浅析中国海外经济利益治理

邢凯旋 步星辉

摘要：

维护海外经济利益能力是一个国家参与全球经济治理的重要保障，是治理能力现代化的重要组成部分。我国通过多元主体的主动参与、多个领域的不断扩展、多种手段的灵活运用，维护了海外经济利益。但是，从整体来看，治理能力的建设上存在系统性仍略显不足、内部机制不完善，市场尚未充分发挥决定性作用等诸多问题。因此，提升海外经济利益维护和拓展的治理能力，应致力于加强战略的系统性、制度和机制完备性以及提升企业的市场竞争性。

關键词：海外经济利益；治理能力；维护与拓展

中图分类号：F125文献标志码：A文章编号：1008-2921（2015）04-0086-05

作为20世纪末西方公共部门改革的重要内容之一，治理（Governance）不仅包括价值和政策，还包括政府权力运作的过程。具体来看，治理体现在整个国家以及公民利益密切相关的所有公共事务和公共事务治理过程，是对公共产品生产与供给、社会资源协调与分配、公共政策的制定和实施、社会认同的维系、国家安全的维护以及国际关系的维持。治理能力体现在国家内政外交的诸多方面，落实在政治、经济、社会、文化、生态等众多领域。作为治理现代化的重要组成部分，海外利益维护和拓展是体现政府治理能力和水平的重要内容，是一个国家在国际舞台上不可或缺的能力体现，是政府行政能力和行政智慧的重要表现。

一、海外利益维护和拓展对治理的要求

1.治理是系统和全方位的

海外利益与捍卫国家主权、维护领土完整和保障公民权益密不可分。因此，在海外利益维护和拓展过程中，需要政府作为公共服务的主导者，为市场、社会团体、公民形成合力搭建平台，才能保证各个部门密切配合、相辅相成，有效地针对贸易、金融、对外直接投资、能源等诸多领域，运用法律、协商、武力等手段，维护海外利益。

2.治理是包容和协同的

在经济全球化过程中，各国发展存在明显的竞争性，凸显了各方合作的必然性。这就要求各国在竞合过程中，相互促进，共同发展，将全球化发展的成果惠及更多的国家和地区，进一步推动全球的可持续发展。由于各国经济发展基础不同、发展阶段存在差异，利益诉求有所区别，因此，在维护和拓展海外利益的过程中，治理应表现出更多的社会责任，更为注重包容与协同建设。海外利益的扩展不是单纯依靠强制力，而是需要通过政府与政府之间、政府与社会、企业之间的对话建立更深层次的互信，通过友好、信任、合作构成治理的基础，通过各个行为体认可的行动规则的制定，实现国际环境的改善，促进各国协同发展。

3.治理是动态和灵活的

复杂的国际环境需要政府灵活应对，需要政府具备能够预见未来可能出现新问题的能力。因此，在海外利益维护和拓展中，治理必须是灵活的、动态的。在不确定的环境中，针对新兴议题，政府能够挖掘议题的适应性路径，通过持续地调整公共政策，做好海外利益的布局。

二、海外经济利益治理的现状及 存在问题

1.我国海外经济利益治理的现状

改革开放以来，我国与海外市场在联系的广度上、合作的深度上都有了大幅度的提高。海外经济利益的治理也得到了前所未有的发展。

（1）多元主体主动参与

[JP3]在海外利益维护过程中，我国已初步形成了由政府搭建服务平台，市场配置资源，社会填补政府与市场空白的多元主体参与的维护海外利益的局面。基本改变了完全由政府主导的治理模式，构成了政府、市场和社会多元参与的海外利益维护主体。

为了企业和公民更好地了解海外环境，商务部每年定期发布《国别贸易投资环境报告》《对外投资合作国别（地区）指南》，通过介绍各地区的政治局势、经济环境、政策法规、社会治安等信息，帮助企业了解海外贸易投资环境，客观认识和掌握国际环境，提高风险防范意识和贸易壁垒的应对能力。外交部本着“以人为本、执政为民”的理念，形成了中央、地方、企业、驻外使馆“四位一体”的保护海外公民和机构的联动机制，通过领事保护制度和建立内部机构为中国公民和企业提供服务。

在政府致力于海外经济利益扩展中，中国企业也在国际市场中发出自己的声音，积极发挥市场作用。继2010年11月，中国唯一一家评级机构大公国际下调了美国的信用等级后，2011年8月，大公国际再次将美国主权信用从A+下调至A级，评级展望为负面。大公国际认为美国国债增速超过其整体经济和税收的增速，其偿债能力下降，有可能进一步爆发债务危机。无论大公国际对国际金融格局的影响有多大，但是作为中国企业在国际评级市场上首次发出自己的声音，就世界金融表达了自己的看法，对维护中国海外金融资产的安全迈出了重要一步。

为了树立良好的国家形象，创造有利的市场环境，国家领导人通过出访和参与各种国际活动，申明国家的经济利益。其中，率经贸团出访已经成为常规化的外交动作。每次领导人出访，官方向社会发布信息，企业自愿报名，相关部门结合中国与当地产业的优势特点以及合作的重点领域，因地而异、因时而异地选择企业随行。习近平主席出访欧洲时，随行的企业包括汽车、金融、能源、医药和科技等；出访中亚时，随行企业以能源和基础设施建设为主。通过高层访问，由政府搭桥，加强企业与海外市场联系，为企业对接国际市场搭建平台，提升形象。

此外，智库也在积极为维护海外经济利益提供智力支持。由中国国际经济交流中心举办的全球智库峰会，每年吸纳100多个前政要、诺贝尔奖得主、全球500强CEO围绕全球及中国经济问题展开讨论，为全球金融安全、贸易自由化、投资便利化等问题建言献策。每次金砖国家领导人峰会与金砖国家智库会议平行举行，促进领导人会晤中达成共识。

（2）多个领域不断扩展

在海外经济利益不断扩展的过程中，我国实现了从应对经贸摩擦、能源等具体问题向参与国际机制改革转变。

目前的国际经济体制机制，多是在二战结束后建立起来的，随着国际经济环境转变，一些机制已经不再符合广大发展中国家的利益。2008年金融危机发生后，为了稳定国际经济秩序，以中国为代表的发展中国家要求改革国际货币基金组织的投票权，增加发展中国家的话语权，加大对国际金融体系的监管力度。作为中国参与国际机制建设的重要举措，中国在世界经济发展的关键阶段，为促成国际金融治理制度的改革发挥了重要作用。

贸易领域，中国不仅具备了积极应对贸易摩擦的意识和能力，而且还在积极构建横跨东西自贸平台和辐射各州的自贸网络。通过积极推动区域合作，建立健全贸易救济制度、贸易摩擦协商解决机制、金融合作机制等，更好地开拓海外市场。目前，我国已建成和在建18个自贸区，涉及31个国家和地区。

金融领域，2014年金砖国家开发银行、亚洲基础设施投资银行分别成立。作为中国主导建立的两家金融机构，金砖银行以服务发展中国家为重点，为发展中国家投融资提供帮助。亚洲基础设施投资银行则以援助亚太地区国家的基础设施建设为主要方向，为亚洲国家的基础设施项目提供融资支持。两家金融机构的建立，不仅丰富了中国在投融资领域的经验，而且为人民币国际化提供平台；更为重要的是对于加速推动国际货币基金组织和世界银行的改革提供动力。

此外，“一带一路”的战略构想，为相关各国打造互利共赢的“利益共同体”和互惠共荣的“命运共同体”提供了平台。

（3）多种手段灵活运用

政府灵活运用谈判、协商、援助等外交手段在国际问题上争取广大发展中国家的认同，得到更广泛的国际支持来维护和拓展经济利益。

2001年启动的多哈回合谈判，由于各方在农业和非农产品市场准入等问题上的严重分歧，多年停滞不前。2008年金融危机发生以后，以美国为首的发达国家另起炉灶，纷纷加入了泛太平洋伙伴关系（TPP）和跨大西洋贸易与投资战略伙伴协议（TTIP）的谈判，试图用高质量、高标准、高开放度的新的规制，重塑世界經贸格局。作为包括东亚国家在内的新的区域合作组织，新的规则将正在发展的新兴经济体排除在外，不利于多边贸易的发展。此外，美国加入TPP对中国在东亚地区的建设者身份也会产生很大的冲击，严重威胁中国海外经济利益。因此，维护多边贸易体制就变得十分重要。2013年12月在巴厘岛启动的新一轮的多哈回合谈判既是重拾各国对多边贸易的信心，又是考验中国维护海外经济利益治理能力的重要结点，防止贸易保护主义、坚持开放的多边贸易体系成为中国维护更广大国家经济利益的责任。自2001年中国加入WTO以来，我国政府通过参与多哈回合谈判，经济治理能力有所提高。不仅学习了国际规则、熟悉了谈判过程，而且能够运用规则、参与贸易规则制定。通过分析多哈回合停滞不前的主要障碍，有针对性地就多哈回合中的农业和发展问题，积极地开展协调工作。在世界贸易组织的框架下积极开展“促贸援助”，利用贸易促进发展中国家和最不发达国家的经济发展，在基础设施建设、生产能力提高、关税待遇以及帮助参与多边贸易体制提供帮助。2011年12月起，中国开始为贝宁、马里、乍得、布基纳法索非洲“棉花四国”提供促贸援助。两年累计提供了2 000万美元的经济技术援助，为“棉花四国”解决了资金和技术问题。在巴厘岛会议上，中国承诺将继续为“棉花四国”提供7亿元人民币援助，通过援建基础设施、提供生产物资、加强人员培训、进行科研合作、推动企业合作以及提升贸易能力，促进“棉花四国”在棉花生产、加工、储运和贸易能力。正是由于中国未雨绸缪解决了一些国家在多边贸易中的顾虑，对促成多边贸易协定起到了关键性作用。2013年12月7日，世贸组织成员国达成“巴厘一揽子协定”，作为世贸组织成立以来首份多边贸易协定，为多边贸易的发展注入了新的活动。在此次多边贸易的谈判中，充分体现了我国政府，能够掌握规则、运用协调、援助等手段，助推多边贸易体系的前行，维护海外经济利益能力有了明显的提高。

2.海外经济利益治理存在的问题

尽管中国海外经济利益的治理水平得到了一定幅度的提高，但是，由于海外市场拓展的时间有限，与发达国家相比，在治理能力建设上仍存在一定的问题。

（1）系统的战略思维应进一步加强

总体看来，我国在海外经济利益的扩展中过度关注了短期利益。尚缺乏一个连贯的、总体的布局和战略框架。

一是缺乏挖掘国际公共问题的能力。欧美等国家和地区在此方面更胜一筹。欧洲通过WTO提出贸易争端的解决机制，通过倡议签署《京都议定书》提出气候问题，来提高在全球经济治理的地位。相比较而言，中国在全球市场规则和国际体制机制的设立上，缺乏战略意识。

二是缺乏海外市场开发的系统性。通过多边、区域、双边的合作，在贸易、投资、知识产权、环境保护、竞争政策等方面，充分利用各国的资本、资源和劳动力。既要充分利用海外的资源优势，又要关注国内优势产业的“走出去”，在平衡国内制造业“走出去”，又要关注因此可能带来的就业问题，这无不需要政府在海外利益的扩展中做好战略布局，将海外经济利益的服务于国家经济安全。目前来看，在某些海外市场上，中国企业自身的竞争带来的内耗，造成海外利益损失。因此，如何结合国内经济体制改革，具有战略意识地布局海外市场，是急需解决的问题。

（2）完备的制度体系应加强建设

迄今为止，我国尚没有一项专门针对海外人员和企业保护的法律，尚缺少一个政府与企业沟通的平台，随着越来越多的机构、企业和公民走向国际市场，中国有必要建立整体的、系统的治理机制维护海外经济利益，为海外资产、机构和公民提供制度性的保障，同时需要建立一套制度约束和规范中国机构及公民在海外的行为。通过紧密相连、相互协调的体制机制，来实现中国在海外利益维护过程中的制度化、规范化和程序化。

（3）国际竞争力应进一步提升

党的十八届三中全会提出的“市场在资源配置中起决定性作用”对我国海外经济利益的扩展，提出了更高的要求。从市场主体来看，经济全球化为市场全球性的生产布局提供了有利条件，企业要想实现利润最大化，要将其生产服务各个环节分布在全球最有利于其效益最大化的地区，实现高劳动生产率和低成本的结合。在企业“走出去”的过程中，作为资本、技术、人员还有文化输出的重要载体，无不需要得到政府的支持。政府通过适当政策和政府行为对市场提供保障并加以引导，发挥其服务功能，使市场运行更为公平有效。通过市场资源配置的决定性作用，使企业在海外经济利益的扩展中，实现利益最大化。同时，通过企业的正外部性，树立更好的国家形象。然而，中国企业对海外资源的追逐不可避免地将投资布局在一些敏感的地区，导致了企业获取经济利益的脆弱性和敏感性，而过多地关注资源和原材料，可能导致企业在海外市场上难以获得东道国的认可。

只有企业竞争力得到提升，才能促进产业竞争力形成，进而对于提高国家的竞争力形成保障。

三、提升海外经济利益治理水平的路径

截至2013年，我国5 090家企业在156个国家进行了对外直接投资，投资金额达901.7亿美元。海外金融资产高达5.9万亿美元，对外承包工程业务完成营业额1 371.4亿美元，对外劳务合作派出各类劳务人员.7万人。2014年中国对外投资额首次超过吸引的外资，“走出去”将成为中国经济的“新常态”，不断扩大的海外利益，要求我们必须提升海外经济利益维护的治理水平。在提升治理水平的过程中，从战略上要形成大局思维；在战术上，加强对海外企业、机构和公民的保护和监管的体制、机制建设。提高企业市场竞争力，才能加速治理现代化的进程。

1.具有战略高度统筹海外利益

在海外利益和维护和拓展中，应包容全球利益、地区利益、他国利益和中国利益；注重实现经济利益的同时，协同政治、文化、社会利益；注重实现短期利益的同时，平衡长期利益。

首先，提升海外经济利益治理能力应具有整体理念。在经济利益扩展过程中，要融合政治、经济、安全、文化利益，通过政治上与发达国家、发展中国家建立友好关系来营造环境，通过确保国家及公民安全，保障经济利益的获得；通过文化传播，保障经济利益的持久性。在海外利益的扩展中，将国内深化经济体制改革与海外经济利益获得有机结合，将中国转变经济发展方式的理念应用到海外经济利益的扩展过程中，从获取海外资源向根治于海外市场转变，实现从粗放式向集约的、精细化的海外经济利益实现转变。

其次，提升治理能力应具备全球视野。在扩大海外经济利益的过程中，更多地负担参与国际经济秩序重建的责任。作为一个新兴大国，在全球经济治理的过程中，既要关注新兴经济体的利益，又要注意发达国家的利益，不能急于求成。在全球经济失衡、经济增长乏力的过程中，充分挖掘各方的利益契合点，循序渐进改革现有规制。

再次，提高治理水平应学会使用复合手段。中国海外利益的扩大，一定要在基于中国的世界观和理念体系下，在外交过程中，表现出更加务实态度，在不干涉原则上更为灵活地应对国际事务。提升把握、运用国际规制的能力，以公共问题为切入点，争取得到更多国家的支持。当国家利益受到危害时，不惜动用武力解决问题；通过高层访问申明经济利益，利用援助外交手段，树立国家形象。

2.注重体制机制建设

首先，从机构建设上看，注重常规性组织和应急性组织的建设。一是就常规性组织方面，应加强政府、企业和行业协会的沟通，建立政府和企业在海外安全问题的对话机构。如美国海外安全顾问委员会（OSAC）由34名企业和政府机构的代表构成，专门为4 600家美国海外的企业和组织服务，提供海外专题报告、安全、恐怖活动等信息，方便企业把握海外市场信息。另外，通过政府与企业之间的联系，将企业的意见、信息及时反馈给政府部门，为政府在国际问题上作出有利地抉择提供帮助。二是当紧急问题出现时，成立高级别的领导机构，保障经济利益实现。如经济危机严重影响经济发展时，美国成立了内阁级别的“出口委员会”，由国务院、商务部、农业部、贸易谈判代表等多个部门的要员组成，针对美国的贸易问题，完善治理手段，推动出口贸易的发展。

其次，从制度建设上看，对外，在财税政策上给予企业海外投资优惠，在保险制度上降低企业海外投资的风险，在贸易政策上给予企业发展空间，在金融政策上提供企业投融资方便，在安全上给予充分保障，在信息披露上给予企业足够的透明度，为海外经济利益的获得提供全方位的保障。对内，规范企业在海外经营过程中反贿赂、反垄断、保护知识产权、保护环境等行为。完善企业投资的立体政策体系。此外，作为发展中国家的代表，中国在维持多边、开放的全球经济格局中发挥着重要的作用，中国应学会借助共同规则、制度来提高海外经济利益保护的力度。

[JP3]再次，应加大人才队伍的建设。中国目前能够自如地参与复杂的、高技术含量谈判的人才相对较少，要提升治理水平，必然要加强人才队伍的建设。

3.提升企业的国际竞争力

斯德哥尔摩和平所在对中国的海外利益进行研究，认为中国对自然资源的需求，决定了中国的石油公司越来越多的投资在世界主要冲突地区。这不仅说明以能源为主导的海外直接投资极大地束缚了经济利益的获得。同时，一定程度上说明我们在获得海外经济利益时，对能源的追求占主导，尚未充分发挥产业优势，实现全球的价值链布局。海外利益的扩展需要我们以市场为主导，通过市场资源配置能力，来提升海外经济治理的整体能力。考虑根据不同的行业和地区特点，以并购重组的方式进入海外市场，关注外资品牌的核心技术，海外企业的营销渠道，来扩大海外利益。在关注资源和市场的情况下，我国企业还应注重分担东道国的社会责任，通过加强公共宣传，融入东道国，加强本土化建设。通过建立与东道国政府、企业、媒体和公民的良好关系，避免和当地的文化产生冲突，才能更好地在当地生存、发展。同时，中国企业应致力于提升关键技術，努力提高产品的技术和科技含量，和国际标准和先进技术靠拢，规避更高标准框架的贸易规则。

作为新兴的发展中国家，中国的海外利益的治理经验并不丰富，能力有限，这就要求我们面对错综复杂的国际环境时，能够在坚持和平共处五项原则的基础上，结合中国国情，批判地借鉴、开放地吸收其他国家成功的经验，来提升海外利益维护中的治理水平。

[HT5H]参考文献：[HT9.5SS]

[1][ZK（#]郑言，李猛.推进国家治理体系与国家治理能力现代化[J].吉林大学社会科学学报，2014（3）：3-13.