城市自然灾害应急联动机制的支撑体系建设

2015-05-17赵树迪周显信

阅江学刊 2015年3期

赵树迪，张琪，周显信

(1.南京信息工程大学，南京 210044;2.南京农业大学，南京 210095)

自然灾害的危害、城市的内在属性、城市的发展以及人与自然和谐共存的目标迫切要求加快建设并完善城市自然灾害应急联动机制。支撑体系具有多元化的功能，是城市自然灾害应急联动机制顺利运行的保证。当前，必须加强对支撑体系的细化研究，同时加快支撑体系的建设步伐。

一、支撑体系的基本含义

不同领域的学者对支撑体系含义的理解各有不同。有学者将应急支撑体系理解为支撑应急管理的要素及其组合。①陈红旗，徐永强，庄茂国:《地质灾害应急支撑体系建设基本问题分析》，中国地质灾害与防治学报，2011年第4期，第108－111页。有学者提出，支撑体系即开展规范化工作的基本保障体系。②程云行，范叶青:《独立学院教学支撑体系的架构与实践》，民办高等教育研究，2009年第1期，第21－23页。有学者将支撑体系界定为有效实施的基础、条件和环境，是维持运作和取得效益的一系列方法、机构、人员、理念的总称。③吴家锋，黄爱萍:《公立医院绩效管理支撑体系初探》，医院院长论坛，2012年第1期，第48－51页。还有学者从构成的角度来定义支撑体系，如支撑体系是由投融资体系、技术支撑体系和制度创新体系组成的三大战略支撑系统。④胡东宁:《论我国旅游循环经济支撑体系的构建》，商业时代，2011年第6期，第128－129页。

综合现有的研究成果，本文将城市自然灾害应急联动机制的支撑体系定义为:为了确保城市自然灾害应急联动机制能够更好地运行，起基础性或支持性作用，形成一定的内部联系，按照一定的秩序组合而成的整体。就城市自然灾害应急联动机制而言，支撑体系作用广泛，功能多样，主要包括科技支撑、组织支撑、政策支撑、人力资源支撑和财力支撑等。

二、支撑体系的功能

(一)保障功能

支撑体系是城市自然灾害应急联动机制的重要保障，满足城市自然灾害应急联动机制的运行需要，为城市自然灾害应急联动提供人才、资金、物资等。当城市发生自然灾害，需要应急联动的时候，要加强支撑体系的保障功能，不断完善和提高能力，发挥基础性作用。

(二)控制功能

支撑体系的控制功能可以使应急联动机制按照既定的方向前行，减少运行过程中的偏差，还可以衡量应急联动机制救灾目标的完成情况。支撑体系的控制功能主要体现在两个方面:一是政策支撑，二是组织支撑。

支撑体系为应急联动机制的有效运行提供必要的政策和规则。国家必须制定相应的规则，预防违法违规行为。在城市灾害救援中，要提前对应急联动活动的效果进行严格的评估，保证应急联动机制的运行效益。只有在相应的框架下，支撑体系才能有效发挥作用。法律、政策等国家强制力对应急联动机制起强制性的控制作用。

组织支撑控制各个环节的行动，保证它们有机衔接，使应急联动中的各个主体摆脱混乱的局面。组织支撑可以保证指挥统一，更好地使应急联动信息实现上传下达，使应急联动机制中的主体明确各自的职责和权限。

(三)优化功能

支撑体系为城市自然灾害应急联动机制的持续运行和改良升级创造有利的发展环境，其优化功能主要体现为科技支撑和政策支撑。

相关的理论研究使应急联动机制有科学的理论指导，从而更具科学性和系统性。科学技术的发展能使应急联动机制拥有更先进的技术，保留优势，改进不足，达到优化的效果。

在应急联动工作中，各行为主体本身几乎没有经济性的盈利，可能不利于资源分配和调动主观能动性。因此，政府要对城市自然灾害应急联动机制给予支持、保护和调控，政策支撑鼓励社会资源流向应急联动机制，优化应急联动机制的发展环境。在人、财、物等方面的政策倾斜，可以使城市自然灾害应急联动机制获得优秀的人才、充足的资金、丰富的物资，从而推动城市自然灾害应急联动机制的发展。

三、支撑体系的构成

支撑体系主要由科技支撑、组织支撑、政策支撑、人力资源支撑和财力支撑构成，各个部分不可或缺。政策支撑为支撑体系提供良好的背景和环境，组织支撑是财力支撑、人力资源支撑、科技支撑的运行基础，财力支撑为人力资源支撑和科技支撑提供资金保障，科技支撑离不开人力资源支撑和财力支撑。具体构成见图1。

图1 支撑体系的构成

(一)科技支撑

科技支撑是指应急联动机制的基础性科技保障，包括应急联动机制的科技理论研究，关键技术的攻关，科技设备的提供，软硬件的技术研发与应用，技术指标的制定等。科技支撑具有专业性、精确性、科学性和创新性等特点。

我国政府高度重视科技支撑研究，中央综治委曾向全国推广有价值的科技探索研究，①孙元明:《国内城市突发事件应急联动机制与平台建设研究》，重庆邮电大学学报(社会科学版)，2009年第1期，第59－65页。可见科技支撑的重要性。科技支撑使应急联动机制不再停留于理论的阶段，对构建实质性、可操作的城市自然灾害应急联动机制具有重要的作用。科技支撑可以减少成本，提高效率，降低损失，提高应急管理的水平。

科技支撑主要集中在应急联动机制中的平台建设和应急手段研发等方面。应急平台为信息共享、统一监管、通信集成等提供载体，应急平台建设需要科技的支持。科技创新是应急设备改进的基础，设备的维修、保养和更新也离不开科技的发展。

在应急联动救援中，应急救灾工具和救灾方法的科技含量很高。应急救灾工具的功能与其科技含量有直接的关系，救灾方法所依据的原理越先进，救灾能力就越强。②钟书华:《国家应急科技支撑体系框架研究》，中国科技论坛，2004年第5期，第32－35页。由此可见，科技支撑是提高救灾能力不可或缺的条件。

(二)组织支撑

任何应急管理和任务目标都要通过一定的组织机构的具体指挥活动才能完成。为实现应急联动目标，组织支撑要使应急联动机制内部各个要素构成一个分工明确、相互协调的有机整体。

组织支撑为城市自然灾害应急联动机制提供组织保障，有助于应急联动工作的各成员及时沟通，增进行动效能，使应急联动机制适应环境的变化。一方面，在城市自然灾害应急联动过程中，分散的应急联动主体可以迅速整合;另一方面，统一的指令能在相应的组织支撑中快速贯彻，信息在其中流畅地上传下达。

组织支撑不仅要处理各主体之间的关系，还要共享资源和信息，拓展应急联动的领域。组织支撑的具体作用主要有:调整、完善应急联动机制的机构设置，指挥、协调和监督应急行动，对应急联动机制内部人员的职责和机构权限进行分配，安排合理的组织运行程序等。

(三)政策支撑

政策支撑即规范城市自然灾害应急联动机制的相关制度、政策、法律法规等。政策支撑具有权威性、规范性、约束性等特点。

政策支撑由三个层次组成。第一是国际层面的相关政策，是国际间自然灾害应急的准则。第二是国家层面的相关政策，在自然灾害应急中发挥指导性的作用。第三是地方层面的相关政策，地方性的政策对城市自然灾害应急可以进行更详细的规范和要求，是采取具体行动时的准则。

城市自然灾害应急有其自身的特点，制定符合特点的政策十分重要。在每次应急联动的过程中，要积极总结经验和教训，适时修改相关的法律、法规、制度、预案、政策等，使其紧跟不断变化的环境。

另外，在制定政策时，要考虑向城市自然灾害应急联动机制建设倾斜，比如人才吸引政策、投融资优惠政策、技术鼓励政策、创新激励政策等等。使应急联动机制在资源分配中更具有优势，使更多的人意识到城市自然灾害发生时应急联动机制的重要性，从而吸引更多的优秀人才。政策支撑可以优化应急联动机制的发展环境。

(四)人力资源支撑

人力资源支撑即城市自然灾害应急联动机制中的劳动力资源，包括人力资源的数量和质量。在数量上，人力资源要与应急联动工作的需求相适应。在质量上，应急联动中的劳动力应当具备足够的文化知识和劳动技能。人力资源支撑具有活跃性、动态性等特点。

人力资源支撑首先要提供基本的人员保障，其次，在此基础上为应急联动机制提供合理、优秀的人力资源安排。良好的人力资源支撑可以使应急联动机制得到优秀的人员，提高运行效率，有利于创新升级。

城市自然灾害应急联动机制的人力资源配置要力求实现量与质的平衡，尤其要注重人力资源的质量，吸引更多的人才。不仅包括理论科研的人才，也包括普通劳动者中具有应急技能、经验丰富的人才。可以通过提供较高的薪酬、优惠的政策、优厚的福利待遇、较多的发展机会来吸引人才。在吸引人才的同时，培养人才也十分重要。应大力培养高素质、高技能的应急管理人才，加强救灾队伍建设，全面提升应急联动机制的人力资源质量。

(五)财力支撑

在应急联动机制中，理论研究、设备购置、技术研发、人员培养、平台建设等都离不开财力支持。财力支撑是应急联动机制的资金来源和物质基础，其来源包括政府财政经费、社会捐赠、应急基金、应急保险等。

政府的财政经费是城市自然灾害应急联动机制主要的来源，包括中央政府和地方政府双重的财政支撑，是财力支撑的主体部分。另外，还需要其他资金对财力支撑进行补充。对于社会捐赠，要制作明确的使用清单，规范社会捐赠管理。对于表现突出的组织或个人予以表彰，起到一定的激励作用。应急保险是专门针对城市自然灾害应急而设立的，企业、社会团体等可以根据自身的需要而购买。发生城市自然灾害后，受助群体应当根据经济承受能力和受助情况，缴纳相应的资金，补充应急基金。

城市自然灾害应急联动机制的经费使用必须公开透明，受到监督，使资金用到实处。在做好应急联动机制日常财务管理的同时，也要对自然灾害发生后所需的大笔经费进行妥善管理。

四、支撑体系的建设对策

(一)支撑体系建设的战略构想

1.总体目标

城市自然灾害应急联动机制以保障人身安全、减少灾害损失为主要目标。作为应急联动机制的支撑体系，其作用是多元化的。应在城市自然灾害应急联动机制战略构想的基础上，立足于环境和资源，形成具有当地特色的支撑体系。支撑体系的建设目标是完善应急联动机制，对城市自然灾害应急进行研究、预警，提高施行效率，减少损失，使应急联动机制发挥更好的效用。

2.阶段目标

第一阶段:未来两年内，构建完善的政策支撑环境。自然灾害应急联动关系人民群众的生命安全，必须加快政策制定的过程，把城市自然灾害应急联动纳入规范化、制度化的轨道。政策支撑为应急联动机制营造良好的政策制度环境，使支撑体系的建设更容易开展。因此，完善政策支撑是支撑体系建设的首要工作。

第二阶段:未来五年内，构建支撑体系的各部分，与城市自然灾害应急联动机制相结合。每个支撑部分与城市自然灾害的特点相适应，与自然灾害的应急联动机制相结合。应急联动机制中的经验信息共享，是支撑体系建设的重要组成部分。科技支撑、人力资源支撑、组织支撑等必须按照应急联动机制的需要和目标来规划，这个环节的工作将为支撑体系的整合与协调奠定基础。

第三阶段:未来六年内，最终形成城市自然灾害应急联动机制的支撑体系。对各支撑部分实现统一领导，统一指挥，在组织支撑的基础上，形成相应的应急联动的程序。依靠应急联动平台，使支撑体系紧密联系在一起。整合资源，使资源得到最大程度的利用。协调部门行动，使各部门的行动获得最大的综合利益，使支撑体系能真正作为一个整体服务于城市自然灾害应急联动机制。

(二)支撑体系建设的路径

1.巩固合作基础

合作基础是支撑体系建设的关键环节，决定支撑体系的各个组成部分能否协调统一行动。城市自然灾害应急联动应坚持协调性原则，整合各类资源，统一指挥、有效管理，发挥整体功效，提高资源配置和制度运行的效率。①史波，梁静国，刘拓:《公共危机应急管理的资源配置原则研究》，现代管理科学，2008年第6期，第88－89页。支撑体系的各个部分要实现协调合作，就需要相应的合作基础。

我国目前的救灾技术、设备、物资和力量还处于相互分隔的状态。①闫冬玲，高锦田:《建立我国消防社会救援体系的构想》，中国公共安全(综合版)，2007年增刊第1期，第158－163页。巩固支撑体系的合作基础首先要改变这种状态。促进各支撑体系的联合，强化精神、物质和利益纽带，以便巩固支撑体系的合作基础。

应急联动的精神纽带包括两个方面:一是城市自然灾害应急联动机制的目标，二是约束性的政策支撑。统一的目标使支撑体系具有明确的方向，政策的约束使支撑体系的各部分必然走上合作之路。物质纽带主要表现为财力支撑和设备，通过对资金的合理分配促进合作，快捷的信息交流和先进的设备为合作搭建平台。利益纽带可以减少应急联动机制的损失、节省资源、提高效益。为了使自身利益最大化，支撑体系的各部分应共享资源，互相合作。

2.加强科技支撑建设

科技支撑既是支撑体系建设的关键环节，也是支撑体系建设的难点。应急联动机制还不成熟，很多配套技术还处于探索和改进中。城市自然灾害具有复杂性，科学发展、学科发展、技术研究水平有限，科技支撑在发展过程中面临很大的阻碍。

如何在有限的时间内，利用科技支持城市自然灾害应急联动机制的建设，是支撑体系建设的重要问题。科技支撑要紧贴城市自然灾害的特点，将科研成果产业化，形成产、学、研共同发展的局面。

国家要重视应急联动机制中的科技支撑，给予相应的政策倾斜，为科技支撑的发展提供良好的环境。大力支持科研机构和高等院校在这方面的研究，加强科技人才的培养，突出创新的作用。可以选取具有代表性的城市进行试点研究，重点投入，建立研发试验基地。在此基础上，带动其他城市对自然灾害应急联动机制的科技支撑进行难点突破。

3.完善应急反应机制

应急反应机制是支撑体系建设的关键环节之一。支撑体系既要做好常态管理，也要做好应急支撑。当城市自然灾害发生时，应急联动机制的支撑体系在常态管理的基础上迅速反应，第一时间发挥作用。因此，支撑体系的应急反应机制建设十分重要。

支撑体系服务于并受益于城市自然灾害应急联动机制。在应急联动过程中，不仅各主体要采取联合行动，支撑体系的各部分也要联合起作用，实现快速反应。为了使支撑体系在自然灾害发生时快速进入应急状态，在制定应急预案时，就要涵盖相关内容。支撑体系要进行相应的应急演练，当自然灾害发生时，可以提高反应速度。

借助应急联动机制中的应急平台对支撑体系的应急反应进行统一协调和领导。注重自然灾害发生后的信息沟通，利用应急平台快速传递信息。另外，强化组织支撑，明确各部门的职责和权限，加强危机意识，当自然灾害发生时，能迅速完成各自的任务。

4.实行目标管理

支撑体系采取目标管理的方式，以提高效率和质量。目标管理包括总目标和分目标，总目标是要把握好应急联动机制支撑体系的指导方针，分目标的制定要考虑可操作性。

支撑体系的目标管理首先要制定总体目标。根据各部分特性，分解支撑体系运行的总目标，制定分目标，使各部分的工作更具可操作性。在分目标的执行和实施中要确保总目标的实现，保证支撑体系的整体效能。此外，对分目标的完成要有时间限制，定期、不定期地检查分目标的执行情况，进行评估，保证目标管理取得真正的效果。

加强支撑体系运行的自我控制，明确目标，保证方向，在方向明确的基础上发挥积极性和主动性。做好目标管理的监督工作，将目标作为监督依据之一，防止应急联动机制支撑体系的建设偏离总目标。

5.探索可持续模式

第一，运行可持续模式。运行可持续模式是指城市自然灾害应急联动机制的支撑体系在前期建设、中期实施、后期总结等不同阶段相互联系的可持续模式。前一阶段为后一阶段提供条件、奠定基础，后期的总结为未来的建设提供各种数据和经验，推进下一步的工作。必须做好各阶段的衔接和总结工作，使全部过程构成可持续的系统。

第二，资源可持续模式。旧资源的回收和新资源的投入是资源可持续模式的主要内容。在应急联动机制实施的过程中，往往重视事前的资源配置而忽略了后期的资源回收。资源可持续模式不仅可以减少资源的浪费，提高资源的使用效率，还可以减少不必要的城市垃圾。因此，要建立完整的资源回收整理机制，做好回收工作。另外，及时补充新资源，争取更多的政府和社会支持，使资源配置更加合理。

第三，资金可持续模式。资金可持续模式十分重要，也是财力支撑的重要内容。资金可持续模式不仅要求多元化的投资渠道和融资渠道，还要建立适当的资金可持续机制。应急联动工作实施后，要做好财力支撑的补充工作:一方面，要有新资金的补充，包括自用者付费、政府补充、社会补充、保险基金补充等;另一方面，对原有资金要做好会计结算和审计工作，提交详实的资金使用情况报告，整理剩余资金。