分税制改革、土地财政与城镇化水平
2015-05-30范东君
范东君
内容提要：运用省际面板数据实证检验了中国1999-2011年财政分权、土地财政与城镇化水平之间的关系，研究结果表明，分税制改革以来财政分权是土地财政形成的重要诱因，财政分权对土地财政规模膨胀具有显著正面的激励作用。进一步研究表明，土地财政对中国城镇化率具有正向作用，但存在明显的地区效应差异，从东部地区来看，土地财政与城镇化之间相关关系不明显，而在西部地区却表现出明显的正相关关系。
关键词：分税制改革；土地财政；城镇化
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）04-0159-05
一、引言
自1994年分税制改革以来，使得传统的“财政包干”模式得到有效改变，我国财政收入呈快速增长，中央政府与地方政府、政府与企业的财政分配关系也逐步规范，中央政府与地方政府之间分权型的财政模式得以建立。但我国实施的分税制改革仅考虑划定税收收入，对一些敏感话题鲜有涉及。分税制改革下的财政分权增加了中央政府在全国财政收入中的比重，但对地方支出比重没有相应的增加，中央对税收微调政策措施占主导地位，地方政府只在极少数税目上拥有有限的税率以及税额的决定权。中央财政的自给率得到了陡增，而地方财政自给率出现了猛降。地方政府为了促进本地经济的快速增长，满足其日益增长的开支需要，土地财政成了地方政府维持地方财政支出的可靠来源。受土地财政影响，地方政府通过整理土地，加速了工业化进程，大量农村劳动力流入城镇，使得城镇化加速扩张，城镇化率从1998年的33.35%上升到2012年的52.57%。
目前，一些学者就分税制改革、土地财政与城镇化之间的关系研究已取得了一些成果。有学者认为分税制改革使得地方政府逐步迈向以土地整理、出让和开发为主的经济增长和财政收入模式，土地财政得以形成。而土地财政形成与城镇化之间又存在双向互动关系。有学者指出，土地财政在一定程度上满足了新型城镇化建设的资金需求，促进了城镇化进程。但也有学者认为高度依赖土地财政也会为城市建设可持续发展产生不利影响。分税制改革导致地方财政收支缺口巨大，造成地方政府财政负担压力，使得地方政府对土地财政偏好不断增强，导致虚高城镇化，还有一些理性的地方政府就会不断强化城市偏向程度。相反，一些学者认为城镇化建设强化了土地财政。上述已有研究就分税制改革、土地财政与城镇化水平之间关系提供了一些非常有价值的成果，但仍存在一些不足：一是在变量设定、研究方法上还存在不足，缺乏面板数据研究方法，有待进一步分区域的实证研究。二是现有文献主要集中于分税制改革与土地财政关系研究，分税制改革、土地财政如何影响城镇化水平？其内在影响逻辑是什么？还有待对三者进行系统的实证研究。本文采用1999-2011年省际面板数据，将分税制改革、土地财政和城镇化率纳入一个分析框架，就分税制对土地财政的影响机制以及分税制改革、土地财政对城镇化的影响机制进行分析；在研究方法上，通过运用省际面板数据，以更好地证实分税制背景下土地财政对城镇化的影响是不可忽视的，以期从财税角度为我国城镇化可持续发展给出相关的启示建议。
二、研究背景与基本假设
自1994年分税制改革以来，尤其是1998年住房市场化改革以来，工业化快速推进，城镇建设用地急剧增长，土地价格日益高涨，再加上地方政府通过土地整理、出让、开发实现经济增长，从而获得巨额的土地出让金。1993年，全国土地出让金才300亿元，但到2012年已经达到3.15万亿。因此，分税制改革与土地财政具有内在的逻辑一致性。本文从分税制改革与土地财政产生关系及其对城镇化水平影响机理两个方面进行分析，并提出研究假设。
（一）分税制改革背景下土地财政形成机理
分税制改革使地方政府的财政压力增大，中央政府与地方政府之间的事权和财权关系划分不规范以及转移支付制度不规范、不完善，地方政府尤其是基层政府财政压力巨大。中央财政预算收入比重有较大提升，1994年中央政府预算收入占GDP比重达到6%，1999年后一直维持在6%以上，而中央政府预算支出占GDP比重则为3.6%，中央政府财政状况得到了极大改善，地方政府的财政困难状况加剧，1995年后地方政府预算支出占GDP比重一直处于上升状态（见表1）。1993年后，地方政府财政收支缺口呈不断扩大趋势。地方政府为了解决自身的财政困难，倾向于选择土地财政作为财源的主要来源，而且这种现象愈演愈烈。
基于以上分析，提出研究假设H1：地方政府对土地财政收入的依赖内生于分税制改革下地方政府财政支出压力不断增大。分税制改革造成了地方政府事权与财政不匹配，地方政府财政支出压力越大，对土地财政需求就越强烈，也就是说，财政分权对土地财政有正向影响。
（二）土地财政对城镇化影响机理
在分税制改革影响下，土地财政成了地方主要收入来源，经济发达地区更甚。土地财政的重要支撑就是商业地产的开发，工业化的快速推进引诱大量农村人口转移到城镇，加速了房地产开发，使得土地价格不断上涨，土地价格的上升使得地方政府对整理土地积极性高涨，大大激励了地方政府通过选择倾斜发展富含地方财政收入的房地产等服务业，大量农村人口转移到城镇，使得城镇人口快速增加，农业人口市民化加速，使得外延式城市得以不断扩张。与此同时，城镇人口的集聚对城镇公共产品需求就会不断增多，要求地方政府对城镇公共建设支出不断增多，城镇公共建设支出增加使得公共基础设施和配套服务更加完善，这反过来又会吸引更多农村人口进入城镇，带来城镇化水平不断提高，这与我国城镇规模不断扩大是相吻合的。
基于以上分析，我们提出研究假设H2：土地财政收入对城镇化具有正向作用，分税制下土地财政增加意味着地方财政支出压力降低，进而可以改善城镇公共设施和服务，促进城镇部门现代产业发展，带来更多就业机会，吸引农村人口不断流入城镇，进而不断提高城镇化水平。
综上所述，以下将利用1999-2011年省际面板数据，就财政分权对土地财政收入影响以及土地财政对城镇化影响予以实证检验和结果分析，并为上述假设提供实证证据。
三、研究方法与数据
（一）计量模型构建
为了检验上述研究推论，构建两个面板回归模型进行检验。第一个方程主要分析各区域地方财政负担、土地价格、地方政府官员政绩考核、城镇人口密度、对外开放程度与土地财政之间的关系；第二个方程主要通过分析土地财政、财政分权度、土地价格等对城镇化率的影响。
ALDit=λi+αFDit+βXit+ε， （1）
CRit=λi+αFDit+χALDit+βXit+δDumit+εit。 （2）
其中，ALDit表示人均土地财政收入；CRit表示城镇化率；FDit表示财政分权度；xit中的变量包括人均地区生产总值、外商直接投资额、城镇人口密度、土地价格等指标；Dumit表示虚拟变量，后面将有更详细的描述；εit表示随机扰动项；下标i和t分别表示地区和年份。
（二）变量选择与说明
计量模型中的土地财政规模因变量有两种度量方法：一是直接用土地出让金来表示；二是把土地出让金加上与建筑、房地产有关的税费收入来表示。为了更好地反映地方政府在土地财政上的行为，我们选择第二种度量方法。根据已有的研究和数据可得性，我们把土地财政收入由土地出让金、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税组成。为了更好地反映出地方土地财政规模和区域差异，我们采用人均化的财政规模指标。
解释变量刻画地区财政分权程度，目前有关财政分权度的测算还未达成一个一致的意见。现有测算方法主要有财政收入分权、财政支出分权、中央政府对地方政府的转移支付占地方总支出的比重和预算内外总收支指标。由于分税制改革以来，地方政府财政收入获取权缺失以及频发变化，使得财政收入指标度量的解释力受到影响，会低估财政分权的实际情况。相比较而言，分税制改革对地方政府财政支出结构安排并没有实质性作用。因此本文选择从支出角度来测算财政分权度，选用Jinand Zou提出的财政支出分权测算方法（地方政府本级财政支出在中央政府本级财政支出中的比例）。
根据现实情况和已有研究，避免重要变量的遗失，我们把地区人均生产总值、土地价格（土地出让金/土地出让面积）、各地外商直接投资额、城镇人口密度等变量纳入反映经济基本面和城镇化水平的分析范围。考虑到地区差异对城镇化水平的影响，以我国中部地区为基数，我们引入虚拟变量东部地区DumE和西部地区DumW加以分析。
（三）数据来源与描述
本文选取1999-2011年全国30个省市平衡面板数据（西藏除外，一些数据缺失），根据空间区域发展及其对城镇化率影响的差异性，我们把30个省市划分东部地区（北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、广东、福建、海南等11省）、中部地区（山西、黑龙江、吉林、河南、安徽、江西、湖北、湖南等8省市）、西部地区（广西、重庆、四川、内蒙古、陕西、云南、贵州、甘肃、宁夏、青海、新疆等11省）来进行研究。数据分别来源于《中国统计年鉴》（2000-2012）、《中国财政年鉴》（2000-2012）和《中国国土资源年鉴》（2000-2012）。
四、实证研究
（一）土地财政方程检验结果及分析
为了更科学地反映检验结果，分别运用面板混合模型、随机影响模型、固定影响模型对方程（1）进行检验，检验结果见表2中的方程（1）（3）（5）。从Hausman检验的p值为0可以看出，在统计上是接受固定影响模型。在各个模型中，我们所关注的财政支出分权度与土地财政之间系数都显著且为正，这初步证实了研究假设H1。因此，总的来看，地方政府财政支出压力越大，其对土地财政收入的影响越强。土地价格对土地财政影响也比较大，土地价格在1%水平下显著且为正，表明地价的上涨将会增加土地财政收入，也会更加激发地方政府的土地财政冲动。城镇人口密度虽然在方程（3）和（5）中不显著，但总的来看其系数都是为正，说明城镇人口密度对土地财政也会起正向作用。
为了避免重要解释变量的遗漏而引起内心性问题，根据已有的研究，加入潜在影响土地财政的控制变量，包括外商直接投资，反映地方竞争程度的实际利用外商直接投资额；反映经济结构变化的经济发展水平。表2中方程（2）（4）（6）回归结果表明，自由度调整后R2出现增加，说明这些控制变量对土地财政收入具有解释作用。加入这些控制变量后，财政支出分权度对土地财政影响方程（2）系数为负，但不显著，方程（4）系数不显著但为正，方程（6）系数显著且为正，总体来看，财政支出分权度对土地财政影响是呈正相关的，这进一步证实了研究假设H1。外商直接投资对地方土地财政收入影响不明显。经济发展水平对土地财政收入影响显著且为正，说明我国经济的快速发展对地方政府土地财政收入增长起到了重要作用。
（二）城镇化率方程检验结果及分析
对方程（2）进行回归，把城镇化率作为被解释变量，根据Hausman检验结果来确定选择固定效应模型还是随机效应模型，表3.给出了回归结果。表3中方程（1）结果显示，土地财政与城镇化率之间的系数在1%水平下显著为正，说明土地财政对城镇化水平具有明显的正向作用。土地财政收入每增加1个百分点，将使城镇化率提升0.038%，这可能的原因是土地财政收入增加增强了地方政府财政支出能力，财政支出能力增强使得对城镇相关投入增加，从而使得城镇基础设施、服务和就业环境不断改善，吸引更多农村人口流入城镇，使得城镇化率不断提高，这证实了研究假设H2。财政支出分权与城镇化率系数呈正相关且显著，说明财政支出分权对城镇化水平提升也起到了正向作用。土地价格则与城镇化率系数呈负相关且显著，说明土地价格上涨会抑制农村人口流入，这可能的原因是土地价格上涨使得与土地相关的行业价格上涨，从而带来人们生活成本上涨，生活压力增大，导致农村人口转移到城镇的动力下降。城镇人口密度与城镇化率系数呈正相关且显著，城镇人口密度越高，城镇化水平也越高。
改革开放以来，尽管各地经济都出现了快速发展，但地区之间的差距却并没有缩小。一个地区经济越发达，往往土地越值钱，就越依赖土地财政，地区之间的城镇化水平呈现出明显的差异性。土地财政到底对各个区域城镇化影响如何？下面我们引入虚拟变量来进行探讨。用DumE、DumW分别表示东部地区和西部地区虚拟变量，并对其包括省份分别赋值1，其他区域省份赋值O，因此东部地区、西部地区的虚拟变量向量分别为（1，0）、（0，1），土地财政系数分别变为DumE×ALD、DumW×ALD。
观察城镇化率和土地财政均值，显而易见，东部地区土地财政收入较高，其城镇化也相应较高，而西部地区则相反。加入地区虚拟变量后城镇化率回归结果如表3中方程（3）（5）所示。从东部地区来看，表3中方程（3）回归结果显示，DumE×ALD的系数为正但不显著，说明东部地区的土地财政收入对城镇化率影响不明显，可能的原因是东部地区的经济发展水平较高，政府可以通过较为广泛的财政收入来源改善城镇环境和就业服务等，从而为农村人口转移创造良好条件；财政支出分权、地价、外商直接投资与城镇化率之间的系数都不显著；城镇人口密度、人均GDP与城镇化率之间的系数都为正且显著。从西部地区来看，表3中方程（5）回归结果显示，DumW×ALD的系数在1%水平下显著且呈正相关，这进一步证实了研究假设H2，同时说明在西部地区，土地财政增加会促进其城镇化水平提升，也说明西部地区城镇化水平提升对土地财政依赖程度更大。财政支出分权对城镇化影响与东部地区相反，地价、城镇人口密度、外商直接投资和人均GDP对城镇化影响基本上跟东部地区一致。
此外，地价与土地财政可能产生内心性问题而产生估计偏差，我们运用带工具变量的固定效应模型和两阶段最小二乘法对粮食产量方程进行估计，表3中方程（2）（4）和（6）给出了把地价作为内生变量的回归结果，我们把滞后一期的地价当作工具变量，结果表明，土地财政与城镇化率之间的系数仍然为正且在10%水平下显著。
五、结论与启示
（一）研究结论
本文利用1999-2011年省际面板数据，并引入东部地区和西部地区虚拟变量，对分税制改革、土地财政收入与城镇化率之间的关系进行了分析，得出以下两个结论：（1）分税制改革下的财政分权促进了地方土地财政收入，强化了地方政府对土地财政收入的依赖，尤其是土地价格的上涨加剧了地方政府对土地出让行为，使得土地财政收入激增。（2）土地财政收入的增加会促进城镇化率提高，财政支出分权总体上也会促进城镇化率提高。尤其当我们引入地区后发现，东部地区土地财政对城镇化率影响不明显，但西部地区土地财政收入增加会促进其城镇化率快速提高，这也说明经济越发达地区，对土地财政的依赖程度往往越低，而在经济比较落后的地区，其财政收入来源范围较窄，土地财政收入对促进其城镇建设和发展，进而带来城镇化水平提升具有重要作用。
（二）启示
通过前面的分析，可以得出以下三点启示：（1）尽管分税制改革促进地方政府土地财政收入的增加，增强了地方政府财政支出能力，进而可能有利于促进落后地区城镇化水平提升，但我们必须清醒地认识到对土地财政的依赖对城镇化可持续发展的影响，阻碍落后地区城镇竞争力的提升。因此，完善现有的财税制度，促进城镇现代产业发展势在必行。（2）基于土地财政对城镇化影响区域的差异性，在完善财税政策时可以因地制宜的设计，首先要加快约束东部地区对土地财政的依赖，继续推进其现代产业快速发展。同时，也要防止西部地区过分依赖土地财政，造成城镇化率虚高，导致其城镇发展不可持续。因此，中央要逐渐加大对西部地区一般性财政转移支付力度，减轻其地方政府财政支出压力，增强其对新型城镇化发展的能力。（3）土地财政归根结底是一种资源性收入，而这种资源本身是有限的和不可再生的，可见这种资源性收入是不可持续的。因此有必要弱化地方政府土地及其关联产业收益的激励，这就需要进一步梳理中央与地方的事权和财权，使二者事权与财权相匹配，实现激励相容。
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