义务教育统筹发展的几点思考

盛明科　朱玉梅

〔摘要〕 推进义务教育统筹发展，是实现国家基本公共服务均等化的重要内容。当前，推进我国义务教育统筹发展，要切实提升中央政府的引导能力与调控积极性，强化省级政府作为义务教育统筹发展的主体责任，理顺省级政府与市县乡级政府在义务教育统筹方面的事权关系，以降低义务教育统筹发展的制度运行成本；在义务教育统筹发展决策过程中合理运用社会智力，引入社会资本，吸纳社会力量，以扩大义务教育统筹发展社会力量的参与；将义务教育统筹发展的相关政策与制度上升至法律层面，在法律层面规定好义务教育统筹主体的责权关系，理顺政府间委托代理关系，以提升义务教育统筹发展制度的权威性；合理限定政府统筹角色，建立统筹效果评价机制，健全统筹发展问责机制，以突破义务教育统筹发展的路径依赖。

〔关键词〕 义务教育，统筹发展，运行成本，社会力量，制度权威性，路径依赖

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）04-0099-04

作为公共服务的重要组成部分，推进义务教育统筹发展是实现我国公共服务均等化的重要内容。改革开放以来，我国义务教育统筹发展实现了历史性跨越。20世纪80年代中后期，国家确立了“政府统筹，地方负责，分级办学，分级管理”的办学体制；1995年，《中国教育改革和发展纲要》再次明确了义务教育以地方政府办学为主的方针。鉴于城乡和区域经济发展的失衡，城乡和区域间义务教育发展差距逐步扩大，进入新世纪，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出了农村义务教育“分级管理、以县为主”的体制，将农村教育财政责任逐步上移，但城乡教育差距依旧在扩大。党的十六大以来，国家为推动义务教育统筹发展、促进教育公共服务均等化实施了一系列变革，贫困生免除学杂费和部分生活费“两免一补”、实施城乡免费义务教育、加大农村寄宿制学校建设等，这些举措对缓解义务教育发展不均衡状况起到了一定的作用。但区域、城乡与学校间的办学水平和教育质量差距仍然明显，人民群众不断增长的高质量教育需求与供给不足的矛盾没有得到根本上的解决。推进我国义务教育统筹发展，比较系统地解决城乡义务教育资源分配严重不均衡问题，不仅要从推进义务教育资源配置均等化、加大义务教育财政投入、加快农村基础教育发展等方面发力，更为重要的是要运用网络化、系统性、综合化的统筹思维，整合义务教育统筹传统举措的“碎片化”，实现以义务教育治理思维与体制机制的变革，引领和推进义务教育统筹发展路径创新。

一、降低义务教育统筹发展的运行成本

改革开放以来，我国义务教育统筹发展经历了一个不断调适与变革的过程，义务教育统筹在教育统筹主体、统筹责任的设置和安排上发生了诸多变化，逐步实现了义务教育的“教育委员会统筹”到“地方统筹、分级管理”再到“省级统筹”的转变。伴随各级政府间义务教育统筹责任的不断调整，义务教育统筹发展责任的不断上移，义务教育统筹绩效也不断凸显。早期，义务教育由中央统筹向中央和地方协同统筹的转变，降低了“中央统筹”时期高度的信息不对称所带来的高费用，缓解了“中央统筹”时期财政上面临的巨大压力和操作上面临的诸多困难，从而降低了义务教育统筹发展的管理成本和运行成本。中期，义务教育由“乡镇统筹”转向“县级统筹”，统筹责任上移，政府财力、资源统筹能力有所提升，财权与事权结构性不对等得到一定缓解。后期，由“县级统筹”转向“省级统筹”，责任、事权进一步上移，政府财力、教育资源以及统筹调控能力也明显提升，政府财权与事权结构性不对等的矛盾得到较大缓解。而且，统筹主体上移，义务教育统筹管理主体层级减少，管理链条缩短，有助于缓解不同层级政府间严重的信息不对称、教育领域的“寻租”及不法机会主义行为的问题，从而降低了义务教育统筹的管理成本。但是，梳理义务教育统筹发展的各项成本，发现不论是“乡镇统筹”、“以县为主”，还是“省级统筹”，中央与地方多层级政府间的交易成本都相对较高，从而影响了义务教育统筹发展制度的良好运行。义务教育统筹发展处于“地方负责、分级管理、乡镇统筹”和“县级统筹”阶段时，管理链条长而繁琐、委托代理关系极其复杂，造成中央政府与地方政府间的交易成本居高不下。因此，推进我国义务教育统筹发展，提升义务教育统筹效果和不断完善统筹制度，需要降低运行成本与交易成本。为此，要理顺省级政府与中央、地方政府在教育统筹方面的事权关系，切实做到：一是提升中央政府的引导能力与调控积极性。中央的作用是引导地方、超越地方，不仅仅要纠正省级政府统筹教育过程中存在的缺陷，更重要的是要超越省级政府，宏观调控省级政府统筹教育的总体运行，引导义务教育统筹朝着正确方向发展，而不应管得过多过细，让中央的“越位”限制省级政府职责的履行和效用的发挥，阻碍义务教育的改革和均衡发展。中央的“不愿放”、“不敢放”导致省级政府不能很好地根据本省的实际情况和需要，来统筹本省的义务教育发展和改革，从而限制了省域范围内义务教育的均衡发展。二是强化省级政府作为义务教育统筹发展的主体责任。省级政府作为教育统筹综合改革的主导者，统筹任务的具体执行者，职责到位是保证改革取得良好成效的关键。但由于对两级政府的权限没有明确划分，造成国家层面涉及教育的管理权限仍然偏多，对地方简政放权的力度不够，使得省级政府不能切实履行其提供服务、义务教育规划等方面的职责，造成省级政府的“缺位”，从而阻碍了省级政府义务教育统筹综合改革的顺利推进。为此，应通过自上而下的考核方式，不断优化教育政策创新，辅之以较强的财政激励等方式，强化省级政府义务教育统筹发展的主体责任。三是理顺省级政府与市县乡级政府在义务教育统筹方面的事权关系。省级政府与乡镇、县级政府间存在多层级的管理链条，不同层级政府间信息沟通不畅，信息遗漏、信息失真及信息不对称现象突出，导致管理成本、交易成本直接增加。同时，不同层级的政府间存在多重委托代理关系。由于政府具有自利动机，代理人有可能按照自己的利益行事并忽视委托人的利益 〔1 〕 （P80 ），这就容易出现委托人和代理人之间角色混淆、模糊不清，造成“逆向选择”、“道德风险”等一系列委托-代理问题的产生，最终导致交易成本的增加。为此，必须在政府层级维度上，缩短省级政府以下义务教育统筹链条，逐步降低“乡镇统筹”、“县级统筹”等多主体带来的运行成本。要明晰不同层次教育发展的责任与产权，使不同区域、层次的教育责、权、利明确化，进一步降低教育统筹发展的交易费用。

二、扩大义务教育统筹发展社会力量的参与

1993年2月13日中共中央、国务院印发的《中国教育改革发展纲要》明确提出，要改革办学体制，改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制；义务教育公共产品要由政府来提供，但在有条件的地方，可以在政府统筹下也可逐步交给社会来办。尽管社会资本在推进高等教育、职业教育、特殊教育统筹发展方面发挥着非常重要的作用，但在义务教育统筹发展进程中，社会资本参与程度低是一个不争的事实。具体表现在：一方面，社会资本参与义务教育统筹发展的机会少、途径窄。改革开放初期，受传统计划经济体制和管治型行政模式的影响，中央政府以及各级地方政府一直是义务教育统筹发展的掌舵者，主导着我国义务教育的统筹发展。这一时间段，社会团体、民间力量处于有待发育或者正在发育的阶段，很少参与到义务教育统筹发展中来。随着经济社会转型的深入，义务教育发展的外部环境发生了很大变化，但长期以来政府的集中控制和行政约束仍没有改变，作为义务教育的供给者、管理者、办学者，政府几乎垄断了义务教育统筹发展的所有。这一时期，民间组织、社会力量对义务教育统筹发展虽有所涉足，但发展较为缓慢、力量较弱，参与程度较低，导致政府这一“经济人”独自垄断着义务教育的统筹发展，难以保证政府在统筹义务教育的过程中不偏离制度优化的方向，导致“寻租”现象的增加、教育“腐败”的滋生。另一方面，社会资本对义务教育统筹制度变迁的贡献较低。社会资本对义务教育统筹发展的占比较少，使得义务教育统筹发展制度的诱致性变迁相对不足。造成这种情况的因素是多方面的，主要有：一是长期以来政府对义务教育统筹发展制度变迁的强控制力，造成义务教育统筹发展制度在变迁中始终被政府左右，社会组织、社会力量很难参与到义务教育统筹发展制度的变迁中来。二是义务教育统筹制度的变迁存在路径依赖现象。正如诺思所说：“制度变迁中的自我维系机制可能会导致路径依赖，也就是说，由一些小的事件或随机环境的结果而决定某一些特定的解，而这些特定的解一旦形成，就导致一种特定的制度变迁路径。” 〔2 〕 （P131 ）义务教育统筹发展制度探索形成初期就缺乏社会资本的参与，其变迁完全由政府掌舵，且至今也没能很好地突破这一路径依赖的束缚。

由于义务教育所具有的公共产品特性和教育公平面临的诸多挑战，理应强调政府的公共服务责任，不断加大对义务教育的统筹和支持力度。但在市场起决定性作用的今天，更要充分发挥市场机制的作用，让更多的市场主体、社会资本为义务教育资源的丰富、义务教育均衡发展的实现贡献力量，为此，亟需建立健全义务教育统筹发展社会资本参与机制。具体可以从以下几个方面着手：一是在义务教育统筹发展决策过程中合理运用社会智力。要在义务教育统筹发展决策过程中，适当引入社会组织、专业力量、教育智库等的参与，充分吸收相关力量和社会公众表达其教育需求。特别是针对义务教育统筹发展的深层次矛盾与问题的建言献策，能够使政府统筹决策更加贴近各方的制度需求，从而提升义务教育统筹发展的科学性与可行性。二是在义务教育统筹发展资源动员过程中引入社会资本。在政府主导下，引导企业、个人与民间组织等社会力量参与到义务教育的统筹发展中来，在整合、盘活现有统筹资源基础上，力求打破政府对义务教育统筹发展的垄断，这样，一方面可以减少义务教育统筹发展实施过程中存在的“寻租”行为、不法机会主义行为，另一方面，可以有效激活社会资本的力量，实现政府统筹和社会统筹的协同治理。三是在义务教育统筹发展效果监督过程中吸纳社会力量。引入社会资本，使义务教育统筹发展制度监督主体多元化，打破政府既是制度供给者，又是制度执行者、监督者的局面，使政府的义务教育统筹行为受到多方的监督与约束，从而有效保证义务教育统筹发展的绩效。

三、提升义务教育统筹发展制度的权威性

当前，我国义务教育统筹发展制度的权威性与自适应性比较弱。我国有关义务教育统筹发展制度在总体态势上表现良好，国家层面制定的有关义务教育统筹发展的制度与整体的社会改革和教育改革基本协调，在不断优化和运行的过程中能够逐步缩小义务教育差距、实现义务教育均衡发展。但同时也存在弱权威性、低自适应性，一定程度上弱化了人们对义务教育统筹发展重要性的认识，降低了义务教育统筹发展制度的实施效果。改革开放以来，出台与义务教育统筹发展制度相关的法律仅1项，而由国务院和教育部所颁布的相关法规性、规章性制度共有16项。从统计数据来看，有关义务教育统筹发展的法律少，而多以“意见”、“通知”等规章类制度形式出台，呈现出“多规章、少法律”的特征，使得义务教育统筹发展制度呈现“弱权威性、弱约束力”。而且，当义务教育统筹发展制度发展到当前的“省级统筹”阶段时，各地在贯彻和落实过程中，多采用政府制定并下发“红头文件”予以推行，制度权威性更是受到挑战。统筹标准、统筹动力主要来源于主要领导的主观意愿，容易造成各地方政府在落实制度时自由裁量权大增，让“寻租”现象、不法机会主义行为大增。同时，由于长期以来政府对义务教育统筹发展的强控制力、制度变迁对政府的强依附性以及制度本身具有的制度刚性，导致义务教育统筹发展制度的自适应性也相对不足。义务教育统筹发展制度权威性与自适应性的缺乏，使得义务教育统筹制度在变迁成本、运行成本一定的情况下，收益空间大为缩水，制度绩效受到影响。

科斯认为，在“零交易成本”的条件下不需要国家强制性法律的作用，但在“正交易成本”的条件下，则需要国家和政府制定法律以规范人们的交易行为和维持良好的交易环境以降低交易费用。根据“经济人”假设，每个人都有潜在的为了自己利益而违规的可能。作为在社会转型大环境中的义务教育统筹发展，同样存在着因为代理人的私利不履行代理人责任而有损义务教育均衡发展的行为。当前，义务教育统筹发展过程中政府层级间交易费用的降低、委托代理问题的解决也需要一套专门性的、权威性的旨在使代理成本、交易成本最小化的法律体系。为此，一要尝试将义务教育统筹发展的相关政策与制度上升至法律层面，提升义务教育统筹发展制度的专门性与权威性。要按照全面落实依法治国这一基本方略的要求，制定切实可行的综合性义务教育统筹发展的法律法规，加快义务教育统筹的法治建设进程，坚持立法保障、统筹规划，推动教育统筹科学发展，用法律来规范和约束各级地方政府统筹义务教育发展的行为，填补当前义务教育统筹制度存在的各种漏洞，促进地方政府义务教育统筹发展有法可依。二要在法律层面规定好义务教育统筹主体的责权关系，使不同层级政府间的责、权、利明确化。用具体的法律规定明确各义务教育统筹主体的责权关系，减少不同层级政府间的“越位”、“缺位”、“错位”行为，有效解决义务教育统筹发展过程中的产权模糊问题，促进义务教育统筹发展的效率和效益的提升。三要理顺政府间委托代理关系，通过法律明确义务教育统筹发展委托人与代理人的权益与责任。要以权威的法律法规来控制委托人与代理人的利益冲突、信息不对称与自利动机，进而减少代理人的道德风险与逆向选择，有效降低义务教育统筹发展制度的交易成本。

四、突破义务教育统筹发展的路径依赖

所谓路径依赖，是指在事物发展过程中存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使事物发展一旦走上某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。沿着既定的路径，原有的事物发展可能进入良性循环，也可能沿袭原来的错误路径发展，从而被锁定在低效状态，陷入恶性循环 〔3 〕。

长期以来，我国义务教育统筹发展运行于一定的环境中，必然受到制度环境的作用和影响。然而伴随着经济体制转轨与社会转型的深入，我国公共治理主体、治理思维、治理机制、治理方式均发生了非常大的变化，政府治理逐步由管制型向服务型转变、从人治向法治转变。义务教育作为政府向公众提供的一项基本公共服务，在治理体系发生全面变化的宏观环境下，其统筹发展也只有不断调整其理念、方式及路径等才能与政府新的治理理念和思维相吻合，才能有效促进义务教育均衡发展与政府基本公共服务均等化的实现。义务教育统筹发展，在由政府大包大揽的单向度管理转向政府、社会与公众等多元主体共同治理的环境下，只有不断调整和变迁义务教育统筹发展制度，用效率更高的制度去替代效率较低的制度，提升制度变迁与制度环境的整合度，才能对各教育主体、教育活动起到有效地约束和规范作用。为保证义务教育统筹发展的高效性，需突破发展过程中的路径依赖束缚：一要合理限定政府统筹角色，打破政府对义务教育统筹发展的强控制力。在政府权威性与强制力的保障下，义务教育统筹发展具有效率高、成本低、见效快等优点。但在变迁方式路径依赖的束缚下，这种政府权威性主导模式依然存在一些突出的弊病与不足。为此，需重新合理定位政府的角色，实现政府对地方、社会、学校的适当放权，充分发挥不同主体的智慧与积极性。二要建立统筹效果评价机制，进一步完善义务教育统筹发展多元评价体系。对任何一项公共制度而言，只有建立科学有效的监督、评估机制，才能确保公共权力不至于异化为私人投资资本 〔4 〕 （P120 ）。当前，对义务教育统筹发展制度的绩效评价相对较少，即使有也多以政府内部评价为主，制度绩效评价结果的真实性和科学性有待考证。公众、学校作为义务教育统筹制度的直接作用者，对制度在缩小义务教育阶段城乡间、学校间、群体间教育差距的作用有着直接的感知，对制度在优化资源配置效果方面也最有发言权。为此，要强化社会、学校以及公众等评价主体建设，逐步建立由政府、社会、学校参与的多元评价体系，使各级政府的义务教育统筹行为得到多方评价与约束。三要健全统筹发展问责机制，推进义务教育统筹发展。要逐步加大对义务教育统筹发展各主体、各环节、各行为的监督、评价与问责，对容易产生自利行为的代理人、容易造成信息不对称的统筹环节进行重点监督与实时评价。只有科学平衡统筹主体的风险与收益，统筹主体的失职行为、自利动机、道德败坏才能得到有效遏制。当前，相关问责机制不健全，使得义务教育统筹发展效果较好的地区与效果较差的地区所得到的奖惩相差无几，某种程度上纵容了某些统筹主体的失职行为。因此，要加大对义务教育统筹发展过程中统筹不力、自利行为、不法行为的惩罚力度，有效减少义务教育统筹发展的交易成本，促进义务教育统筹发展绩效的提升。

参考文献：

〔1〕〔德〕柯武刚，史漫飞.制度经济学〔M〕.北京：商务印书馆，2000.

〔2〕〔美〕道格拉斯·C.诺思.制度、制度变迁与经济绩效〔M〕.刘守英，译. 上海：上海三联书店，1994.

〔3〕韩晓燕，张彦通，李汉邦.基于新制度经济学的我国高等教育评估制度变迁研究〔J〕.国家教育行政学院学报，2006（10）.

〔4〕竹立家.中国公共行政〔M〕.北京：红旗出版社，2007.

责任编辑 周 荣