“党规党纪严于国家法律”：理论依据、实践指向与实现条件

2015-05-30崔建周

理论探索 2015年4期

崔建周

〔摘要〕 “党规党纪严于国家法律”是党的十八届四中全会提出的重大论断。这一论断进一步澄清了党规党纪和国家法律的关系。“党规党纪严于国家法律”有其内在的理论依据，可以从“多”“高”“深”“先”等层面来认识和把握。明确提出“党规党纪严于国家法律”表明在管党治党实践中，依法依规管党治党将是党的建设的新常态、党纪国法是对党员干部和党的各级组织的硬约束、党员干部必须进一步增强规矩意识。实现“党规党纪严于国家法律”的要求必须有相应的支持性条件，为此要进一步完善党内法规制度体系、加强法规制度执行、塑造党内制度文化。

〔关键词〕党规党纪，国家法律，理论依据，实践指向，实现条件

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）04-0051-06

高度重视政党的组织纪律性，坚持从严管党治党是马克思主义政党的基本特征。不断加强党规党纪建设并用党规党纪约束党员干部言行是从严管党治党的重要途径。无产阶级政党是“组织的总和”，严格的纪律是组织维系的重要保证，党规党纪则是组织纪律的规章制度形式。党规党纪既体现着党的宗旨、信念，也规定了党组织及其成员的行为规范、约束手段，并阐明了相应的惩戒措施，因而是维护党的团结统一、保持党的先进纯洁、规范党员干部言行、协调党内关系的重要武器。历史也证明，中国共产党的党规党纪对于约束党员行为、规范党内关系、凝聚党员意志、统一全党行动进而夺取革命、建设、改革的伟大胜利起到了不可替代的重要作用。中国共产党成为执政党之后，在集中人民意志的基础上领导人民制定了国家法律。在党规党纪依然是管党治党重器的同时，国家法律亦成为治国理政之重器。但是党规党纪和国家法律是一种什么关系呢？针对这一问题，曾经有诸如党规党纪与国家法律是抵触矛盾的、党规党纪高于国家法律等一些错误认识。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步理清了“党规党纪”与“国家法律”之间的关系，明确指出“党规党纪严于国家法律”。这一重大论断澄清了一些相关的错误认识，既是基于党规党纪的本质特征、中国共产党的政党特性而提出的重大论断，又对今后进一步从严管党治党有突出的警示意义。

一、 “党规党纪严于国家法律”重大论断的理论依据

“党规党纪严于国家法律”并不是指“党规党纪”在“位阶”上高于“国家法律”，更不是说党规党纪可以与国家法律相抵触。国家法律属于国家政治上层建筑的范畴，是由国家立法机关制定的、用以调节公民行为、具有刚性约束、由国家司法机关强制保障执行的制度规范；党规党纪属于组织规则范畴，是政党组织依据其宗旨信念、任务目标而制定出的用以约束党员言行、规范党内各种关系、由党的组织及纪律监督机关负责实施的规章制度。二者形成机理不同、作用方式不同。之所以能够比较，是由于它们的调节对象有时会发生重复；之所以能够用“严”来表述它们之间的关系，则是由二者的不同特点决定的。具体可以从“多”“高”“深”“先”等层面来认识和把握。

（一）多，即党规党纪的约束性要求比国家法律多。从政党的本质属性来看，作为有着特定目标的政治性组织，政党客观上就要求对其党员有着不同于普通公民的特殊性约束，这就导致党规党纪在约束要求上要“多”于国家法律。“政党本质上是特定阶级利益的集中代表者，是特定阶级政治力量中的领导力量，是由各阶级的政治中坚分子为了夺取或巩固国家政治权力而组成的政治组织。” 〔1 〕〔P209-210 〕法律的作用对象是普通公民，党规党纪的目标群体则是归属于该政党的党员。毫无疑问，党员一定是公民，公民却不一定是党员。党员作为公民，属于国家法律的调节对象，必须遵守国家法律。但政党作为为了实现拥有政权目标的特定群体，在组织内部必然要形成需要全体成员普遍服从的权威、全体遵循的规则、集体共享的价值、充分一致的目标，这就导致政党对其党员有着特殊的要求，也即国家法律所不加禁止的行为，党规党纪则可能要加以禁止。由此就决定了党规党纪在要求上要多于国家法律，也即其对党员在言行上的约束要比法律对公民的要求更宽泛，没有触犯法律的行为未必就没有违反党规党纪。这一点在其他政党的具体实践中都有不同程度的体现。比如，英、美等西方各国的法律一般并不禁止其议员独立地在议会中按照自己的立场作出某种决定，但各政党组织为了保证党内议员按照本党的立场去行使议员权利、拥护本党政策主张，设立了“党鞭”制度来确保议员的行动能符合本党的利益，如果党员触犯了党的整体利益，其政治生命极有可能在党的纪律约束下走向终结。〔2 〕

（二）高，即党规党纪对党员比国家法律对公民的要求标准高。从马克思主义政党的属性来看，作为工人阶级的先锋队组织，对其党员言行的标准要求更高，也即党规党纪的标准要高于国家法律的标准。先进性是马克思主义政党的本质属性，先进性不仅体现在理论、纲领、宗旨、政策的科学性上，还体现在党员在价值观念、言行举止的模范性上，也即党员的言行举止不能仅仅停留在不违反法律这一层次上，还必须高于“合法”这一对“公民”最基本的要求，而且要超越社会主义道德的要求而自觉发扬共产主义道德。《共产党宣言》指出：“共产党人同其他无产阶级政党不同的地方在于：一方面，在无产者不同的民族的斗争中，共产党人强调和坚持整个无产阶级共同的不分民族的利益；另一方面，在无产阶级和资产阶级的斗争所经历的各个发展阶段上，共产党人始终代表整个运动的利益。” 〔3 〕〔P285 〕毛泽东更为明确地提出了共产党人在日常行为中体现先进性的具体要求：“指导伟大的革命，要有伟大的党，要有许多最好的干部。这些干部和领袖懂得马克思列宁主义，有政治远见，有工作能力，富于牺牲精神，能独立解决问题，在困难中不动摇，忠心耿耿地为民族、为阶级、为党而工作。党依靠着这些人而联系党员和群众，依靠着这些人对于群众的坚强领导而达到打倒敌人之目的。这些人不要自私自利，不要个人英雄主义和风头主义，不要懒惰和消极性，不要自高自大的宗派主义，他们是大公无私的民族的阶级的英雄，这就是共产党员、党的干部、党的领袖应该有的性格和作风。” 〔4 〕〔P277 〕从以上这些关于党员先进性的经典论述可以看出，作为工人阶级政党的党员，其行为标准要远远高于对普通公民的要求，不能停留在“法无禁止即可行”的层面上。尤其是中国共产党作为执政党，党员领导干部掌握着公共权力，是中国特色社会主义事业的主要组织者、推动者、实践者，必然要求在思想上、行为上要充分体现其先锋模范作用，而先锋模范作用、更高的行为要求亦需要通过更为严格的纪律约束才能实现。毛泽东指出：“共产党与红军，对于自己的党员与红军成员不能不执行比较一般平民更加严格的纪律。” 〔5 〕〔P39 〕比如，虽然我国的国家法律并没有对“通奸”作出明确的规定，“通奸”对于普通公民而言属于道德评价的范畴。但作为社会道德所谴责的行为，党出于捍卫组织的先进性、发挥党员在社会道德方面的模范引领作用则必然要对其作出限制。《中国共产党纪律处分条例》就明确规定：“与他人通奸，造成不良影响的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。” 〔6 〕〔P228 〕再比如，国家法律在一般情况下并不限制公民境外旅行或定居，但执政党为了防止其党员干部在自由迁徙、流动的过程中产生违法违纪现象，就对党员领导干部的出境行为形成了诸多的限制性规定。还比如，宗教信仰自由是宪法赋予公民的权利，但作为以彻底的唯物主义为指导的政党，则要求其党员必须坚持无神论而不能信仰任何宗教。

（三）深，即与国家法律相比较，党规党纪的强制力量主要源于内心的认同与坚守。从无产阶级政党纪律的特性来看，无产阶级政党是自律与他律的高度统一，尤其突出强调遵守党规党纪的志愿性、自觉性。“无产阶级革命政党的纪律是靠无产阶级先锋队的觉悟和它对革命的忠诚，坚韧不拔、自我牺牲和英雄气概来维持的。” 〔7 〕〔P48-49 〕因此就决定了党规党纪在一定程度上主要依靠党员的觉悟与忠诚来维系，也即其固然需要外力来维系，但得以有效实施的基础却是党员发自内心的对党的纪律的高度认同和自觉执行，这就使得党规党纪具有更强的严肃性和约束力。无产阶级政党是思想一致和物质统一的组织，其物质的统一主要来源于思想的一致，组织纪律的约束性主要来自于其成员的高度认同和自觉遵守。刘少奇曾经指出：“共产党的纪律，是建筑在自觉基础上的，不可以把党的纪律变成机械的纪律。” 〔8 〕〔P368 〕无产阶级政党的纪律之所以是自觉的，主要源于其成员对党的忠诚、对党的事业的热爱、党的决策部署的科学。朱德曾针对人民军队的纪律鲜明指出：“自觉的革命纪律”的基础在于：“第一，全体军人对于革命、对于抗战建国事业抱有无限的忠诚与自我牺牲精神，因而能抛弃一切一己之私，一切以革命利益为前提。第二，在军内，上下一致，以对革命事业之热爱，相互爱护，服从命令，遵守军纪，以达到政治上团结一致，万众一心。在军外，军民一心，绝对服从党的领导，拥护抗日民主的政府，遵守政府法令，尊重政府人员，爱护民众，因而不致有违反党的政策、违反政府法令或违反民众利益之事发生。第三，指挥员指挥正确，关心部下，甘苦共尝，以身作则，大公无私，因而获得部下之爱戴，虽挥之赴汤蹈火在所不辞。这样，也只有这样，革命军队的自觉纪律才能巩固，军内团结与军民团结才能加强。” 〔9 〕〔P89 〕毫无疑问，国家法律具有远远超越党规党纪的强制手段，违法的成本也远远高于违纪的成本。但是否自愿遵守国家法律对于公民而言不具备很大的选择空间，公民在国家间的流动和迁徙无疑不太容易，只要生活在某个国家就必须遵守这个国家的法律；是否要遵守党规党纪则有很强的可选择性，公民可以通过加入或不加入某个政党组织来表示自己是否愿意遵守其党规党纪的约束，而且这一选择是自愿的且成本极低。正是基于党员对党的宗旨信念、纲领政策的出自本愿的心理认同与价值认同，才导致党员愿意加入党组织并志愿接受党规党纪的约束，因此才能自觉主动地根据党规党纪进行自我修养、自我约束、自我警示、自觉践行，才使得遵守党规党纪成为党员的自觉义务。从发自内心的、自我选择的角度来看，志愿遵守的党规党纪自然要严于需要依靠外力推行的国家法律。

（四）先，即一般情况下触犯党规党纪要先于违反国家法律。治国必先治党，共产党员的任何违法行为必然违反党规党纪。关于违纪的党内审查也一般地要早于国家法律的介入。也正是基于这一原因，中央一再强调“要把纪律挺在前面”。而且，即便是已受到法律惩处的党员还要按照相应情况给予党规党纪的处分，这亦是“党规党纪严于国家法律”的重要标志。具体来说：1.治理在先。中国共产党是执政党，执政党要治理好国家，就必须首先治理好党组织本身。如果党治理不好，就有可能丧失执政地位，自然也就不可能再有治理国家的资格。管党治党既要依靠国家法律，但由于党规党纪的标准更高、要求更严，所以更需要依靠党规党纪。2.触碰在先。作为执政党的中国共产党在党章中明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”这就表明，任何党员都不能违反国家法律，党员的任何违法行为都是违纪行为，但党规党纪对党员的要求比国家法律对公民的要求更多、更高，所以任何违法行为必然首先触犯党规党纪，所以“违法必先违纪”。当然，这一“先”是逻辑上的在先，而在现实中可能是违纪与违法同时发生。3.查处在先。由于“违法必先违纪”而“违纪不一定违法”，也即与违法比较起来，违纪的行为更细小、更容易被发现，这也就导致党内对违纪行为的发现与查处在一般情况下要先于对违法行为的查处，而在查处违纪过程中如发现有违法问题则会被移送司法机关依法处理。4.叠加惩处。普通民众仅仅是受法律的约束，但党员却受到法律和党纪的双重约束，因此受到国家法律惩处的党员干部并不能避免党内的纪律处分。在《中国共产党纪律处分条例》中专门对“违法犯罪党员的纪律处分”作出了明确规定，指出党员违反国家法律法规、企事业单位或其他社会组织规章制度的，党组织在核实后要给予相应的党纪处分或组织处理。

二、 “党规党纪严于国家法律”凸显管党治党的实践指向

中国共产党强调“党规党纪严于国家法律”，其目的并不仅仅是表明党规党纪和国家法律的关系，更是凸显了今后管党治党的思路和举措。

（一）这一论断进一步明确了管党治党的新思路，依法依规管党治党将是党的建设的新常态。依法治国是有史以来人类找到的最佳社会治理方式。法治的本质内涵就是国家法律在社会治理体系中具有至高无上的地位，全体公民都必须无一例外地遵循和服从，任何违反法律的行为都要受到制裁。在全面推进依法治国的今天，中国共产党强调“党规党纪严于国家法律”进一步警示全体党员干部，党规党纪在党内的权威地位、约束作用必然要得到进一步全面强化，因此依法依规管党治党将是今后党的建设的新常态。一是管党治党将会沿着制度化的路径逐渐深入。当前党面临着“四大风险”、“四大考验”，要进行许多具有新的历史特点的伟大斗争，管党治党的任务比历史上任何时期都更加繁重、更为迫切。如何进一步把握管党治党规律、提高管党治党水平是我们亟待解决的问题。纵观世界各国政党，依靠完善定型的党内法规制度管党治党是普遍的做法。因此可以预见，今后管党治党将主要依靠完善的党规党纪来实施，党组织对党员的各种要求也将会以党规党纪的形式、通过制度传导而落到实处。二是从严管党治党将会成为持之以恒的行动。既然国家法律是不可触碰的，而党纪党规比国家法律还要“严”，就说明在今后的管党治党实践中必然要一以贯之、持续全面地“严”，也即要更加严肃地制定党规党纪、严格地执行党规党纪、严厉地查处违反党规党纪的组织和个人。十八大以来，党中央多次用“永远在路上”“零容忍”等词汇来表述对作风建设和反腐倡廉建设的态度，也鲜明地表明了这一点。这也就告诫全体党员，党规党纪不是稻草人，从严治党不是一阵风，依靠科学的方式、严肃的态度管党治党是一场只有起点没有终点、越来越严、越来越有章可循的持续性行为。

（二）这一论断进一步明确了管党治党的新要求，党纪国法是对党员干部和党的各级组织的硬约束。王岐山指出：“依法治国、依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求依据党内法规管党治党。” 〔10 〕党的领导是中国特色社会主义法律体系建立、完善、充分发挥作用的基础，中国特色社会主义法律体系则是坚持党的领导、实现党的领导的重要支撑。“党规党纪严于国家法律”并不是说党员可以不遵守国家法律，模范地遵守宪法和国家法律本身就是党规党纪的明确要求。“党规党纪严于国家法律”的重大论断表明，作为中国共产党的党员必须受到国家法律和党规党纪的双重约束：一是所有的中国共产党党员和党的各级组织都必须受到法律的约束。“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须按照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。” 〔11 〕不论担任什么职务，任何党员都要敬畏法律、维护法律，都没有超越法律的特权，都不能有触碰法律的行为，任何违反法律的行为都要受到同等的惩罚。二是所有的中国共产党党员和党的各级组织都必须严格遵守党规党纪。以党章为核心的党规党纪是全党必须一体遵守的行为规范，是指导党内生活、规范党员言行的“规矩”。党员和党的组织必须严格遵守党章和各类党内法规，以党规党纪的要求为边界，任何越轨越界的行为都必然要“受到纪律审查、接受组织处理”。

（三）这一论断进一步明确了党员干部言行举止的边界线，党员干部必须进一步树立规矩意识。没有规矩，不能校正方圆；不懂规矩，难辨善恶对错。党规党纪和国家法律都是共产党员必须严格遵守的成文规矩。“国法是所有公民的行为底线，党纪是对党组织和党员立的规矩。党是肩负神圣使命的政治组织，党员是有着特殊政治职责的公民。宣誓入党，就意味着多尽一份义务，就要在政治上讲忠诚、组织上讲服从、行动上讲纪律。” 〔10 〕强调“党规党纪严于国家法律”，也即要求党员要进一步增强规矩意识，在日常的工作生活中要自觉做到守纪律讲规矩。一方面，广大党员要深刻理解讲规矩的重要意义。党规党纪是党形成并发挥组织优势的重要保证，只有全体党员都严格遵守党规党纪才能确保党始终成为团结统一的战斗组织。依法治国是中国共产党治国理政的基本主张。中国共产党党员对法律的信仰程度、遵守程度、执行程度直接影响着普通民众对法律的认同程度。实现依法治国需要执政党的党员率先树立法治理念、遵守法律法规。再一方面，所有党员想问题办事情要自觉从规矩出发。广大党员干部尤其是党的高级领导干部一定要切实知道什么是党员干部应该做的、什么是党员干部永远不能触碰的。要敬畏党纪国法、谨记党纪国法，始终把党纪国法作为高悬于头上的“德摩克里斯之剑”，牢记党纪国法不能违背，身体力行遵守党纪国法，严格按照国家法律和党规党纪的要求行使权力和权利，进而把党纪与国法的要求统一于每个党员的生活工作中。

三、“党规党纪严于国家法律”的实现条件

“党规党纪严于国家法律”作为中国共产党自我约束、自我规范的鲜明态度，作为对所有党员干部言行举止的明确要求，并不能自然而然地实现，还需要形成系统性的实现条件。

（一）制度法规体系的完善是前提，要进一步建设党规党纪制度体系。制度建设是贯穿党的各项建设的一条红线，是其他各项建设的基础，重视以科学、完善的制度体系来管党治党是中国共产党90多年发展历程的宝贵经验总结。党内成文法规体系建设则是制度建设的核心内容。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央把“建制度”“立规矩”作为管党治党的重大举措，出台了《中国共产党党内法规制定条例》，从而为党内法规体系建设夯实了基础。“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。” 〔11 〕只有建立起完善的党内法规制度体系，才能体现“严”、才能实现“严”。习近平强调指出：有纪可依是严明纪律的前提，党的纪律规定要根据形势和党的建设需要不断完善，确保系统配套、务实管用，防止脱离实际、内容模糊不清、滞后于实践。完善党规党纪的制度体系建设当前要重点注意以下三个方面：一是要提高党规党纪建设的科学化、民主化、规范化水平。党规党纪要为党的事业发展服务、与客观情况相一致。在制定党规党纪前必须深入调查研究，周密部署安排，实现有的放矢，切实贴近党的建设和党员队伍实际，确保党规党纪的针对性、系统性。必须严格遵循党规党纪制定的原则、程序和权限，加强党规党纪建设的顶层设计和统筹安排，减少随意性。要进一步提高党规党纪制定的科学化、民主化水平，健全支持党员有序参与党规党纪的立改废相关机制，通过召开座谈会、听证会，鼓励党员就草案进行讨论等形式吸收党员的意见和建议，调动党员参与党内立法的积极性，增强党规党纪的共识性。完善出台党规党纪的党内审查机制，健全党纪党规起草发布前后的论证、审议、评估制度，确保制定的党规党纪紧密衔接、相互配套，符合从严管党治党的现实要求和客观规律，不违背党章，与国家法律不抵触，不同位阶的党规党纪不冲突，从而提高党规党纪制定的精细化水平。二是要提高党纪党规建设的及时性、操作性、大众化水平。要针对党所处的内外部环境的变化、党的主要任务的变化、党员队伍的思想行为实际、党风廉政建设中出现的突出问题、权力运行线路中的错误易发节点等及时制定相应的党纪党规。要坚持党纪党规表述的精准化、语言的通俗化，切实使表述客观准确、含义清晰严谨、用词通俗大众，从而既保证易于理解、便于掌握、利于执行，又能切实提高普通党员对党规党纪的认可度，也即既要“于法周延”、又要“于事简便”，减少自由裁量、提高执行效率、降低执行成本。三是要明确当前党规党纪建设的重点。从当前党内的实际情况来看，一方面，要把进一步严肃党内生活、完善关于党内生活的制度性规定作为重点，在党员的权利和义务、党内权力的监督制约、党的各级组织的工作权责等方面进一步制度化。另一方面，要把宏观制度规定与微观机制完善结合起来，把实体性规定与程序性制度结合起来，确保各项党规党纪能够落到实处、得以执行。

（二）制度法规体系的执行是保障，要进一步提高党内法规制度权威。法规制度的价值在于其能够得到无例外、不打折的、刚性的执行。相对来说，改革开放以来党内的制度供给是比较充裕的，但是制度的执行力度、执行效果却不能令人满意，在一些基层党组织，甚至连基本的“三会一课”制度都得不到很好的执行，遑论其他的诸如保障党员民主权利、党内监督制约等制度的执行。而近年来突出遭人诟病的针对反腐倡廉建设的“党委主体责任”及“纪委监督责任”的缺失更是一个突出的例证。在一些围绕反腐倡廉制度执行情况的研究中，把当前制度执行过程中存在的问题归结为如下几个方面：“虚置执行”，重制定、轻执行，重形式、轻实效；“有限执行”，“采用实用主义的态度”选择性执行制度，合意的就执行、不合意的就不执行，一切因时因事因人而异；“替代执行”，热衷于搞变通，潜规则盛行；“对抗执行”，蔑视制度权威，视党规党纪为无物；“过度执行”，自由裁剪制度，突破制度边界。为此，健全党规党纪的执行保障机制就成为实现“党规党纪严于国家法律”的重要保障。习近平强调指出：要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到制度管权管事管人。一是要明确党规党纪执行责任。要进一步明确党规党纪的执行、检查机构及其相关责任，尤其要强化各级党委（党组）及纪律检查机关的责任。必须强化党规党纪执行机构权威，保障相关机构依规依纪独立公正行使权力，确保党规党纪不被异化、虚化、扭曲。二是要健全党规党纪执行监督机制。依法依规治党必须要加强党内各种权力的监督制衡，决不允许出现监督的盲点，决不能有不受监督的权力，决不能存在没有责任的权利。因此既要加强对党规党纪执行情况的监督，也要加强对执纪机构的监督制约。要进一步提高党规党纪执行情况的公开力度，保障党员的知情权、监督权和申诉权。完善党规党纪执行责任追究制度，既要追责执行党内制度不严的相关组织和个人，也要严肃查处权力滥用、徇私舞弊等行为。三是要强化自上而下的带动责任。由于中国共产党的组织模式、权力运行机制等因素的影响，党内高层对党规党纪的态度直接影响到制度的权威性。如果党规党纪只对下不对上，给某些人留下例外的空间，则党规党纪的严肃性、权威性必然要受到怀疑。为此，要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留“暗门”、不开“天窗”，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。

（三）塑造党内法规制度文化是基础，要进一步增强全党的法规制度意识。党规党纪不仅体现为各种条文，更体现为一种灵魂深处的思维模式和行为习惯。法规制度文化是制度建设的精髓和灵魂，它引领着党规党法、各项规章制度建设的方向，使其鲜活、有效、严肃而富有生命。党内规章制度文化体现的是党员对待各种规章制度的基本态度和价值取向。党内是否具备法规制度文化是能否实现依法依规管党治党的基础，党员是否具备尊重规矩、尊重规则的意识是能否遵守党内法规制度的基础。但从目前的党内文化乃至民族文化的表现来看，“刑不上大夫、礼不下庶人”，权大于法、官大于民等诸如此类的人治观念依然有很大的市场，尊重法律、尊重制度、遵守规则的观念还非常淡薄。相比较而言，当前塑造党内制度文化的任务远比出台成文制度的任务更为繁重，实现起来也更为艰难。为此，一是要突出制度建设的文化引领。文化是制度的核心要素，是判断制度良劣的基本标识。党规党纪不仅要体现规范和约束，更要体现号召和引领。“为人民服务”是中国共产党党内文化的核心理念，既是党规党纪建设的合理性、合法性源泉，也是需要用制度来保障的价值取向。为此，要着力探究把价值要求纳入制度建设的路径，切实让党规党纪成为蕴含着党的宗旨的、富有价值意蕴、体现伦理导向的制度。二是要加大宣传教育。要通过各种形式的宣传教育活动，尤其要把学习党规党纪作为基层组织“三会一课”的重点内容，要通过违纪违规的警示性教育、党员干部培训机构的常规性教育、党内的集中性教育等手段，着力让党员树立崇尚党规、敬畏党纪的信念。三是要严肃党内生活。观念的养成不仅要靠教育更要靠实践，党内生活是政党训练其成员的基本平台。人的社会化只能是在社会实践中完成，党员的政治化必须在严肃的党内生活中完成。培育党员制度观念也需要经过实践的体验。为此，要把党规党纪作为党员在党的生活实践中必须严格遵循的唯一准则，把依规依纪调整规范党内生活作为处理党内关系的唯一方式，在鲜活而严肃的党内生活实践中增强党员的党性意识、纪律意识、规则意识。

总之，党要管党、从严治党是中国共产党的一贯方针。〔12 〕在不同的历史时期，管党治党有不同的方法和路径。由于内外部环境的限制，诸如频繁的战事、区域的分割等，革命战争年代的管党治党活动带有一定的随意性。一方面，成熟完善的党规党纪很难系统地建立；再一方面，党规党纪的监督、执行也有比较大的困难。在新中国成立以后，党有了依法依规管党治党的坚实政治基础和组织基础，也形成了一些制度规定，但由于我们对执政党建设规律的认识不是太深刻，依靠制度管党治党的理念没有完全确立。十一届三中全会之后，制度建设成为党的建设的重要内容，出台了一系列党内规章，但体制机制的转轨转型，制度的建立、衔接滞后于实践的发展，而急剧变动的社会现实也为命令代替制度、权威超越法规的较随意治理方式提供了存在的土壤，导致存在党规党纪执行失之于宽、失之于软、失之于差异化对待的问题。在新的历史时期，依靠完善的、稳定的成文性党内法规管党治党已成为必然而可行的选择。“党规党纪严于国家法律”的论断，既表明了以习近平为总书记的党中央从严管党治党的鲜明态度和担当精神，也体现了新形势下管党治党的基本方略和核心路径。

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