“半城市化”背景下农民工社会救助的政策设计与推进策略

钟玉英　王艺

内容提要：我国农民工正处于“半城市化”阶段已经成为学术界普遍的共识。“半城市化”背景下，农民工在就业、医疗、住房等领域遭受着诸多不公平待遇，究其原因，主要在于城乡二元分割的户籍制度、宏观立法上的缺陷、农民工自身权利意识淡薄等方面。因此，从发展型政策理念和积极福利的理念出发，综合政府、社会组织、农民工自身三大力量，探索一条促使我国城乡社会救助制度相衔接，维护广大农民工群体基本权益的新型社会救助制度成为今后维护社会主义社会公正、公平，实现完整意义上农民工市民化的必然选择。

关键词：半城市化；农民工；社会救助

中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）04-0173-04

一、导言

“半城市化”是一种介于回归农村与彻底城市化之间的状态，它表现为各系统之间的不衔接、社会生活和行动层面的不融合以及在社会认同上的“内卷化”。姚俊（2009）结合社会整合理论，指出农村流动人口在城市的生活、行动得不到有效的支持，在心理上产生一种疏远乃至不认同的感受，处在“半城市化”状态；陈清（2011）认为农民工常年在城镇就业、居住，但在城镇却落不下“户”，不具有市民身份，属于“城乡两栖边缘人”；刘泰洪（2014）认为“半城市化”实际上是一种未完成的城市化，农民离开乡村到城市就业与生活，却没有享受到城市市民的社会福利待遇和各种政治权利，未能真正融入城市社会。由此可以看出，我国学术界已达成了一种普遍共识：当前我国农民工群体正处于“半城市化”阶段。与城市居民相比，农民工除了生活地域上实现了城市化外，在其他生活领域面临着“非农非城”的尴尬境遇：就业领域，农民工往往被主观地划入收入低、工作环境差、待遇差、福利低劣的“次要劳动力市场”，在城市中面临随时被辞退、失业的风险；住房保障领域，仅仅原则性地建议各企业单位自建打工楼或引导农民工租住民房，缺乏强制性的保障措施，也尚未明确与之相配套的政策引导和体制创新的措施；医疗保障领域，由于农民工尴尬的身份，他们无法加入到所生活和工作的城市的医疗保险制度中，对城市发展做出巨大贡献的农民工却不能分享城市发展的成果，这无疑是一定程度上的“本末倒置”。由上可知，在“半城市化”背景下，农民工在城市生活的就业、住房和医疗等领域的社会保障存在极大隐患，而社会救助是社会保障体系的最后一道防线，是国家和其他社会主体对于遭受突发事件、失去劳动能力或者其他低收入的公民给予的一种物质或精神帮助，目的在于维护受助者的基本生活需要，保障其最低生活水平。由此，解决好“半城市化”背景下的农民工社会救助问题就成为今后扫除城市化发展障碍的关键一环。

近年来，部分学者对农民工社会救助政策构建及相关问题研究主要分为以下三类：一是从支持网络的角度研究农民工社会救助体系。葛晓萍和张俊桥（2011）认为政府是农民工社会救助中的主要责任主体，而张春娟（2014）则提出要重视非正式救助网络的主体的支持。二是从发展型社会政策的视角研究农民工社会救助体系。温晓燕（2011）将农民工社会救助视为是一种社会投资行为，周沛（2012）提出要变补救型救助观念为发展型救助观念，实施多元救助参与主体、救助方式的多样化等。三是研究构建农民工社会救助政策的具体措施。王越（2010）认为应尽快出台《社会救助法》，规范政府在社会救助中的行为，而彭桂芳（2009）则将研究的焦点放在了农民工各项社会保障的异域转移问题上。

总体来看，关于农民工社会救助问题的研究，逐渐得到了国内学术界的重视，形成了一批有价值的学术参考资料。但在研究视角上，缺乏将农民工社会救助研究置于“半城市化”大背景下，而“半城市化”又是我国现阶段农民工市民化进程中的一个显著特征，与农民工问题息息相关。不从“半城市化”视角进行农民工社会救助政策研究，就难以将农民工的实际需求与他们面临的社会现实有力结合起来，也难以准确诊断现有农民工社会救助政策的不当之处，从而无法提出更有价值的对策建议。本研究拟侧重从“半城市化”阶段农民工特征出发，探讨构建农民工社会救助政策的价值取向和政策设计对策。

二、“半城市化”背景下构建农民工社会救助政策的重要性

这里的“半城市化”有两层含义：一是数量上的“半城市化”，即城市化率低于中等收入国家城市化平均水平。根据世界银行统计，2014年世界中等收入国家城市化率为62%，而同期我国城市化率为51%，远低于中等收入国家的平均水平。二是质量上的“半城市化”，即进城生活的农业人口对城市社会的适应程度低。据相关调查，农民工进城后，仍大多保留原有乡村生活消费习惯，政治参与度与社会认知度不高。因此，在“半城市化”背景下构建农民工社会救助体系具有特殊的重要性，具体表现在以下几个方面。

（一）社会救助有利于缓解农民工“半城市化”阶段的生存困境，保障农民工基本生存权

《2013年全国农民工监测调查报告》的数据显示，2013年我国农民工总数为2.69亿人，其中外出农民工有1.66亿。当前我国对生活在城市的农民工的保障主要是依靠社会保险。从实践来看，参与社会保险以自筹部分保费为前提，这种政策设定更适合少数农民工中的高收入者，对绝大部分流动性强、收入不稳定的农民工并不适用。社会救助制度以国家为强有力后盾，综合各类社会组织的参与，是一种无偿的救济制度。因此，在农民工收入水平不高、社会保险制度还未成熟的“半城市化”情况下，社会救助制度应成为缓解农民工生存困境、保障农民工基本生存权的理想选择。

（二）社会救助有利于维护“半城市化”阶段的社会稳定，构建社会主义和谐社会

通过近几年的努力，我国已对城市户籍居民建立起了最低生活保障制度，失业对市民来说已不是一种生存威胁了。而那些背井离乡外出打工的农民却享受不到这种社会发展福利，他们远离自己家乡，在城市一旦长时间找不到工作，身上的积蓄又花光后，就必然面临着生存的威胁。“半城市化”的尴尬身份使得在城市生活的农民工不仅要面对城市高消费的生活支出，工作收入低于同层次的城市居民，而且难以得到来自农村社会的救助。大部分农民工没有参与医疗、养老等保险制度，一旦失业或遭遇重大疾病就容易陷入生存困境，成为社会中不稳定、不和谐因素，影响城市安定。

（三）社会救助有助于推动社会主义现代化进程，实现完全意义上的城市化

当前，我国农业人口仍占总人口的多数，因此，人口的农转非便成了现代化的必然要求。农民工是离开农村来到城市谋求工作的人群，他们相对于留守农村务农的农民，在农转非过程中更具优势。社会救助制度的构建为进城农民工搭建了一个保障平台和安全网，可以降低农民在职业变迁、身份变迁中的风险，促进其实现职业变迁、身份变迁。农民工群体完成“半城市化”到“城市化”的过渡，从户籍身份、政治地位、生活习惯等方面实现完全市民化，这将从根本上促进我国社会主义现代化进程。

三、“半城市化”背景下构建农民工社会救助政策的困境与原因

我国当前的社会救助体系在保障居民最困难群体的基本生活、维护社会稳定、促进经济发展等方面发挥了重要作用。但也存在很多不足之处，最明显的缺陷之一就是将在城市工作生活的农民工群体排斥在社会救助的大门之外。“半城市化”背景下构建农民工社会救助政策的困境主要有三个方面：农民工主体困境、中央与地方政府权力与职责博弈困境、政策构建的财力困境。首先，农民工主体具有较强的流动性，主要体现在与就业单位签订固定期限合同率低。2013年与雇主或单位签订劳动合同的农民工比重为41.3%，比上年下降2.6%，签订一年以上劳动合同的农民工比重仅为23.2%。这给社会救助的具体施行带来了异地转移的困难，特别是在医疗救助、失业救助的救助资格确认、救助资金转移上。其次，我国当前构建社会救助体系普遍实行地方政府负责制。2014年开始实施的《社会救助暂行办法》未就农民工这部分群体的社会救助权益的落实进行详细规定。因此，地方城市政府出于避免承担分外责任的考虑，往往以农民工户籍不在城市而推卸自身的救助责任。最后，在社会救助资金来源上，我国实行中央地方分税制，社会救助的实施仍以国家为主要投入者。虽然我国社会救助支出逐年增加，但其占国家财政支出的比例仍然偏低，供需矛盾十分突出。没有足够财力支持是在“半城市化”背景下构建农民工社会救助体系难以逾越的障碍。

“半城市化”背景下构建农民工社会救助政策陷入困境的原因主要有以下几点：（1）体制的限制。我国农民工社会救助权益缺乏保障的根本原因是城乡分离的户籍制度和城乡二元社会经济结构。有人说农民工是有土地的“工人”，就算在城市无法生存，还可以选择回农村去。因此，不必将他们纳入城镇社会保障体系。此外，还有一种观点认为，政府承担城镇居民特别是失业居民社会保障的负担已超重，根本无力承担农民工的社会保障。在各级政府的财力有限，财政供求不平衡的状态下，城市政府只能采取就重避“轻”的办法应对，没有城市户口的农民工，也就丧失了获得社会保障的权利。（2）立法的空缺。《宪法》第45条明文规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物资帮助的权利。我国于2008年8月16日出台《社会救助法（征求意见稿）》，2014年颁布实施《社会救助暂行办法》，但完整法律层次的《社会救助法》仍未面世。立法的零散性及“部门立法”所衍生的部门利益问题容易导致各部门之间规则的衔接性差，且这种政出多门的做法也使得社会救助工作的随意性较大，难以形成合力。基于现行立法状况，社会救助工作忽视农民工这一群体似乎也就成了必然。（3）农民工权利意识的淡薄。农民工大多家境贫困、受教育程度不高、权利意识淡薄，他们来到城市谋求工作，初衷就是希望能增加家庭的经济收益。农民工一旦遭遇不公平的待遇或其权益被侵犯的事件，要么束手无策，要么选择较为极端的方式应对。面对农民工权益屡遭侵害的社会现实，人们更多的是进行道德上的谴责，缺乏对此类畸形社会现象发生的内在原因的反思。历经这些事情的农民工也只能自认倒霉，就算是想办法进行维权，在纷繁复杂的维权程序面前，也只能一筹莫展，无奈选择隐忍和放弃。（4）非政府组织等社会支持力量发展不完善。由于法律依据的空缺、政府支持有限、整个管理体制落后等因素的影响，我国社会救助体系的构建和运行中，非政府组织的参与为数不多且作用极其有限。非政府组织内部，管理体制落后，法规制度不健全；筹资能力不足，从业人员素质不高；机构的伦理操守不规范，没有建立健全自律、他律、互律机制等一系列弊端，是降低非政府组织发挥其社会作用的内在原因。

四、“半城市化”背景下构建农民工社会救助政策的价值取向

（一）以发展型理念构建农民工社会救助政策

不同于传统社会政策重在维持受助对象的基本生活，发展型社会政策更为注重社会开支的产出效应，强调救助对象的自立自强。农民工大多学历不高，缺乏专业技能培训和维权意识，在城市谋生多从事脏、累、苦、差、收入低的工作，往往为了一时的“高”工资，与雇主签订不平等条约，接受没有合法权益保障的工作。因此，要将提升农民工能力纳入到农民工社会救助政策目标，使农民工能拥有稳定的工作和可靠的收入来源，从根本上改善农民工在城市生活中的不平等地位。

（二）倡导积极福利的价值取向

积极福利思想由吉登斯在20世纪90年代提出，吉登斯认为“我们应当提倡一种积极的福利，公民个人和政府以外的其他机构也应该为这种福利做出贡献，而且，他还有助于财富的创造”。积极福利思想具有无责任即无权利、鼓励人们追求幸福等特征。因此，在构建农民工社会救助政策上，将农民工所享有的权利与其应尽的义务相联系，防止他们对社会救助产生依赖；社会救助政策实施中的投入应该具有较优的远期收益，最基本的要使收益大于投入，这也是新型社会救助政策能长久运行的内在要求。

（三）“半城市化”阶段的农民工社会救助政策要与城市社会救助相衔接

农民工社会救助政策最终还是要与城市社会救助政策相融合，可以将农民工社会救助政策视为农村社会救助政策向城市社会救助政策的一种过渡。2010年，广东省的积分入户制与成都市城乡统一户籍制度改革、上海市居住证人才入户并称为国内户籍改革三大新政。2014年底开始试点探索的居住证制度改革具有淡化户籍管理色彩、加强流动人口服务管理、促进城市经济和社会发展等积极意义（谢宝富，2014），推行居住证将为最终城乡户籍统一打下基础。借助诸多类似的配套政策，可以将符合条件的农民工救助对象直接纳入城市社会救助体系。采取逐步过渡方针，不仅减少了农民工社会救助体系的压力，而且有助于缓解农民工与城市居民间的紧张关系。

五、“半城市化”背景下农民工社会救助政策设计及推进的具体策略

（一）完善“半城市化”阶段农民工社会救助政策的法律支持框架

从1999年我国颁行《城市居民最低生活保障条例》以来，中央共出台社会救助相关法规和政策性文件约五百余件，地方性规范性文件数以千计。直到2014年5月1日，国务院才颁布实施第一部统筹各项社会救助制度的《社会救助暂行办法》，但该行政法规仍存在一大致命缺陷：法律位阶过低，与社会救助制度的功能不相称。因此，在我国农民工“半城市化”这个特殊的背景下，急需出台一部由全国人大或其常委会审议通过的对社会救助问题进行系统、全面规定的、专门的法律。针对最契合农民工“半城市化”阶段需要的城乡社会救助统筹问题，社会救助法应结合农民工进城生活年限和工作年限两个因素判断农民工是否具有被划入城市社会救助体系的资格：进城生活年限指标以二到三年为妥；农民工在城市工作年限的指标可稍加放宽，应以一年左右为准。此外，社会救助法还应对农民工接受城市社会救助的时限作出规定：满足上面两个条件的农民工在接受城市社会救助后，如果在一定时间内（如一年）不能脱离受助对象，应该停止对其救助或建议其返回原户籍所在地。

（二）加大社会救助政策对“半城市化”阶段农民工能力的救助

处于“半城市化”阶段的农民工内部也有分层，在救助政策设计上应针对不同层次的农民工作出不同的救助规定：对于第一类农民工（有稳定雇主和收入达五年及以上），他们基本已与城市居民无异，可将其划入城市社会保障体系；对于第二类和第三类农民工，他们流动性强，抵御危机的能力差，除了要给予基本生存救助外，更要注重能力救助。能力救助主要分为三个方面：第一，思想文化教育。可以采用城市政府主导、高校参与的方式展开。高校具备良好的教育资源，可通过晚上授课的方式，在城市政府的组织下对农民工展开思想文化教育，这方面工作的支出主要由政府承担。第二，工作技能培训。应以企业为主导、政府监督的方式进行。员工具有高水平的工作技能，最大的受益者是企业，企业有动力对不同岗位的员工提供具有差别性的工作技能培训。这方面的财政支出主要由企业承担，政府进行严格监督，适度补贴，补贴的标准以农民工的具体工作技能提升实效为准。第三，提升农民工对城市生活的融入能力。这类救助以基层社区组织为主，城市政府从旁协助。社区组织要对生活在本社区、对城市生活融入能力差的农民工进行摸底，积极走访；日常社区福利派送，应对所有住户一视同仁；在社区倡导的各类活动中，要主动联系社区内外来农民工，热情邀请他们共同参与。

（三）加大各类社会组织参与和监督农民工社会救助的力度

从福利的社会化视角出发，加大社会力量投入社会救助的力度，构建包括政府、社区、社团、非政府组织等在内的多元化社会救助主体系统。其中，政府承担政策制定、主要经费投入等责任主体作用，包括出台和实施《社会救助法》，制定各项关于农民工社会救助的详细规定，如农民工受助资格的判断标准（物质、能力）；规定救助的具体力度（以各地平均生活水平的一定百分比为标准，结合地方政府实际财政承受能力）；组织建立市级救助信息平台，回应社会各界对社会救助工作的疑问。社区承担具体实施社会救助的操作主体的作用，包括对申请救助人的资格审查、救助效果的实时反馈与评估，与城市政府保持良好的信息交流与沟通。其他各类社会组织承担整合资源、提供专业服务等辅助性的作用，包括对不同地区间救助资源的调动，对农民工技能提升给予培训资源支持，加大对农民工保护自身合法权益的宣传等。调动各类社会力量参与农民工社会救助不仅能大大降低政府在社会救助中的压力，还能加大对社会救助过程的监督，使整个救助工作更有效率。

（四）加强农民工对社会救助政策的认知并注重农民工享受社会救助权益与履行义务的结合

农民工的权益最终还是要靠自己争取。可以利用对农民工开展思想文化教育和就业技能培训的机会，通过宣传和教育转变农民工在遇到困难时只会依靠私力的观念，提高农民工保障自身合法权益的积极性。国内外许多学者从消除受助者对救助的过度依赖、确保社会公平的角度出发，要求受救助者也要履行一定的义务。这是我国应该吸收和借鉴的地方。对于需要和已经得到救助的农民工，主要涉及以下两个方面的义务：其一是所有接受社会救助的农民工普遍应承担的义务。在申请社会救助之前有充分自立的义务，指个人要到竭尽全力但仍不能自立时再寻求社会救助；得到社会救助后应履行的义务，指无论是救助中的具体物品还是某种服务，都应正当且合理地使用、消费。其二是得到了社会救助但仍有劳动能力的那部分农民工应承担的义务。这类农民工应积极寻求通过自己的劳动改变现有生活状况，不能完全依赖社会救助，更不可以接受社会救助为荣。

“半城市化”背景下的农民工社会救助问题关乎整个社会的城市化、现代化进程。只有结合发展型社会政策、积极福利等价值理念，在找出造成现有救助政策诸多问题的原因的基础之上，通过综合政府、社会其他主体、农民工自身三方的力量，从培育农民工权利意识、提高农民工就业技能人手，构建新型农民工社会救助政策，增强农民工的就业竞争力和维护自身权利的能力，才能有力推动农民工的完全城市化，最终彻底融入城市社会。

责编：启方；校对：启方