“三公经费”公开中的行政伦理困境与脱困

蔡敏

摘要：当前，“三公经费”公开已经成为控制政府“三公经费”支出的有效手段之一。但由于部分政府官员个人伦理自主性低、配套落实的行政组织伦理缺失和社会公众主动作为意识差，使“三公经费”公开内容具有欺骗性，各部门或官员公开“三公经费”的态度消极，从而形成行政伦理困境，这要求政府官员、体制机制、社会公众等三个层面发生实质性变革，推进“三公经费”公开脱离行政伦理困境。

关键词：三公经费曰行政伦理曰政府官员曰社会公众

文章编号：1004-7026（2015）04-0127-02中国图书分类号：F810.6文献标志码：A

“‘三公经费是指用财政拨款安排的公务招待费、公务用车购置及运行费、因公出国（境）经费”。自2011开始“三公经费”公开问题得到了来自理论和实践两个层面的广泛关注，从当前实践来看，“三公经费”预算数和执行预算数逐年下降，“三公经费”公开取得了一定的成效。但结合4年以来的实践来看，“三公经费”公开已经形成了行政伦理困境。

1“三公经费”公开中行政伦理困境的表现

行政伦理是“对行政活动的道德审查，它依据某一伦理学范式（如义务论、功利论、权利论或美德论）对行政过程以及行政组织内存在的具有重大社会性影响的活动或决策做出道德辨思”。当前行政伦理的困境具体表现为公开内容的欺骗性和公开态度的消极性。

1.1公开内容具有迷惑性

公开内容具有迷惑性首先表现在公开数据不细致。当前公开的数据中没有详细列出具体支出项目，如公务用车购置费，尚未出现购置数量、购置规格等更为详实的数据；地方政府公开的数据更是信息不全，如2015年江西省本级“三公经费”只有2015年预算数，2014年预算数和预算执行数缺失，且没有附加针对“三公经费”支出的详细说明。其次表现在公开数据不合理。当前公开数据包括前一年预算数、预算执行数和本年度的预算数，但往往出现前一年预算数及其预算执行数不匹配的情况，如中国科学院2014年“三公经费”预算数为21 724.81万元，预算执行数为15 905.91万元，预算数和预算执行数相差5 818.9万元，有“小国务院”之称的发改委2014年预算数为3 766.74万元，哪一级发改委，国家发改委还是北京市发改委还是甚至不到中国科学院的零头，此数据存在明显的不合理性。最后表现在数据统计口径存在差异。当前公开的“三公经费”仅出现财政拨款的部分，忽视了可能存在的预算外收入或“小金库”的存在，而且部分部委存在部属事业单位和垂直管理单位，如财政部，“三公经费”预算同时将22个部属事业单位、35个财政部驻地方财政监察专员办也纳入其中，使数据具有更大的隐藏空间。

1.2公开态度具有消极性

公开态度具有消极性首先是公开时间差异大。国务院推动“三公经费”公开的力度很大，但现实情况却是，部分中央部委延迟公开，如外交部2014年4月才首次公开“三公经费”。其次是公开渠道隐蔽性高。在行政单位官网上无法便捷地查找“三公经费”公开的具体信息，而且绝大多数部分将“三公经费”支出列在部门预算当中，没有详细地将其单列。如国家发改委将“三公经费”信息置于“政府信息公开目录”中“其他”类别当中，且列入国家发展改革委部门预算中，没有单列。最后是政府对公众的质疑态度回复较为缓慢。“三公经费”公开的初衷就是接受公众的监督以控制“三公经费”的使用，但针对公众对已公开的“三公经费”相关数据的质疑，绝大多数部门或地方政府“集体失声”，不予以回应或回复缓慢。

2“三公经费”公开中行政伦理困境的形成

2.1政府官员个人伦理自主性低

个人伦理自主性指的是“当行政人员在处理具体伦理困境中或大或小地界定自己责任的界限和内容时，他们使自己具有了‘伦理身份，这种伦理身份认同形成了他们的道德品性”[3]。“三公经费”公开中，政府官员个人伦理自主性低主要表现在两种矛盾所产生的道德风险：第一，权力的公共性与个人的功利性之间的矛盾。政府官员行驶公共权力的根本目标在于谋求公共利益的最大化，但同时作为“经济人”的个人又要追求私人利益或部门利益，一旦出现公共利益和私人利益冲突，政府官员便会在两者的动态博弈中做出选择，个人伦理自主性低的官员会做出与公共利益背道而驰的举动，催生错误的权力观、利益观，更进一步将会使个人私欲膨胀，造成“三公经费”公开的不透明。第二，“官本位”特权思想和“公仆”意识之间的矛盾。自古以来，中国政府官员具有浓重的“官本位”思想，。多数政府官员至今尚未树立正确的权力观，尚未明白“权力得自于民众”的实质，缺乏“公仆”意识，致使政府官员不愿，甚至不屑于向公众详细解释“三公经费”具体支出项目。

2.2配套落实的行政组织伦理缺失

现阶段，配套“三公经费”公开这项政策落实的行政组织伦理缺失，除了固有的行政体制缺陷，集中表现为监督机制不完善，追责机制不到位。针对“三公经费”公开，尚未形成完善的监督体系，从部门内部监督来看，由于涉及到的是部门切身利益，监督执行不严，在监督中难免出现“大错化小，小错化了”的情况；就部门外部监督来看，包括立法监督、纪委监察监督、审计监督、预算监督和公众监督等，都尚未发挥作用，或所有监督主体各行其是，无法形成有效的监督合力。至于追责机制不到位主要体现在：第一，目前缺乏专门针对性的责任追究制度，对“三公经费”公开中出现问题的专项责任追究罕见；第二，截至目前的实践来看，“三公经费”公开以软约束为主，当前存在部分非法律性规定，用来督促、约束各部门公开“三公经费”，同时规定了如果出现超标使用“三公经费”将受到处罚，但并没有明确判断超标使用的标准、处罚的方式以及处罚的程度等具体问题，对“三公经费”公开缺乏硬性约束力。

2.3社会公众主动作为意识差

“三公经费”公开不彻底、不清晰，既源于官员的伦理自主性低、行政组织伦理缺失，也跟社会公众的主动作为意识差有关。社会公众缺乏主动监督意识。在政府部门公开“三公经费”以后，除了研究该领域的专家学者以及部分关注时事的公众外，大多数公众都未曾关注过“三公经费”公开的具体过程、数据以及公开背后的深层次涵义；部分公众即使关注到了相关问题，也会由于政府的不作为或假作为而放弃提意见的想法；同样也存在部分公众由于惧怕权力，畏惧可能出现的打击报复，即使有意见或质疑也不敢提出。除了监督意识的缺乏之外，社会公众还缺乏相应的监督能力，这种情况体现在两个方面：第一，由于缺乏相关的专业知识，不能透过简單的数据或数据对比看到问题的本质，单纯地认为数据过于笼统或无法反应“三公经费”的使用效率；第二，少量媒体为吸引大众眼球，不断“煽风点火”，在探究不详实的情况下不负责任地乱报道，诋毁政府或官员在公众眼中的形象，一定程度上对政府公信力造成了冲击。

3“三公经费”公开中行政伦理困境的脱困

3.1政府官员层面：转变行政伦理取向

从建国初期到现在，“重奉献、讲公正、抓廉洁”的为官文化正逐步消失，取而代之的是一种浮躁的社会文化，因此需要转变政府官员行政伦理取向，对政府官员加强行政伦理教育，引导其以谋取公共利益为基本价值追求，積极维护公共利益的大局，摒弃追求私人利益或部门利益的局限性；以“公仆”意识为根本价值取向，“忠诚于人民、效力于人民，是一种对党对人民的事业极端负责的责任意识”[4]。具体到“三公经费”公开中，为实现公共利益，强化“公仆”意识，政府官员将会极力促成公开内容的细致化、规范化，详细、及时地公开全部信息，积极回应公众的质疑，构建高效、透明政府。

3.2体制机制层面：加强政策落实保障

“三公经费”公开行政伦理困境的脱离，有赖于配套政策落实的体制机制的建立和完善，首先要构建和完善监督机制。第一，要完善监督程序，实现对“三公经费”公开的监督由事后处理转向事前防治、由人为监督转向制度约束、由被动治理转向主动作为的实质性转变；第二，合理设置监督机构，在合理配备监督人员的前提下，考虑在纪委监察、财务审计等部门成立专门的处室来负责监督“三公经费”公开；第三，实现追责机制和监督机制的密切结合，做到“有监督就有责任追究”，形成有效的“三公经费”公开赏罚机制。其次要形成和落实法律规范。从行政伦理的角度出发，将“三公经费”公开所涉及到的行政伦理规范，尤其是那些已实践多年且被证明行之有效的“潜规则”，上升到法律高度，从法律层面保障“三公经费”公开的落实；在形成法律规范之后，还要加强法律监督的执行力，做到“有法必依、执法必严”，尤其注重发挥群众举报和政府信息公开的双重作用。

3.3社会公众层面：树立主动作为意识

要推动社会公众树立主动作为意识，必须引导社会公众正确履行监督职责，不断培养自身参政能力，在政府保障公民知情权的前提下正确而有效地履行公民的监督义务，尤其注重建立完善的公众举报制度；同时要做好梳理引导媒体舆论监督力量的工作，引导社会媒体“正确发声”“有效发声”。切实增强社会公众的监督能力，有针对性地向社会公众普及“三公经费”相关知识，开展针对各级人大代表的培训，从广泛性层面上保证监督能力的增强；同时充分借助专家学者或思想智库的力量，积极开展理论研究，并且从实践研究中提取可推广的经验，为政府提供决策参考和支持。

（作者单位：江西财经大学）

参考文献

[1]田冠军.“三公”经费的控制与审计探讨[J].审计研究， 2013（4）：74.

[2]李萍.论当代中国行政伦理的出发点[J].广东社会科学，2007（4）：97.

[3][美]特里·I·库拍著.张秀琴，译.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2001：7.[4]徐根义.公仆意识与党的先进性[J].求实，2007（10）：21.