农村土地经营权抵押贷款风险形成及防范机制探索

2015-05-11■曹阳

金融与经济 2015年5期

■ 曹阳

为了破解农村居民贷款困扰，解决农村资金供、需求矛盾，农村土地经营权抵押融资方式应运而生，其实质就是利用土地经营作为长期信用的担保品，来获取生产、生活所需资金的一种长久性金融流通模式。农村土地经营权抵押贷款解决了长期以来缺乏有效抵押物、贷款渠道不畅问题，此项业务的顺利开展必为深化农村金融改革，完善农村金融体系，满足多层次、多元化的金融服务需求，盘活了农民有效资产，带动了农村土地资产的有效流动。然而，随着农村土地经营权贷款业务在全国范围的逐步展开，信用风险、农村土地处置风险等不利因素也日益凸显出来，制约了农村土地经营权抵押贷款业务的进一步推广。因此，如何防范农村土地经营权贷款业务潜在风险已成为我国农村金融工作必须积极应对、亟待解决的现实问题之一。

一、农村土地经营权抵押贷款风险分析

农民能否按期偿还贷款是金融机构面临的核心风险，一旦有不能清偿到期债务行为发生，农村土地抵押权人就会在规定期限内实现抵押权，农民就会因此而失去拥有的农村土地经营权。由此可知，农民不能到期清偿抵押贷款是阻碍农村土地经营权设定抵押的最主要因素，然而，农民不能清偿到期债务的原因非常复杂，为了便于分析，本文给出农民不能按期偿还抵押贷款的简要分析模型（如图1所示），由图1可知，造成农民不能按期偿还贷款的原因有系统内部因素（农民自身素质）与系统外部因素（自然环境、社会环境）两方面。系统外部因素由自然环境因素、社会环境因素两部分组成，自然环境因素主要包括干旱、洪涝、病虫害等自然灾害形成的不可抗力，社会环境因素主要包括政策缺陷、市场价格震荡、供需信息不对称等因素。农民文化整体水平低、观念保守落后、思想因循守旧、小富即安等落后思想，农业技术水平低、农产品附加值不高等问题是造成农民不能持续增产、增收的内部原因。归纳起来，我国农村土地经营权抵押贷款主要面临制度风险、生产经营风险、农村土地处置风险、信用风险与民生风险等等。

图1 农民不能清偿到期债务的简要因素模型

（一）制度风险

我国《担保法》第三十七条第二款规定：“耕地等归集体所有的土地经营权不得抵押”。《物权法》第一百八十四条规定，除法律规定可以抵押的除外，耕地、宅基地、自留地、自留山等使用权归集体所有的土地不得抵押。由此可见，大多数农民手中所拥有的农村土地均属于《担保法》第一百八十四条所规定的不得抵押的情形。然而，农地抵押贷款业务的开展均是通过地方性文件获得批准的，是通过政府部门的行政力量加以推动的，一旦农村土地经营权抵押贷款纠纷诉至法院，抵押贷款人若提出抵押品违反法律相关规定，而主张合同无效时，对于金融机构来说，无疑是一件十分棘手的事情。农村土地经营权抵押业务所面临的法律风险直接抑制了金融机构供给热情，增加金融机构的政策风险。

（二）经营风险

农村土地经营权抵押贷款的对象为从事农村土地经营的农民个体、合作经济组织、涉农中小型企业等等。目前，农民经营管理能力弱，对自然条件的依赖性强，抵御自然灾害的能力差，农户不得不面临自然、市场、政策等多种不确定因素的直接冲击，“谷贱伤农”现象仍普遍存在，也就是说无论是灾年还是丰收年，农业经营收益提升的空间十分有限。与此同时，每当农产品价格有大于一定程度提升时，还会经常受到政府物价部门平抑物价的直接压制，直接减少了农业生产效益预期，再加上农业生产经营保险体系还不十分完善，这就进一步加大了农业生产经营效益的不确定性，农民归还抵押贷款的风险系数也会加大。

（三）处置风险

虽说农户家庭收入来源日趋多元化，然而，在农民心中，土地仍占具十分重要位置，农村金融机构对这种特殊抵押品正常变现难度心生畏惧，若农户不能如期偿还所欠贷款，所抵押的土地经营权由哪个部门来处置、如何执行、如何再流转等问题存在很大的操作难度，抵押权益难以保障，直接影响了金融机构开展土地经营权抵押改革的积极性。

（四）信用风险

信用风险，即“递约风险”，是指抵押贷款农户不能按照合同相关规定及时偿还贷款本金与利息，金融机构因而遭受损失的可能性。现阶段，土地依然是一种具有较强的保障性资产，农户对以土地经营权为抵押品申请贷款行为态度相当谨慎，担心因还不起贷款而彻底失去所拥有的土地经营权，其实质就是在农村社会保障体系不完善情况下，来自农户本能的一种自我保护行为。为此，农户会通过捏造事实，隐瞒真相等欺诈行为主动违约，故意不归还抵押贷款，必将不可避免地发生道德风险。

（五）民生风险

长期以来，农民视土地为自己命根子，土地仍然是农民最基本的社会保障。土地仍具有生存保障、养老保障、就业保障等社会保障功能。在农村社会保障机制不太完善的情况下，大部分农户不得不以土地生产经营为主，土地产出仍然是其唯一的生活资料。当农村土地经营权抵押贷款相关业务全面展开之后，农户不能按期归还抵押贷款，农民将会因此而失去土地经营权，失去了基本生活的最后保障，民生风险的产生在所难免。

二、农村土地经营权抵押贷款风险防控思路

（一）政府参与风险防控

金融机构作为相对独立的市场经营主体，追求利益最大化的目标会使其在营利性、风险性之间寻求利益平衡，虽说农业生产经营风险高，投资收益期长，然而，农业生产经营活动具有较强的外溢性，针对农村土地经营权抵押贷款风险补偿不足的实际情况，可由政府部门牵头，构建抵押贷款风险处置长效机制（参与方及其关系如图2所示），当农户无法及时偿还抵押贷款时，可以由风险补偿资金按一定比例补偿金融机构相应损失，保持金融机构开展农村土地经营权抵押贷款的积极性。

图2 贷款风险处置机制

（二）市场准入与风险监控相结合

在农业资金积累有限的条件下，商业贷款依然是农业生产资金主要来源，因此，不能因为农村土地经营权抵押贷款存在一定风险性而限制其进入金融市场，政府应从制度上给予通行，降低市场准入门槛。另外，在强力推进土地经营权抵押贷款的同时，要建立贷款后经营风险跟踪监控和预警机制，加强诚信村镇建设，保证土地经营权抵押贷款健康地发展。

（三）土地处置应以民生为本

对农民来说，农村土地一直充当着很强的最低生活、家庭养老等保障性角色，也就是说，失去农村土地就直接意味着失去了可靠、稳定生活保障，不仅要当代人承担整个家庭失去基本生活保障的风险，还有可能给予下一代人生活带来潜在风险。在处置农村土地经营权时必须以民生为本，比如，拍卖清偿程序应具有限制性，法律可以规定，任何拍卖开始前，必须经过由法院主持的 “债权人与债务人协商”的调解过程，让债务人有充分时间找到某种还款途径，对借款人提供了一定的保护，可以有效地避免某些因自然灾害或者偶然因素，而暂时无力还贷的拍卖清偿程序过早发生。另外，在拍卖清偿程序开始之前，也可给予贷款农户一定的宽限期（如6个月等），给贷款农户充分的时间想办法去还清贷款。

（四）创新农村土地经营权抵押贷款模式

借鉴美国、德国、日本农村土地抵押成功的经验，创建以“农户+村委会+金融机构”，“农户+土地协会+金融机构”，“农户+专业合作社+金融机构”为典型的多元化农村土地经营权抵押贷款模式。

1.“农户+村委会+金融机构”模式

“农户+村委会+金融机构”模式中，在申请农村土地经营权抵押贷款时，农户首先向村委会提交抵押贷款申请，村委会根据申请人信誉、家庭收入水平、农村土地经营规模等基本情况给予农户综合评定，综合评定等级较高农户可以获得村委会的直接推荐，然后，由农户所在镇（乡）的经管站对抵押土地的大小进行丈量、农村土地价格进行评估。最后，由金融机构对土地的承包经营协议、土地抵押登记证书等相关资料进行查验，审查通过之后，金融机构则会直接向申请农户发放贷款。具体操作流程如图3所示

图3 “农户+村委会+金融机构”模式主要流程

2.“农户 +专业合作社 +金融机构”模式

在“农户+专业合作社+金融机构”中，农民在当地村民委员会的组织下，以农村土地经营权作价入股方式加入农村专业合作社，农村专业合作社则以入股土地作为抵押物直接向农村信用社等金融机构申请贷款。在“农户+专业合作社+金融机构”模式之中，农村信用社等金融机构不直接向农户发放贷款，而是放款于农村专业合作社，这就大大地降低了贷款风险，降低了操作过程发生的相关交易成本（费用）。具体流程如图4所示。

图4 “农户+专业合作社+金融机构”主要流程

3.“农户 +土地协会 +金融机构”模式

在申请抵押贷款时，农户不是将农村土地经营权直接抵押给基层农村信用社，而是将农村土地经营权抵押给当地土地协会，由当地农村土地协会为农户提供贷款担保，农户与农村信用社等金融机构之间并不直接发生业务往来，因此，“农户+土地协会+金融机构”模式对降低农户抵押贷款违约率起到了一定约束作用。具体流程如图5所示：

图5 “农户+土地协会+金融机构”主要流程

三、农村土地承包权抵押贷款风险防控对策

（一）加强农村土地抵押市场规范化建设

一是全面开展农村土地核实与确权颁证工作。可由各县级土地管理部门直接牵头，乡镇土地管理部门对农民承包土地进行具体核实，为农户承包土地经营权进行确权、登记工作。

二是加强中介组织和信息化建设进程。鼓励农村土地抵押贷款中介服务组织，如土地银行、土地价值评估机构等等向农户提供农村土地价评估、土地测量等服务，避免对农村土地的过低估价现象的发生，充分发挥土地经营权抵押作为农村大额贷款工具的作用。

（二）加强抵押农村土地经营权的贷后管理

一是严格履行对抵押财产的贷后管理责任，对抵押农村土地定期进行监测，做好农地经营权抵押信息的跟踪记录工作，还要加大对抵押贷款人在农地经营权抵押期间继续管理的督促力度，维护好抵押土地安全。

二是在发现抵押贷款人可能会发生违约风险时，金融机构要根据合同约定及时停止或收回抵押贷款，同时，在抵押农地经营权市场价值明显下降时，金融机构也要及时采取相应补救及控制措施。

三是培育农村土地市场服务体系，进一步完善土地流转机制。当农村土地经营权抵押贷款相关业务全面开展之后，必定会有一部分农民因不能按期归还抵押贷款而失去土地经营权，然而，金融机构直接开展农业生产经营活动不符合其经济理性，必然会通过流转土地经营权的模式来获取农村土地价值，为此，可以考虑成立专门的农村资产管理公司，将不良资产进行统一处置、变现，增加农村土地经营权抵押贷款抵押物的交易流动性，彻底解决金融机构的后顾之忧，以达到促进农地经营权抵押贷款业务健康、长足发展的目的。