扶贫开发视角下民族地区公共危机沟通对策研究

雷霆　李志杰

内容提要：当前，公共危机问题已经成为阻碍民族地区扶贫开发进程的关键因素，这决定了增强民族地区公共危机的管理能力迫在眉睫。以南疆三地州为例，以公共危机管理中的重要工具——危机沟通为研究对象，系统分析了现阶段南疆三地州公共危机沟通现状，并从扶贫开发视角，提出针对性的完善对策。旨在通过提升南疆三地州公共危机沟通水平，促进其危机管理能力的增强，进而为南疆三地州摆脱公共危机问题的束缚，实现区域发展与扶贫开发进程的有序推进做出积极的贡献。

关键词：民族地区；南疆三地州；公共危机管理；公共危机沟通

中图分类号：D035.29 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）04-0142-04

一、前言

党的十八大提出，我国到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标。当前，民族地区因其特殊的发展环境，难以同全国的发展步伐保持同频，尤其是日益凸显的公共危机问题，更是已经成为阻碍民族地区区域发展与扶贫开发进程的关键因素。

作为我国民族地区的典型代表——新疆和田地区、喀什地区以及克孜勒苏柯尔克孜自治州，简称南疆三地州。根据中共中央、国务院2011年5月印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，包括南疆三地州在内的全国14个集中连片特困地区，被正式确立为新十年里国家扶贫攻坚的主战场。2013年，南疆三地州92%的县（市）农民人均纯收入低于全区平均水平，人均GDP仅为12233元，相当于新疆人均GDP的32.6%；全面建成小康社会的进程综合实现程度为61.41%，比新疆总体水平低10.2个百分点，比全国低24.14个百分点；城镇人口比重为36.5%，低于44.0%的新疆城镇化水平，由于地区就业空间有限，农村劳动力转移十分困难。

南疆三地州的扶贫开发直接关系到稳疆兴疆、富民固边战略的实施；关系到民族团结以及社会主义和谐社会的构建；关系到新疆社会稳定和长治久安发展总目标的实现。对确保新疆经济社会发展、政治大局稳定，确保我国夺取全面建成小康社会的伟大胜利，具有重要的现实价值和深远的历史意义。

当前，公共危机问题已经成为阻碍南疆三地州扶贫开发进程的重要因素，这客观上决定了增强南疆三地州公共危机管理能力的必要性。作为公共危机管理中最为重要的工具——危机沟通，是指公共部门运用沟通手段，为解决危机而进行的一系列化解危机和规避危机的活动。它贯穿于危机管理的始终，是增强危机管理能力的“牛鼻子”。因此，为确保南疆三地州摆脱公共危机问题的束缚，实现区域发展与扶贫开发进程的有序推进，着力提升当前南疆三地州公共危机沟通水平，是最为直接和有效的途径。

二、理论体系的构建

（一）南疆三地州公共危机类型

公共危机是一种紧急事件或紧急状态，它严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成的危害超出政府和社会正常状态下的管理能力，必须采取特殊的措施加以应对。作为我国边疆少数民族聚居地区的南疆三地州，因其特殊的地情人情，是一个典型的公共危机频发地区。从引发公共危机的诱因角度分析，可将南疆三地州公共危机大致分为三种类型。

1.自然因素

南疆三地州地处塔克拉玛干沙漠西南边缘，气候极度干旱，沙尘暴、地震、大风、干旱、山洪等自然灾害频发。现阶段，因灾致贫或因灾返贫等现象已经成为南疆三地州扶贫开发工作最难以攻克的问题之一。

2.人为因素

南疆三地州与印度、巴基斯坦在克什米尔的实际控制区毗邻，是我国西北边疆重要的战略安全屏障。与其接壤的吉尔吉斯南部吉、塔、乌三国交界地区——“费尔干纳谷地”，是世界极端宗教势力的活动中心之一。由于特殊地理环境的影响，近年来，南疆三地州受境内外“三股势力”分裂破坏的影响十分剧烈，暴力恐怖和渗透活动频繁猖獗，已经成为人民生命财产安全以及地区经济发展和社会稳定的最大威胁。

3.混合因素

除上述两种类型的公共危机之外，南疆三地州还存在一些由人为因素诱发的生态危机问题。主要表现为——因缺乏生态意识的过度开发，而导致的环境污染事件，以及由于缺乏危机意识而引发的多种形式的疫情危机等。

（二）南疆三地州公共危机特点

1.生态性

南疆三地州生态环境极其脆弱，沙漠、戈壁和高原占其总面积的90%以上。由于特殊的地形结构和地理位置，形成了严酷的荒漠环境，人均耕地仅为1.68亩，低于全疆2.77亩的平均水平。此外，南疆三地州气候干旱，植被稀少，风沙频繁，年均降水量不足80毫米，年均蒸发量高达2 400毫米以上，水资源匮乏，生活条件极差，2014年，南疆三地州危房户数为213083户，占地区贫困户总数的40%，这就决定了南疆三地州扶贫对象缺乏抵御自然灾害的能力，使得灾年返贫现象较为普遍。

2.复杂性

南疆三地州是古丝绸之路的要冲，境内有维吾尔族、柯尔克孜族、塔吉克族、汉族等18个民族，少数民族人口占南疆三地州总人口93.8%，是新疆乃至全国少数民族人口最为集聚的地区。生活习惯、宗教信仰、民族文化等诸多方面的差异，构建了南疆三地州多元化的区域文明，也使得各文化间冲突和矛盾日益显现，成为影响地区发展和社会稳定的潜在诱因。

3.变异性

由于南疆三地州多元文化交融的特殊地情，加之经济发展滞后、利益分配格局不均等原因，使得区域社会风险逐渐升级。这就决定了一般性质的公共危机，如自然灾害、事故灾难、社会安全、公共危机等，有可能成为带有政治色彩的恶性突发事件的导火索，进而变异为破坏民族团结、阻碍社会发展、危害国家安全的非传统安全危机，甚至成为宗教极端势力、国家分裂势力和暴力恐怖势力借题发挥的工具。

4.国际性

随着全球化发展的加速推进，世界已经成为一个脆弱的共振系统。南疆三地州地处我国西北边疆，“五口通八国”的地缘优势使之成为我国向西开放的重要门户。正是处于这样特殊的地缘政治格局当中，使得南疆三地州始终受到东西方文化深入交融的影响，也更易遭到国际非传统安全危机的波及，从而成为新疆乃至我国反恐维稳形势最为严峻、任务最为艰巨的主要阵地。

（三）危机沟通在危机管理中的功能表现

公共危机的生命周期一般可分为预警期、爆发期、缓解期和善后期等四个阶段。公共危机在不同时期表现出不同的状态和特点，这就要求危机沟通必须采取针对性的手段和策略加以应对。对于危机管理发展周期中任何环节的忽视，都会严重制约危机沟通水平的提升。

1.预警期：预防预测功能

在此过程中，危机沟通通过积极开展危机管理主体间的交流与合作，及时掌握和捕捉来自潜在危机源的相关信息，了解危机源的阶段性动向，预测危机可能发展的趋势，从而掌握应对危机的主动权。一方面，有助于及时遏制可能出现的公共危机；另一方面，也为必要的危机处置工作做好充分的准备。

2.爆发期：决策辅助功能

公共危机爆发阶段，危机状态具有极强的模糊性和隐蔽性，危机信号较为微弱，事态发展呈现出高度的不确定性。在此阶段，危机沟通借助自身对于危机信息极强的敏感性，第一时间确认危机的发生，果断启动应急预案，迅速搜集危机进展的动态信息，为危机决策提供准确的判断依据。

3.缓解期：信息管理功能

公共危机具有强烈的辐射性和扩散性，要求信息管理必须体现出极高的质量和水平。一方面，危机沟通通过有效的信息追踪，锁定危机源的扩散范围，阻断危机“涟漪效应”的形成；另一方面，危机沟通对于危机信息的传递作用，及时澄清了危机管理的舆论环境，有助于缓解危机对于公众心理防线的冲击。

4.善后期：补偿再造功能

由于公共危机直接对于公众的生命财产安全产生严重的威胁，使得社会深层次的敏感性和脆弱性，在短时间内被激发出来，造成事件可能发生变异而蔓延到经济、政治等其他领域。这种影响并不会随着危机的结束而立即消失，这就决定了危机沟通善后作用的重要性。一方面，通过心理干预对于公众精神层面的伤害予以重视和补偿；另一方面，通过有效的危机公关，修复可能受到损害的政府一公众关系，重塑和再造政府的公信力。

三、南疆三地州公共危机沟通中存在的不足

（一）危机预警机制缺失

2006年1月，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，提出“构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急管理机制。2007年中央1号文件要求建立农村应急管理体制，提高农村应急管理能力。当前，南疆三地州公共危机预案依然仅仅停留在国家总体预案纲领性、总括性的层面，而与当地实际情况的结合并不到位，使得危机预案的指导性和可操作性明显不强。此外，随着税费改革之后村级基层政权的逐步弱化，政府无力在危机管理的过程中有效联合各个村落的力量，使得应急预案的定期演练难以落实，村级层面的横向联系较少，危机信息通报滞后，无法形成网络化的沟通结构。

（二）危机信息管理水平低下

当前，南疆三地州公共危机管理过程中，通常采取畜牧、水利、公安等部门各自负责所辖范围内危机事件的方式，缺少一个独立的、专业的、常设的危机管理机构。使得危机信息的管理缺乏必要的组织性和协调性而形成一个个信息“孤岛”，难以满足危机管理的实际需要。同时，南疆三地州特殊的地情人情，决定了危机信息具有较强的分散性和隐蔽性。然而，南疆三地州现阶段在危机信息的收集、分析、传递、反馈等环节的技术能力，与危机沟通的客观要求之间存在着较大的质量赤字，无法保障危机信息的及时获取和高效利用，严重制约危机信息管理水平，阻碍危机沟通作用的有效发挥。

（三）危机意识相对薄弱

现阶段，影响南疆三地州公共危机沟通能力建设的一个重要因素是危机意识的相对淡薄，具体表现为：（1）民众层面。当前，南疆三地州民众受到自身文化素质和专业素养的客观制约，一方面难以正确理解危机识别和危机应对的作用与功能，在参与和支持危机沟通等方面，缺乏必要的主动性和积极性；另一方面民众对于危机信息的判断能力较为有限，容易出现不必要的恐慌，甚至成为谣言等不实信息的传递媒介，对公共危机沟通工作产生一定程度的误导。（2）政府层面。当前，政府在南疆三地州公共危机管理，特别是由自然因素引发的公共危机管理过程中，由于受到传统行政管理观念的影响，依然秉持重处置轻预防的危机管理意识，对于危机沟通在预测预警层面的作用，表现出一定程度的忽视。

（四）社会力量参与程度有待提高

公共危机因其所具有的复杂性、突发性、紧急性以及危害性等特点，使得政府部门常规的管理手段一时难以开展有效的危机沟通工作，包括：在短时间内收集准确、全面的危机信息；面向公众开展危机信息的传播和信息反馈等内容。当前，南疆三地州公共危机管理主要以政府主导的方式开展，参与主体较为单一。对于非政府组织、行业部门、媒体力量、民间团体以及志愿者队伍等其他社会资源的整合力度依然有待进一步的增强。一方面，单一的危机管理主体导致危机信息的正式传播渠道较为狭窄，不利于有效澄清和完善危机信息的沟通环境；另一方面，缺乏社会力量的广泛参与，实际上是削弱了针对政府危机管理工作的监督力量，对于保障政府政务透明化、信息公开化产生消极的影响。

（五）补偿层面的危机沟通能力不足

农村公共危机管理是一个复杂的系统工程，绝不是简单的“恢复与重建”过程，它牵扯到农户生计系统、农民社会心理系统、社会支持网络以及农村管理秩序的重构等多方面的内容。当前，南疆三地州公共危机沟通更多地聚焦于危机应对阶段的管理，而其在危机补偿阶段的作用却没有得到有效的重视，这在一定程度上滋生了危机变异的社会风险。一方面，危机沟通在针对受灾民众的精神恢复层面关注不足，没有彻底治愈危机对人们造成的心理创伤，就如同把仅仅扑灭明火当做危机管理的最终目标一样，势必成为构建和谐社会的威胁与隐患；另一方面，缺乏对于危机公关作用的重视，没有有效利用危机沟通的手段，及时修复和增进政府与公众的关系，一定程度上制约了良好的危机沟通环境的建立。

（六）国际交流与合作力度不强

南疆三地州公共危机的自身特点，决定了在危机沟通过程中，着力开展国际交流与合作的必要性和紧迫性。现阶段，新疆政府在公共危机，特别是由人为因素引发的公共危机的管理方面，对于危机信息的收集与利用，正在逐渐加强国际的交流合作，并且取得了显著的阶段性的成效。但是，总体上南疆三地州对于公共危机沟通的国家间交流与合作力度依然不强。一方面，缺乏国际公共危机先进管理经验的交流与借鉴，不利于自身危机管理方法和理念的及时更新与完善；另一方面，忽视对于国际交流合作平台的有效利用，制约了外界对南疆三地州社会发展现实的了解，客观上为危机信息的酝酿提供了适宜的国际舆论环境。

四、南疆三地州公共危机沟通的制约因素

（一）区域孤立封闭

南疆三地州因其特殊的地理位置，与周边国家有高山峡谷相隔，距离其边境城市和经济中心较远，即使与相邻地州的中心城市也相距至少400千米，是一个相对封闭的经济区域。此外，南疆三地州多数农牧民仍居住在海拔1500～4800米的偏远深山区、石山区且居住十分分散，点多面广，加之交通设施严重滞后，公路路网密度小，农村公路等级低等原因，使得南疆三地州信息较为闭塞，2014年建档立卡结果显示，南疆三地州51%的行政村未通宽带网络，极大地增加了公共危机沟通的实施难度。

（二）专业人才匮乏

南疆三地州复杂的人文环境，对公共危机沟通管理人员提出了极高的素质要求。一方面，危机沟通管理者必须具备熟练掌握危机信息收集和数据分析的专业技术能力，提升危机信息的管理水平；另一方面，危机沟通管理者自身必须了解当地民族的语言、风俗、信仰等文化背景，并能结合国家的相关政策，正确开展危机沟通工作。现阶段，南疆三地州极度缺乏这样的复合型、专业型人才，因此难以保障公共危机沟通的实施效果。

（三）教育水平低下

截至2010年，南疆三地州人均受教育年限不到七年，普通高中入学率仅为22.2%，民众整体文化素质处于较低水平。一方面，民众对于危机以及危机管理的相关知识缺乏必要的了解和掌握，难以用正确的方法态度处置危机事件，甚至出现一些愚昧无知的观念和行动；另一方面，缺乏坚强的思想武装，使得民众自身抵御和判断危机的能力，受到一定程度的制约，容易遭到危机信息的冲击甚至毒害，从而对政府的公共危机沟通形成抵触与阻碍。

（四）地方代理活动异化

当前，南疆三地州部分地区仍然存在政府官员唯利己主义、官本位至上，甚至寻租腐败等不良现象。个别政府部门在处置突发事件的过程中，观念陈旧，手段粗暴，甚至盲目将人民内部矛盾上升到敌我矛盾的层面，深深地伤害了政府的公信力。特别考虑到南疆三地州区域封闭，民众文化素质不高，对国家扶贫政策大环境了解不深等特殊区情，地方代理活动异化的危害被深度地放大了，这使得南疆三地州的危机沟通环境遭到了严重的破坏。

五、从扶贫开发视角提出南疆三地州公共危机沟通对策

（一）扶贫开发与危机管理有效契合

2014年，新一轮农村贫困人口建档立卡结果显示，南疆三地州贫困人口共计198万，贫困发生率为36.3%，扶贫重点区域返贫问题严重，巩固温饱成果和减贫发展的难度很大，扶贫开发任重道远。这就决定了今后南疆三地州必须坚持把改善民生作为地区发展的头等大事，努力缩小区域发展差距，改善利益分配格局，创建更加和谐的社会氛围，实现公共危机的长效治理。同时，大力发展基础设施建设，逐步提升南疆三地州交通、通讯水平，使得区域间信息沟通更加顺畅和便利。此外，结合南疆三地州的特殊地情，必须坚持可持续发展理念，摒弃仅以可视经济价值为依据的发展观，聚焦生态治理与生态扶贫，致力于创新农业技术，加大节能减排以及环境保护力度，实现扶贫开发与危机管理的有效契合。

（二）“三民活动”为公共危机沟通助力

当前，新疆政府应该继续坚持以“访民情、惠民生、聚民心”为主要内容的“三民活动”，帮助提升南疆三地州公共危机沟通水平。（1）深入了解地区公共危机实际情况，主持领导南疆三地州建立起切实有效的危机沟通预案并积极落实预案的演练和实施。（2）利用专项扶贫资金，逐步筹建村落间信息通报联络机制。同时，协调畜牧、水利、公安等各部门适时开展合作交流，打破部门间信息壁垒，保障危机沟通信息传播渠道的畅通。（3）考核地方政府政务绩效，监督并指导其公共危机管理行为，逐步消除地方代理活动的异化，确保政府公信力稳健提升。同时，充分利用驻村入户的工作契机，向民众大力宣传和解读政府在扶贫开发以及危机管理方面的政策措施，及时获取民众的反馈信息，充分尊重民意，营造相互信任、相互支持的良好沟通环境。

（三）充实危机沟通的专业人才队伍

南疆三地州公共危机管理的现实状况，提出了建立和充实危机沟通专业人才队伍的迫切需要。为此，在南疆三地州的扶贫开发进程中，必须持续加强援疆人才的输入力度，关注危机管理人才的引进，特别是对于地区民族文化有一定程度的了解，且熟练掌握危机信息管理技能的专业人才。为南疆三地州公共危机沟通及时提供专业化的指导，规范危机沟通的方法和程序，提高危机信息收集和分析工作的质量，充分发挥危机信息的信号作用和辅助功能，为危机预测预警和危机处置决策提供科学、准确的支撑与依据。

（四）注重加强危机意识的培养

（1）民众层面。针对南疆三地州教育水平低下的现状，应该加大对于地区教育事业的投入和扶持力度。马戎指出，一个现代国家最重要的权利应该是公民权利，应该把国内56个“民族”这个层面的民族意识“去政治化”。因此，在加强民族地区教育建设的同时，应该将危机意识、国民意识、公民意识以及法制意识的培养作为日常教学的核心内容之一。增强民众参与公共危机沟通的主动性和积极性，提升其对于危机信息的识别和判断能力。（2）政府层面。奥斯本与盖布勒指出，政府管理的目的是用少量的钱预防，而不是花大量的钱去治理。因此，在针对南疆三地州开展援助和帮扶的过程中，应该有效借助教育培训机构的平台，及时更新政府部门的危机管理方法和理念，提高政府对于危机信息的有效利用率，进一步强化危机沟通在危机预防过程中的重要功效。

（五）致力于危机沟通多元主体的构建

当前，为有效克服危机沟通主体单一所产生的不利影响，南疆三地州应该及时利用新疆“专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援疆扶贫”四位一体大扶贫格局的优势。充分发挥统一战线的作用，最大限度地整合与调动社会力量参与到地区公共危机管理工作当中。多元主体参与南疆三地州的公共危机沟通，不仅可以有效拓宽危机信息的传播渠道，也形成了对于政府危机管理行为的有效监督。具体做法包括：（1）借助媒体力量提升危机信息正式渠道的传播效率；（2）与大学或相关研究机构开展专项合作，在危机沟通理论研究层面不断寻求新的进展与突破；（3）适当吸收援疆企业、民间组织以及其他社会团体的力量，及时引进先进的沟通经验与方法，为南疆三地州公共危机沟通工作的开展提供多元视角。

（六）强化补偿层面的危机沟通能力

一方面，应该着力加强对于受灾民众精神层面的恢复力度，借助援疆人才力量组织专业化的心理医疗团队，针对受灾民众的心理问题开展必要的干预治疗。第一时间给予受灾民众精神层面的支持和慰藉，帮助他们重拾对生活的希望与信心，努力避免危机不良影响的加深和延续；另一方面，从“9·11”等公共危机事件的处置经验中，可以发现：公共危机是危机管理主体命运的分水岭，有效的公共危机管理不仅可以使得危机的破坏性得到抑制，同时也有助于危机管理者自身迎来发展的转机。因此，南疆三地州应该切实做好危机公关的相关工作，大力宣传政府危机管理的措施及其成效，寻求民众的信任与支持，积极修复受到危机影响的政府一公众关系，营造和谐的社会环境，为南疆三地州社会稳定和长治久安打下坚实的基础。

（七）借助外资扶贫窗口加强国际合作交流

当前，南疆三地州外资扶贫开发已颇具规模，外资项目建设经验丰富，成果显著，应该有效利用外资扶贫的窗口，学习借鉴联合国开发计划署以及国际农发基金关于维护地区稳定与和谐发展的先进理念，提升南疆三地州自身的危机管理水平。例如：重视妇女在风险防范和应急管理中的作用。充分认识到妇女因其“母亲”的角色，对于孩子危机意识的教育与培养至关重要，对于营造良好的危机沟通环境也起到了潜移默化的推动作用。此外，南疆三地州应该借助外资项目建设平台，大力宣传扶贫开发成果，用地区发展事实批判那些恶意的歪曲与煽动，赢得国际的道义支持，彻底澄清和改善国际舆论环境，进一步畅通国际危机沟通的有效渠道。

责编：翟超；校对：一丁