整体性治理视角下的校企协同合作机制研究

[摘要]如何有效协调高职院校与企业这两个不同管理主体之间的合作关系，促进企业主动融入职业教育发展，一直是制约校企协同合作的难题。整体性治理理论注重多元主体的参与、组织边界的调整、职能权责的整合、运行机制的重构优化等思路，为解决校企协同合作提供了非常有价值的解决范式。文章从整体性治理的分析视角，探索从政策保障机制、信息协调机制、利益分配机制、组织协调机制及多元评价机制等方面构建校企协同合作机制的实现路径。

[关键词]整体性治理 现代职业教育体系 校企协同合作 碎片化

[作者简介]曾东升（1974- ），男，南京科技职业学院，助理研究员，硕士，研究方向为比较教育管理。（江苏 南京 210048）

[基金项目]本文系中国职业技术教育学会第四届理事会科研规划项目2014—2015年度立项课题“整体性治理视角下的校企合作协同机制研究”的阶段性研究成果。（课题编号：201410Y38）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2015）23-0010-03

2014年以来，国家在顶层设计层面做出发展现代职业教育的重大战略部署，提出企业参与职业教育对于激发职业教育办学活力具有重要性，发挥企业重要办学主体作用，强调校企协同育人等。可以说，国家在高度重视现代职业教育发展对提高国家竞争力作用的同时，也越来越意识到企业对职业教育发展的重要作用。二十多年来，从“校企合作”到“校企深度合作”及“校企协同合作”表述的变化，既反映了院校与企业合作的必要性和重要性，又间接体现了当前校企合作中存在的深层问题，主要表现为企业主动参与合作的意愿不足、校企合作的层次和水平不高、缺乏有效的政策支持等。要解决这些问题，仅仅从教育层面是不够的，更需要从法制、机制等层面展开研究。文章尝试从治理的视角特别是整体性治理的视角分析构建校企协同合作机制的框架思路，以期有效解决校企合作的机制困境。

一、高职教育的跨界性和人才培养目标需要校企双主体合作办学

高职教育的跨界性特点决定了职业教育的人才培养规格必须适应技术进步、生产方式变革以及社会公共服务的需要，将职业教育的经济属性与教育属性有机结合，既要满足职业教育的社会化需求，又要满足学生的个性化发展需求。这一跨界性特点决定了高职教育发展必须突破现有的单一主体办学模式，赋予企业办学主体地位，并且给予政策引导和支持。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出，研究制定促进校企合作办学有关法规和激励政策，深化产教融合，鼓励行业和企业举办或参与举办职业教育，发挥企业重要办学主体作用。下一步的关键是如何落实这一顶层设计要求。从政府治理层面而言，政府具有促进职业教育发展的公共职责，通过政策导向激发职业教育办学活力，统筹协调学校与企业的合作关系，三方共同承担现代职业教育发展的相应责任；仅仅依靠院校的主动合作，企业一方处于合作中的机会主义者角色，势必导致合作层次（如传统的订单合作等）不高、合作领域有限（如主要限于人才招聘方面等）和合作缺乏稳定性（如表现为临时性、不定期的合作关系等）。这就需要政府承担起桥梁的作用，通过制度激励、有效治理、资金支持等途径促进学校和企业的协同发展。

此外，企业作为高职院校人才输出的主要需求方，最有资格评价和检验职业院校的人才培养水平。因此，产教融合、校企合作体制机制的有效构建不仅是现代职业教育体系建设的要求，更是衡量职业教育发展水平的一个重要指标。要让多年来一直提倡的校企合作真正成为推动现代职业教育发展的有效途径，落实双主体办学机制，需要政府、学校和企业三方及相关利益者的共同治理。整体性治理模式的提出，就是从政府、院校治理方式改革着手，通过制度创新、组织革新和机制运作，协调企业与学校的合作关系，注重合作的灵活性和实效性，而非合作形式化。①

二、整体性治理视角下的校企合作机制分析

整体性治理作为21世纪关于政府治理的重要理论，其主要理論观点在于破解主体单一、组织结构分割、功能重叠与科层管理模式下的碎片化问题。整体性治理需要解决的是不同管理主体、不同部门之间的协调整合问题。这些问题跨越了部门边界，绝非单一部门机构所能解决。②希克斯认为，政府治理中的功能性碎片化问题主要体现在跨部门职能运作过程中，表现为职能的同构、目标的冲突、利益保护主义、管理的排他性问题等。对于以项目合作、契约合作或缺乏法制约束的不同社会主体之间（如校企合作）的合作，存在着道德与信任危机、合作导向与主体价值的偏离以及制度的非均衡性等制约因素，从而影响了合作的成效，导致合作主体之间呈现碎片化、分散化等问题，如当前各类职业教育集团成员之间的合作问题。

现代职业教育的发展和现代职业教育体系的构建需要多元主体融入其中。对于企业而言，现行政策中没有赋予企业参与职业教育的法律责任，企业在内部培训和劳动力市场的分化过程中，一直将职业院校作为人才吸纳的短期合作者；特别是在买方市场，企业有更多的人才选择渠道，缺乏与院校的合作动机。教育行政部门期望通过重要项目、资金资助的方式增强企业、地方政府对职业教育的关注和参与，所起作用还是有限的，不能从根本上激励企业融入职业教育。如2006年启动的国家示范性（骨干）高职院校建设项目，从验收和建设成效来看，高职院校的整体内涵提升是有限的，特别是在校企合作机制建设方面，并没有取得实质性突破，校企合作还未达到协同发展的层次和水平。其主要原因之一就是地方政府没有发挥有效的协调作用，没有出台激励企业、行业参与职业教育发展的政策和措施。依靠职业院校自身的主动合作，单一主体的机制创新不能从根本上清除校企深入合作的障碍，还需要从政府治理层面着手解决。通过制度创新和机制运行，解决校企合作中存在的主体利益协调与沟通的障碍、责任边界的不确定、监督约束和绩效评估等诸多问题。因此，构建校企协同合作机制应从政府治理的视角着手，结合院校治理机制改革，共同推动协同机制的落实。

三、构建校企协同合作机制的实现路径

由于单一主体驱动的合作机制不能有效解决校企协同合作问题，需要将政府治理、院校机制和企业责任三个方面统筹结合、系统运作加以解决，关键是如何有效发挥政府治理的作用，协调、整合学校和企业两个管理主体的合作关系。与政府内部治理机制不同，政府对于企业的管理并非是科层模式，而是间接管理模式，通过政策引导和责任界定来激励企业参与职业教育合作办学；同样，对于院校而言，在管办评分离的治理趋势下，政府需要适当放权给院校，如与企业合作开展股份制办学模式、混合所有制模式等，具体落实顶层设计中提出的一些指导建议。在理论运用和实现途径方面，整体性治理的思路契合政府治理下的校企协同合作范式。该理论注重发挥市场和社会力量的辅助功能，强调政府在整合资源过程中的主导地位，承担着拓展公共服务参与空间、管理服务过程和控制服务结果的主要责任。整体性治理模式下的组织更加注重机制协同和组织目标的达成，侧重治理的整体利益等。该理论契合校企合作的治理思路，职业教育的跨界性和治理主体的复杂性，需要通过协调、整合学校和企业的合作机制，改革地方政府治理机制，促进职业教育政策的有效落实，使企业、行业等社会组织成为职业教育发展必不可少的利益相关者。文章尝试从政策保障机制、信息协调机制、利益分配机制、组织协调机制及多元评价机制五个方面探讨校企协同合作机制的构建思路。

1.政策保障机制。1996年颁布实施的《中华人民共和国职业教育法》自2009年修订以来，一直进展缓慢，2014年以来，职业教育法加快进入修改日程。国家教育行政学院的邢晖教授认为，要增强修订法参与主体的多元性，体现职业教育的跨界特征；职业教育“跨界”的特点和“齐抓共管”的现实需要组织“多元”力量，吸收政府多个部门、行业、企业、院校等利益主体进行广泛博弈。当前，制约职业教育发展的主要瓶颈是行业企业参与职业教育的机制缺乏政策依据，这需要从顶层制度设计中加以明确，通过法制来进行约束和界定。为此，政策保障机制的源头首先是职业教育法的修订，然后出台政策配套措施，其关键落脚点在于地方政府的贯彻执行。该法案的修订不能仅由教育部门单一主体完成，需要体现“跨部门”的协同合作，明确各主体部门的责任分工，特别是“跨界”运行中的统筹协调机制和利益制衡机制等。职业教育的“跨界”特性需要跨部门的治理，以促进不同合作主体的协调和整合，最终目的是有效贯彻修订后的职业教育法的精神和要求。这一法制思维也正是整体性治理思维的体现，其治理目的就是达成政府治理目标和手段的一致性。

2.信息协调机制。新公共管理倡导协同治理的方式，强调治理主体的多元性、治理权威的多样性以及各治理主体的自愿平等协作等。协同治理需要网络技术与信息技术的支持，由政府、企业、民间组织、个人等社会多元要素协调合作治理公共事务，以追求最大化的治理效能。③职业教育与产业发展紧密关联，产教融合、校企合作已成为现代职业教育体系建设的基本原则。促进职业教育政策的有效执行、实现校企合作资源的共享、促进校企协同合作等，首先需要构建一个信息合作平台，实现政府、学校、企业和行业等利益相关者的资源共享。如教育部委托中国职业技术教育学会建设的“全国职业教育集团化办学统计与公共服务平台”，目的是通过搭建一个信息平台，为下一步评选全国骨干职业教育集团奠定基础。校企合作缺乏深度的一个主要原因是信息不对称：一是缺乏有效的沟通平台，学校和企业之间不能实现信息的充分交流；二是政府组织信息不对称或者不能合理配置信息资源；三是缺乏一个多方合作主体互相沟通和交流的协调机制，不能有效实现信息协同。缺乏信息协调机制，校企协同合作也就无从谈起。

3.利益分配机制。校企合作的基本前提是受益原则，否则就没有双方合作的动机和必要性。目前校企合作存在的主要问题就是如何使校、企在合作过程中受益，还缺乏具体的实施规则。④职业教育培养的人才具有技术性、应用性特点，紧贴行业企业需求，职业教育人才培养整体上是一种集体利益的体现，国家、社会、学生、学校和企业都是其中的利益分享者。校企合作不可避免地面对学校公益性与企业功利性的冲突，双方合作的目的存在一定的差异，如企业不愿意参与学校教學过程、不想让学校老师分享企业的技术资源等。但是，学校与企业最大的交集也是最大的合作目的就是人才的需求，即人才供方与需求的合作，这也是双方利益分配的基点。

满足合作主体的利益需求是校企合作的前提，单一的主体驱动无助于推进双方的有效合作。如国家骨干高职院校建设项目，项目建设要求是创新校企合作体制机制，促进校企深度合作等。立项高职院校采取各种举措搭建校企合作平台，绝大多数合作载体和项目是院校主动联系企业建设的，真正有成效的、长久的合作平台还是比较少的，关键因素就是没有满足企业的利益需求。项目建设与企业有何关联，企业参与项目能够获得什么，这些涉及企业利益的问题没有得到切实解决，教育部门的单方行为并未产生联动效应。因此，以规范的形式影响校企双方合作背后的理性选择行为，进而使校企主体走出集体行动的困境成为政策发挥作用的主要逻辑。④其实现途径就是先建立校企合作的利益分配机制，让企业真正视学校为利益共同体的重要部分，其愿景是校企合作层次越高受益越大。只有如此，校企协同合作才会产生效益导向。

4.组织协调机制。希克斯认为，组织在目标和手段之间的冲突问题并非是专业化和分化等组织内的问题，而是不同组织“间”的问题，其根源在于组织间的碎片化问题。整体性治理理论认为，碎片化是科层组织体系的主要问题，不仅表现在功能层面、权力层面、资源分布层面和制度层面，还表现在决策的制定和执行层面。组织层级多且组织职能同构化导致组织协调困难，部门中心主义和部门利益主义盛行，造成政策目标不能有效实现。对于高职院校而言，高职院校内部治理结构的“碎片化”、职能裂化倾向比较严重，主要体现在学校与院校两级管理体系权责不匹配、管理功能和权力分配碎片化、管理机构膨胀、问责机制缺失等方面。对于校企合作的管理权责，有的院校由就业部门负责，有的院校成立校企合作职能部门等。校企合作涉及领域较为广泛，相应地产生了院校在校企合作内部组织之间的协调困境，如就业处、科技处、教务处还有各个院系等部门之间的协调问题。

高职院校开展校企合作，除了要明确校企合作的职能部门及具体职责外，还要建立组织协调机制。例如，建立校企合作工作委員会，统筹负责学校的校企合作工作，具体工作由校企合作职能部门负责，有关部门协助配合。问题是成立组织机构简单，而要有效协调相关部门开展校企合作工作却难点重重。相对企业而言，无须成立校企合作组织，一般是人力资源部门负责合作事宜，合作出发点主要是人才需求。由此，从组织协调层面来看，高职院校存在校企合作的内部协调问题，企业存在如何寻求平台有效获得人才需求问题。从企业的视角看，合作过程简化、强调效率、协调顺利是主要考虑因素，而组织之间的有效协调是关键，包括院校内部组织的协调及校企之间的组织协调，这是保障双方合作顺利推进的重要环节。目前，有的高职院校实施了大部门式治理方式，对相似或者相近的职能部门进行整合和综合设置，组织形式注重整体利益，通过目标协调和组织整合，调整组织职能边界，从而致力于政策目标的有效落实。这一举措正是整体性治理模式所倡导的，也是创新组织协调机制的一种有益探索。

5.多元评价机制。杜玉波同志在“深化高等教育综合改革要转变发展方式”的讲话中谈到：“适应经济社会发展需要，关键要创新高等教育人才培养机制，要把构建协同育人机制作为重要突破口，要把改进人才培养质量评价作为重要保障。”《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》中指出，鼓励高校面向社会办学，建立健全协同创新和协同育人机制，制定专业机构和社会组织参与教育评价的资质认证标准等。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》提出要完善学校、行业、企业、研究机构和其他社会组织共同参与的职业教育质量评价机制。这一系列指示和政策说明高校人才培养质量的评价标准需要市场介入。对于高职院校而言，评价其培养的人才是否合格，是否满足企业和社会的需求，关键在于人才培养的过程和目标是否发挥了企业的重要办学主体作用，是否有效改革了职业教育专业课程体系并建立了专业标准和职业标准联动开发机制等。作为高职院校的主要人才需求方，企业最有资格评价学校人才培养质量的高低，包括院校开设的专业是否实现与产业的有效对接、课程设置是否满足职业资格标准的要求等，院校教学改革的成效最终将通过学生在企业的工作实践得以检验。正如整体性治理理论提出的，整合和协调并非是改革的目的，而是一种实现目标的手段。如何评价目标实现的效果，主要看政策执行效度。对于校企合作而言，无论是学校还是企业，无论何种方式的合作，评价合作成效的关键指标还是人才质量，这也是评价校企合作层次和水平的主要指标。在当前“政府引导服务+社会多元合作治理”的改革趋势下，多元评价机制的有效构建是构建校企协同合作机制的重要组成部分。

总之，整体性治理模式有助于克服政府和院校组织内部的部门主义、狭隘视野和各自为政的弊病，提高不同组织、跨部门之间复杂问题的应对能力。以政府为纽带协调学校、企业、行业等之间的合作关系，有效发挥政府在资源整合过程中的协调作用，通过上述五个协同机制的构建，学校和企业最终才能走向实质性的协同发展。

[注释]

①谭学良.整体性治理视角下的政府协同治理机制[J].学习与实践，2014（4）：77.

②何水.协同治理及其在中国的实现——基于社会资本理论分析[J].西南大学学报，2008（5）：103.

③易鑫.校企合作的三个追问——一所高职院校发展的否定之否定[N].中国教育报，2010-04-21.

④黄文伟.职业教育校企合作主体利益冲突与政策调试——理性选择理论的分析视角[J].教育发展研究，2014（19）：54.