党的十八大以来党内监督科学化的探索及启示

摘要：

完善党内监督，实现党内监督科学化，是保障权力科学运行和巩固党的执政地位的需要，同时也是全面提高党的建设科学化水平、加强党的执政能力建设的需要。

关键词：党内监督；制度创新；权力制约

中图分类号：D262文献标志码：A文章编号：1008-2921（2015）04-0009-04

作者简介：

赵璐（1979-），女，河南郑州人，中共河南省委党校党建教研部讲师，历史学博士，主要从事党的建设、世界政党研究。

我国的政治体制和中国共产党的执政方式决定了权力监督首先要实现对党的监督。党的十八大报告提出，要“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。完善党内监督，实现党内监督科学化，是保障权力科学运行和巩固党的执政地位的需要，同时也是全面提高党的建设科学化水平、加强党的执政能力建设的重点和难点。党的十八大之前相当长的一段时期内，民众对党内监督的科学有效性产生质疑。相比其他监督手段，党内监督的比较优势减弱，监督主体作用发挥不够，执行效率相形见绌。党的十八大以来，在党中央的积极推动下，党内监督全面强化，科学有效性显著增强。

一、固本清源：建立权责对称的党内监督体制

科学赋权是规范权力运行的前提和有效监督的根本保障，体制性因素是党内监督无力的“病根”。长期以来，党内监督难以充分发挥效能的体制性因素一是党内决策权、执行权和监督权在实际权力运行中集中于各级党委而形成的“三位一体”的党内权力结构，二是上级纪委和同级党委对纪委的“双重领导体制”使党内监督部门缺乏独立性和权威性。党的十八大以来，在合理配置权力，理顺监督体制方面做出了重大突破。

1.落实党委主体责任

党的十八大报告提出，建立健全权力运行制约和监督体系。建立健全监督体系必须加强领导，权责对称，首先应体现在各级党委的绝对权威和主体责任必须相伴相生。长期以来，党风廉政建设责任界定不够清晰。在一些地方和部门，“组织决定”成了个人违纪的“挡箭牌”，“集体负责”异化为“无人负责”，党内监督责任主体的实质性缺位必然造成党内监督无力。1998年11月，中共中央、国务院颁布了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，2010年11月10日，中共中央、国务院将原有规定修订后颁布施行，力求实现责任明确，监督到位，追究有力。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中将强化权力运行制约和监督体系作为其重要组成部分，强调要“规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务”。在此基础上，《决定》进一步提出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。责任主体指向明确包括领导班子和领导干部个人，班子主要负责人是第一责任人。落实“两个责任”首先是要明确党委主体责任，变职责模糊为权责明晰。在党中央的强力推进下，各地结合实际把主体责任的细化与落实作为党内监督和反腐倡廉工作顺利开展的保证。2015年年初中纪委五次全会上，习近平总书记就做好2015年党风廉政建设和反腐败工作提出4个重点要求，第一就是要严肃责任追究，强化党风廉政建设主体责任，要求各级党委（党组）要切实把党风廉政建设当作分内之事、应尽之责，进一步健全制度、细化责任、以上率下。2014年9月1日，中组部对山西省委书记进行了干部调整，对于此次重大人事变动，按照党风廉政建设责任制中“党委负主体责任”的规定，这次调整山西一把手被认为是对主体责任追究制度的一种体现。

2.理顺党内监督结构

长期的政治实践使我们认识到，党内监督乏力的体制性因素首先是党内监督体制不尽合理。从党的领导体制看，存在着权力授受及其相应监督关系的“错位”问题。党的代表大会与党的委员会、党的委员会与常委会两个层面权力授受关系中存在“逆向”叠加，导致了党内政治权力高度集中于党的各级常委会的同时，弱化了对权力被授予者的监督，从而造成决策圈子越小，受到监督制约也越少的问题。其次，党内监督运行存在结构性矛盾。广大普通党员在党内事务中的知情权、参与权、选择权和监督权落实不够，普通党员实现民主监督的组织载体——党的代表大会尚未实行常任制，党员和党代表的民主监督作用受到一定程度的制约，由此形成了自上而下监督易而且比较有力，自下而上监督难，横向监督和专项监督相对薄弱的局面。党的十八大以来，特别是党的十八届三中全会以来，监督权与被监督权的均衡配置、权力清单的日渐明晰，群众路线深入人心、党内生活正常化，党代表常任制持续推进，都将对形成科学有效的权力制约和协调机制起到基础性的重构作用。

另一方面，理順监督结构，落实纪委的监督主体责任，必须改革 “双重领导体制”。党的十八届三中全会《决定》提出要加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导，改革党的纪检体制，推动党的纪检工作双重领导体制的具体化、程序化和制度化。在此基础上党中央提出了强化纪委垂直领导、查办案件“双报告制度”、纪委领导“选任权上移制度”、中央纪委统一派驻统一管理纪检机构、“多级巡视、全面覆盖”等一系列具体举措，为长期存在的体制和制度性难题提出了现实可操作的破解途径。

二、工利其器：完善强化专项制度，突出监督重点

强化党内监督的效能落实在具体实践中，一是要突出监督重点，二是要充分发挥专项制度的作用。党的十八大以来，在理顺体制、调整结构的基础上，以巡视制度为代表的一系列党内监督专项制度不断强化，突出作风建设和领导干部监督两大监督重点，党内监督的有效性显著提升。

1.强化和改进巡视制度

作为一种自上而下的监督行为，巡视制度是党内监督的有力武器。十四届中纪委六次全会作出“选派部级干部到地方和部门巡视”的部署，中纪委随后启动巡视制度，开始设置巡视组。2003年，“中央纪委、中央组织部巡视组”正式成立。到2009年7月，《中国共产党巡视工作条例（试行）》出台，“巡视”正式成为一种党内监督的制度被确定下来。同年，原来的“中央纪委、中央组织部巡视组”更名为“中央巡视组”。党的十八大以来，巡视制度在原有基础上强调三大意识。

第一，问题意识：只查问题不讲成绩。党的十八大以来，中央巡视工作无论在广度、宽度还是频率上，都是前所未有的，但最大的亮点还在于问题意识，只查问题不讲成绩。早在2013年第一轮中央巡视工作启动之时，王岐山就曾提出了巡视工作的“四个着力”：即着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题；着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，违背中央八项规定精神等问题；着力发现是否存在违反党的政治纪律问题；着力发现是否存在选人用人上的不正之风和腐败问题。王岐山还提醒巡视组，要切实肩负起发现问题的责任，“对重大问题应该发现而没有发现就是失职，发现问题没有客观汇报就是渎职，必须根据情况追究责任”。几轮巡视结束之后，巡视组发现问题并敢于揭丑的态度已被专家学者们所认可。

第二，去行政化意识：组长“职务制”改为“任务制”。2013年10月28日，中央纪委在网站上公布了中央巡视组工作流程图。流程图明确由中央建立巡视组组长库，由巡视工作领导小组根据每次巡视任务提出组长人选，一次一授权。具体来看，巡视做到了“两个不固定”，一是人员不固定，巡视组组长一次一任命，人员可随时调整；二是巡视对象不固定。这意味着把过去的组长“职务制”改为“任务制”，对提高中央巡视组的反腐效能，防止巡视组本身的行政化和可能出现的“巡视腐败”起到了制度预防作用。同时，整个中央巡视组收归中纪委管理，便于随时掌握巡视资源，有效规范巡视组的权力。

第三，独立意识：变“指导”为“领导”。党的十八届三中全会提出了巡视和派驻两个“全覆盖”的要求。中央巡视工作领导小组对省、直辖市、自治区巡视工作的关系由 “指导”直接改为“领导”，“领导”二字是习近平总书记提出并加以明确的。将中央巡视工作领导小组对省、直辖市、自治区巡视工作的“指导”关系转变为“领导”关系，是巡视领导体制和工作机制的重大创新。《中央纪委中央组织部关于进一步加强巡视工作的意见》《中央巡视工作规划（2013-2017年）》以及巡视发现的问题线索分类处理意见等19个文件基本涵盖巡视“新打法”全流程的重要环节，对加强中央巡视工作起到重要作用。中纪委五次全会将巡视制度作为健全党内监督制度工作的一个重点，继续探索专项巡视和加强对省、直辖市、自治区巡视工作的领导，初步形成上下联动、全国一盘棋的工作格局。巡视制度可以推动纪检权力的上移，防止地方控制监督的权力，作为党内监督的重要制度性安排，巡视制度会在将来的反腐工作中长期发挥作用。

2.突出党内监督重点

党的十八大以来，党内监督紧紧抓住作风建设和领导干部这两大监督重点，取得了突破性成果。中央纪委监察部网站发布的数据显示，“八项规定”实施以来，截至2014年底，全国共查处违反中央八项规定精神的问题7.7万余起，逾10万人受到处理，其中2014年查处的问题数量为53 085件，处理人数为71 748人，两项指标同比均远超2013年。“八项规定”以雷霆万钧之势荡涤了积弊已久的干部作风问题。从制度执行力的角度来看，其经验尤其值得吸取。一是高层做表率，二是问题找得准，三是惩处无禁区，四是成效得民心。阶段性的胜利之后，要保持良好的作风新常态，就必须更加重视健全制度建设，在巩固现有成果的基础上以制度求长效。

领导干部是党的事业中的关键少数，是党内监督的重点。中纪委多次强调，要重点查处四类干部，党的十八大后还不收敛不收手的、问题线索反映集中的、群众反映强烈的、现在重要岗位且可能还要提拔使用的。2014年，68名中管干部已结案处理或正在立案审查；共追逃500多人，追赃30多亿元。进入2015年，“打虎”已破百，充分彰显了反腐决心和党内监督的强大效力。

打铁还需自身硬。在严查领导干部贪腐的同时，对纪检监察干部的监督管理也成为党内监督的重点。发挥纪检监察机构的作用，必须加强自身日常教育和管理，强化自身监督。防止“灯下黑”，对自身的监督做到了不遮掩、不护短。2014年共查处违纪违法纪检监察干部1 575人，其中厅局级34人、县处级229人，教育了干部，纯洁了队伍。对纪检监察干部违纪违法案件坚决立案查处，并及时向社会公布，体现了正人先正己、执纪者必先受监督的决心。

三、标本兼治：法术势合，营造风清气正新常态

韩非子之前的法家有三派：法是以商鞅为代表，以严刑厚赏来推行法令；术是声色不露而辨别忠奸，赏罚莫测而切中事实的妙算；势是威权，把政府的威权尽量扩大而且集中在人主手里，以对臣下产生威慑。韩非将这三者包容并蓄，形成所谓法术势相结合的君主集权思想。将这一理念借鉴到当代政治实践中，必将强化制度建设、创新方式方法和净化政治环境。

1.持续推进党内监督制度体系建设

党的十八大以来，党内监督科学有效性显著提升的重要经验之一就是重视制度建设。一是明确执行依据。现有权力监督制度体系存在基本制度比较完备，执行性制度和程序性规则相对不足，造成党内监督制度的执行依据不完整。修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》下发，对干部选拔任用的基本原则、标准条件、程序方法和纪律要求作了全面修订、完善。随后，《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》印发，着眼于大力营造风清气正的用人环境，使选人用人的总章程有了严格的配套措施。二是强调制度的系统性。现有党内监督制度体系性与分散性并存，制度设置缺乏系统性和稳定性。以健全改进作风常态化制度为例，中共中央办公厅、国务院办公厅会同有关部门，提出了厉行节约反对浪费“1+20”制度建设框架，截至目前，“1+20”制度建设已出台《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》《党政机关国内公务接待管理规定》《中央和国家机关培训费管理办法》《中央和国家机关会议费管理办法》《因公临时出国经费管理办法》等制度。由子系统支撑的完备的党内监督统一法规，有力地保证了制度的整体性和长效性。三是因势利导完善制度设计。《国务院关于修改〈国际收支统计申报办法〉的决定》自2014年1月1日起施行。该办法新增的一条规定，要求拥有海外金融资產、负债的中国居民个人，应按照国家外汇管理局规定申报相关情况。值得注意的是，2013年12月7日，中组部印发《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》，要求进一步做好领导干部报告个人有关事项工作，而这中间就包括：子女移居国（境）外、从业、个人收入、房产、投资等。《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》等制度的出台也为构建党内监督、民主监督、法律监督和舆论监督这“四个监督 ”的权力监督体系提供了有力保障。

2.借助新技术手段推进党内监督管理科学化水平和监督效力

2013年9月2号正式上线发布的中央纪委监察部网站是反腐手段创新的一大亮点。及时权威的信息发布、公开透明的举报渠道、便捷高效的信息平台，监察部网站成为纪委权威信息公布、直接联系群众和高效查办案件的重要手段，大大提高了党内监督的公信力、透明度和案件查办效率，是党和政府转变执政方式的重要表现。顶层设计和高层示范对基层工作产生了强大的推动力和正压力。中纪委监察部网站链接到党中央部门机构、国务院机构、地方纪检监察机关、派驻纪检监察机关和新闻媒体。以河南省为例，省纪委网站基本模式与中纪委监察网站一致，12388举报平台设置简洁明了，广纳民智，取信于民。省纪委巡视组测评方式从原有的纸质问卷调查改为平板电脑在线评议，测评过程保密性强，测评结果及时传输，杜绝了人为因素，同时测评内容也强调了针对性和全面性的结合，收到了很好的效果。

3.充分认识权力监督对改革发展稳定的保障效应，营造从严治党新常态

[JP3]市场作为资源配置的主要手段，目的就是提高资源配置效率。腐败问题和不良风气往往与违法经营、不当得利相伴而生。如果党员干部运用手中的权力为私利服务，无疑会破坏市场经濟秩序和发展环境。公款消费养活了绝大部分的高档酒店，特权阶层拉动了全球奢侈品产销量。对“反腐成本论”最好的驳斥就是，难道要依靠腐败拉动经济，贿赂产生激励！腐败是任何法治社会的敌人，会影响国家治理的质量、降低经济运行的效率、增加社会的成本。全力正风反腐，也是深化改革开放的必然要求。当改革进入深水区，反腐便是事关中国全面深化改革开放成败的重要标志。两年来，随着对党员干部利用职权和职务影响、干预微观经济活动行为以及作风问题的严肃查处的深入，党风政风为之一变，并带动社风民风持续好转，一个更加良好的政治生态和经济社会发展环境正在形成。中国社科院中国廉政研究中心副秘书长高波认为，以正风反腐支撑的创新驱动发展将成为“新常态”，有效刺激民间投资潜力和全社会活力，促进经济持续健康发展，给世界经济带来“中国红利”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，要“依纪依法反对和克服形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，形成严密的长效机制”，下一步应充分利用当前良好的民意基础，在巩固“治标”成果的同时，推进“治本”之策，从源头上加强对权力的压缩、规范、监督与公开，以制度的不断创新与完善实现党内监督科学化。

[HT5H]参考文献：[HT9.5SS][1.4mm]

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[4][JP3]中国收获反腐红利：反腐支撑创新驱动发展成新常态[EB/OL].http：//finance.sina.com.cn/china/20141001/093220459250.shtml.

[5]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（1）.