定反倾销调查机关应当在审查我国公共利益的基础上，决定是否接受倾销方的价格承诺。2004年国务院修改了《中华人民共和国反倾销条例》，规定出口经营者的价格承诺符合公共利益的，不采取临时反倾销措施，也不征收反倾销税；终局裁决倾销成立的，征收反倾销税时，应当符合公共利益原则。国务院以行政法规的形式进一步明确规定了公共利益原则，在立法理念和制度设计上有了明显进步，被认为是我国反倾销法中正式确立公共利益原則的标志，我国从此成为了世界上为数不多的规定公共利益原则国家之一。但因其未穷尽利益博弈各方因素而缺乏彻底性导致这一原则在实践中缺乏可操作性的法律基础。

1. 实体规定不够具体和全面。一方面，没有明确“公共利益”的内涵和外延。《反倾销条例》的第33条和第37条规定虽涉及了公共利益的概念，但没有明确公共利益的标准及评判依据。对“公共利益”分歧解释，将影响反倾销的预期效果，很可能达不到引入“公共利益”条款的初衷。另一方面，没有明确利益相关人的主体资格。《反倾销条例》规定的反倾销案件的利益相关人的主体包括：申请人、出口经营者、进口经营者等有利害关系的组织和个人。但是，对于工业用户以及消费者是否被涵盖在“其他有利害关系的组织和个人”的规定中，不得而知。如果是，为何不予列明？缺乏明确列举，反倾销调查机关便可自由裁量谁能代表公共利益、谁可以参加反倾销程序、以及谁可以就能否采取反倾销措施和反倾销的适度性等问题发表意见。这便难免会使得这些主体的权利及利益受损，也使得公共利益很难完整体现。

2. 程序性权利缺乏明确规定。为使调查机关更全面地掌握信息，以确定是否采取反倾销措施，立法对于利益相关人的程序性权利作出了明确的规定，即包括：获得信息、提供信息、发表信息的权利。实践中，利益相关人参加反倾销调查的方式主要是参加相关调查机构组织的听证会或座谈会。但是，听证会代表如何产生，是否包括申诉企业之外的其他企业和消费者、听证范围是行政机关确定还是与听证代表共同确定、听证会代表是否有辩论的权利、听证意见的效力等等问题，立法都没有予以明确。“座谈会”是非正式的方式，具有一定的任意性，无相关法律约束。在这种情况下，利害关系方便很难有效参与到反倾销程序中，更不要说充分的表达自己的利益要求，这就使得使调查机关在反倾销调查中对公共利益难以全面考量。

3. 反倾销税的征收幅度缺乏适当性规定。反倾销税是一把“双刃剑”，过高的反倾销税很可能会在保护国内相关产业的同时，给消费者和下游企业造成很大的损害。而“轻税规则”则可以减少由于征收反倾销税而给进口商、消费者、下游企业等主体造成的过度损失，有利于均衡各主体间的利益。《反倾销条例》仅规定了反倾销税的税额不能超过终裁决定所确定的倾销幅度，但却没有规定“轻税规则”，即反倾销税的征收不能超过“保护国内产业损害”的必要限度。可见，此规定未能充分体现公共利益原则。

四、 反倾销法中公共利益原则的重构

为了使公共利益原则在反倾销法中落到实处，既要明确公共利益的概念、考量因素、适用范围。同时，也要完善公共利益原则的认定程序。

1. 明确界定公共利益的含义和范围。在我国反倾销法上，可以采用“描述加列举”的方式，对典型情形作出规定并辅之于弹性的兜底条款。公共利益的范围应当进一步扩大，不仅仅包括国内相关产业、进口商、上下游用户、消费者等关联方的利益，随着贸易自由化和经济全球化的发展，公共利益还可能突破国界，既包含进口国的相关利益方，还包括出口国的利益关联方，甚至第三国利害关系方的利益。

在反倾销法上进行公共利益调查时，需要明确公共利益的考量因素。建议将以下因素纳入到考量范围：（1）对国内产业的影响：是否会对市场份额、价格利润、产能、就业形势及国内产业在整个国民经济中的作用产生严重的影响；（2）对市场竞争结构的评估：是否会加剧国内生产商的垄断地位，该产品还能否满足市场需要；（3）进口商、销售商对该产品的依赖性，以及在采取反倾销措施后是否可以从他国获得替代商品；（4）对上下游用户的影响：尤其是对上游用户的销售额及对下游用户生产成本的影响；（5）对消费者的影响；（6）对对外贸易政策的影响；（7）其他相关因素。由于在不同的案件中涉及到的因素不同，因此应当具体情况具体分析，将这些因素在特定案件中的重要性量化。如果反倾销措施给国内工业用户、消费者、进口商、销售商、竞争结构等带来的损害与国内产业获得的利益不成正比，则可认定该措施违反了公共利益。这种基于基本而公平的数量經济的分析技术，规范性强，有很强的可操作性。

2. 扩大利害关系方的适用范围，明确利益主体的程序权利。反倾销措施对工业用户及消费者利益有很大影响，只有赋予他们与国内产业及其他利害关系方一样的法律地位，才能全面反映公共利益需求。我国《反倾销条例》第19条从表面上来看已经规定了利益主体，但是范围窄、可操作性不强。可以将第19条中的“其他有利害关系组织、个人”进一步表达为：进口商、销售商、工业用户及他们各自的贸易协会、有代表性的消费者和消费者协会以及其他有代表性的组织个人。

在立法上赋予利益相关人参与公共利益调查的程序性权利，有利于消除利益相关人地位不平等的现象，使这些利益相关人可以切实维护自身合法利益，充分发挥公共利益原则的价值。结合WTO《反倾销协议》及各国的立法，建议赋予各利益主体的程序性权利包括：查阅和复制资料的权利；发表意见并提供相应的证据的权利；申请举行听证会的权利，利益相关方在规定时间内提交了申请，并有充足合理的理由，便应当举行听证会；临时反倾销措施的异议权；知悉公共利益评估结果的权利、提起行政复议、行政诉讼的权利。这些程序性的权利有利于公共利益原则的实施。

3. 将公共利益调查作为独立的环节。我国反倾销法上的公共利益原则没有贯穿在反倾销法的整个环节，而仅仅局限于价格承诺环节和征收反倾销税环节，缺乏程序性规定和强制性保障。可以借鉴欧盟的做法，把公共利益审查、倾销幅度和损害结果的调查的重要性同等对待，以便于提高公共利益原则的法律地位，使其价值得有充分发挥。也就是说，把“公共利益”规定为实施反倾销措施的必要构成要件，即采取反倾销措施不仅要满足倾销事实、损害结果、因果关系的标准，还应当满足公共利益标准。即使倾销和损害已经成立，但是实施反倾销措施不符合进口国公共利益，则不得采取反倾销措施。在立案环节，以公共利益为依据，判断是否发起反倾销调查；在价格承诺环节，要考虑临时反倾销税和价格承诺会给相关的产品带来的价格上涨对公共利益的影响，限制反倾销税率以及反倾销适用范围；采取反倾销措施期间，如果各种利益关系发生变化，主管机关可依据公共利益暂时中止反倾销措施的实施；行政复审环节，加入公共利益因素，综合评估此前采取的反倾销措施，衡量受影响的具体利益和损失，以做出最佳决策。

为使公共利益落到实处，需要完善利益相关人在调查中的表达机制。利益相关人能否独立、平等的表达利益主张的程序正义，对于公共利益评价结果的正当性有着重要的价值。根据我国《反倾销条例》的规定，公共利益评价的方式是听证会、座谈会和问卷调查的形式，此外，还包括抽样、现场核查等方式，但是，法律却没有对程序的具体实施作出明确的规定。如，在听证程序中，没有明确听证范围、听证会代表的类型、听证会代表的确定程序、听证意见的效力，不能保证利益相关人意思的有效表达。同时，缺乏申诉企业之外的其他利害主体主动介入反倾销调查的机制。应明文规定进口商、工业用户及消费者可以主动提交材料、发表意见。除调查机关依职权召开听证会外，利害相关方也可以通过提交材料主动申请召开听证会。此外在听证会中，还应强调保护利益关系方的辩论权，完善公共利益调查中的辩论式听证程序，从而保证其利益表达机制。

4. 制定较少征税规则。反倾销是为了消除倾销给进口国带来的危害而采取的一种救济手段，并非惩罚措施。从价值取向来看，反倾销税的税率要与倾销对国内产业造成的损害相适应。并且，征收反倾销税时，既要考虑对国内产业所遭受损害的弥补，也要考虑反倾销税对进出口商、上下游用户、消费者等利益相关人可能带来的损失。反倾销税的征收幅度要兼顾彼此间利益的平衡。除此以外，WTO制定的《反倾销协议》和欧盟制定的《反倾销条例》都规定了较少征税，这直接体现着公共利益原则。较少征税不仅可以减少国内产业外的其他相关人利益受损，而且使反倾销税的税率受到倾销幅度及消除损害的双重约束。

5. 建立合理的时效制度。反倾销法中对相对人规定了严格的时效，对行政行为的时效规定却很少，使公共利益调查缺少应有的时间限制。在立法中，应严格规定各调查阶段时效及公共利益相关资料提出的期限，如明确规定利益相关人反倾销的申请期限、相对方的答辩期限、听证会的期限以及法庭的审理期限，以保证程序的顺利推进，提高行政机关的办事效率，同时可以保证利害相关方权利的及时实现。

五、 结语

我国在公共利益原则的制度设计上不完善，而若要让公共利益原则在实践中能够贯彻实施，必须先确定其内涵。其次要在实体和程序法上进一步完善我国反倾销法中关于反倾销法的条款。实体上，明确公共利益含义、考量范围、实施标准，制定较少征税规则。程序上，扩大利害关系方范围、完善公共利益调查的程序机制、建立合理的实效制度。这样，才能让反倾销法突破自身的价值局限性，推进整个国家和国际经济秩序的发展。

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基金项目：广东省高等学校人才引进项目“收入分配改革与财税法制变革——以财政资源的公平配置为中心”（项目号：C13301）；广东省哲学社会科学规划办“共享改革发展成果的经济法保障研究”（项目号：GD12XFX11）。

作者简介：翟中玉（1979-），女，汉族，河北省廊坊市人，吉林大学经济法学博士生，河北工业大学劳动法研究所副所长，河北省法学会社会法研究会常务理事，河北工业大学人文与法律学院讲师。研究方向为经济法、劳动法；周迈（1972-），女，汉族，湖南省汨罗市人，湖南省外贸职业学院讲师，研究方向为计算机与网络安全；李新建（1974-），女，汉族，湖南省汨罗市人，就职于海南省三亚市中级人民法院民一庭，研究方向为民商法。

收稿日期：2015-02-27。