中国养老保障体系的四维供给主体与职责定位——基于福利多元主义范式的分析框架*

同春芬，汪连杰，耿爱生

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

中国养老保障体系的四维供给主体与职责定位
——基于福利多元主义范式的分析框架*

同春芬，汪连杰，耿爱生

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

随着老龄社会的迅速来临，改革养老制度成为一个极其重要的话题。因此，建立多层次的养老保障体系势在必行。能否探索或创新一种多元化模式，依靠社会、社区、家庭的力量，充分发挥市场的作用，或是以政府购买公共服务的形式，为老人提供更适合、更愿意接受的养老方式，这是摆在我们面前的重大课题。近代西方福利国家制度及社会福利思想的发展为我们提供了重要的经验教训，尤其是福利多元主义理论的分析范式对于构建多元化的养老保障体系具有重要的借鉴意义。因此，将福利多元主义与我国的国情相结合，构建一个国家、市场、社会和社区为主体的四维养老保障福利供给体系，既可以满足我国老年群体多元化的养老需求，又可以推动养老制度的改革和完善。

养老保障；福利多元主义；福利三角

一、问题的提出

根据世界卫生组织的定义，一个国家或地区人口中60岁及以上老人所占比例超过10%，或65岁以上人口超过7%，该国人口类型即为老年型。中国人口的老龄化进程始于20 世纪60 年代中期，其老年人口(60 岁及以上) 比例于2000 年达到10%，是较早进入老龄社会的发展中国家之一。[1]130-136据统计，截止到2013年底，我国60岁以上老龄人口已经突破2亿大关，达到2.02亿。[2]54随着人口红利的消失，老龄化进程与经济转型的矛盾相交织，从而使中国社会的抚养压力不断增大，社会养老保障和养老服务的需求急剧增加。然而在现有的社会经济制度安排下，中国社会仍对这种前所未有的人口变化缺乏及时有效的调整，加之家庭养老功能削弱、养老机构有限、社区养老服务缺乏，使得老龄化在今天更多地被视为一种挑战，而养老无疑是其中最为棘手的问题之一。尤其是对于中国这样一个人口大国，如何应对老龄社会的养老挑战，这要求寻求一种社会正式和非正式养老体系有机结合的养老政策模式。因而只有在养老保障制度中注入市场要素，才能使养老政策不只是一种应急策略，而是能同时与经济社会可持续发展协调起来。这对于正处于人口老龄化加速期和养老保障模式转型关键时期的中国，具有重要的战略意义。

对于近代西方福利国家制度和福利理论，中西方学者进行了大量的研究。西方学者研究较早，且构建了福利多元主义的理论框架。罗斯(Rose，1986)首先提出了福利供给的多元组合理论，他指出，在社会福利的供给方面，主要来源于三个部门，即国家、市场和家庭。这三个部门相互影响，并形成一个福利供给的整体框架。[3]152约翰逊(Johnson，1987)在罗斯的基础上，在多元组合理论中加入了志愿者部门，指出福利供给来源于四个部分，即国家、市场、家庭和志愿者部门。[4]26-31伊瓦思(Evers，1988)发展了罗斯的福利多元组合理论，他指出，国家、家庭和市场共同组成福利整体，形成福利三角模型。社会福利的提供都是来自于这三个方面，并对这三个部分的性质和分工进行了诠释。[5]69我国学者对此也进行了深入的探讨。林闽钢(2002)认为，福利多元主义是在面临福利国家整体危机时引发的福利私有化的呼声，它是介于制度型福利和剩余型福利供给形态之间的中间路线。[6]36-37彭华民(2006)通过对福利多元主义理论进行了详细梳理后指出，福利三角和福利多元主义是一个宏观的分析范式，可以根据这些规则来设计社会政策和建立社会福利制度。中国的城市经济制度的转型、社会福利制度的发展以及社会政策都可以在福利三角范式中进行分析。[7]157-169此外，王彩波、李艳霞(2003)，田北海、钟涨宝(2009)，姜丽美(2010)等都从理论价值方面对西方福利理论进行了相应研究。王彩波、李艳霞指出，基于西方福利国家的福利危机，应该从多方面进行改革。[8]53-58田北海、钟涨宝认为应该在四维的分析框架下，促进社会福利的社会化。[9]44-47姜丽美对福利国家的三个模式进行了理论诠释，得出中国社会保障发展的政策建议。[10]104-109还有一些学者将福利多元主义理论和我国的具体实践相结合，提出了一些建议。范健(2005)从福利多元主义的视角，在福利服务领域引入非营利组织，并重点对政府与这些志愿组织和社会团体的合作关系进行了论述。[11]19-22何子英(2009)指出，近代西方福利国家制度的建立及其调整对于我国构建和谐社会有重大的借鉴意义。[12]160-169

对于我国的养老保障体系，我国学者也进行了相应的研究。田文华等(2005)认为，上海市浦东区的养老保障体系存在着农村和城市之间的“二元”矛盾。所以，应该建立农民市民化养老保障的城乡阶梯式社会养老保障。[13]76-79褚福灵(2009)认为，应该根据劳动者的劳动方式和收入水平，构建覆盖城乡的城乡劳动者基本养老保险制度、城乡老年居民基本生活保障制度和城乡老年居民福利服务制度的三种养老保障体系。[14]5-11凌文豪(2009)指出，人口老龄化对我国养老保障体系的构建提出了更高的要求。所以，应该建立多层次社会养老保险体系，完善相应的配套措施。[15]81-83董克用、孙博(2011)认为，我们目前养老的三支柱养老保障体系发展很不平衡，且功能定位不明确。所以，应该进行制度整合，合理定位各支柱的功能。[16]1-9锁凌燕(2013)指出，转型时期的中国养老保障体系应该界定政府和市场的关系，继续深化养老保险制度改革，在减轻政府压力的同时，坚持市场化取向。[17]60-73

关于福利多元主义理论的研究，中西方大部分学者都偏重于理论研究和范式构建，对于福利多元主义的具体应用研究较少，且忽略了福利多元主义的现实价值所在。而对于我国养老保障体系而言，学者们主要从三支柱方案入手，论述其存在的问题及完善的对策，缺乏对于养老保障供给主体及其整体性的详细论述。本文则主要基于现有的福利多元主义范式和供给模型，并结合我国养老保障体系的现实国情，创造性地构建出我国养老保障制度的四维福利供给框架，并在此基础上对四维供给主体的职责进行区别定位。

二、西方福利多元主义理论的演进历程

任何社会理论的发展和演进都是在一定的社会背景进行的，具有一定的路径依赖性。[18]1-2二战之后，福利国家制度在西方社会得到了广泛的发展。但是，随着社会福利和社会保障支出的日益增加，西方国家普遍产生了福利危机，于是福利国家制度受到社会各界的普遍批评。在这种背景下，福利多元主义理论便应运而生，并不断发展。

(一)“福利国”的兴起、发展和衰落

早在公元前，古希腊哲学家柏拉图在其《理想国》中就对理想社会进行了憧憬，而现代意义上的福利国家开端的标志是德国俾斯麦政府1883年推行的社会保险制度。[19]25一战以后，很多西方国家开始纷纷效仿德国，建立了社会保障制度。1935年，美国通过《社会保险法案》，建立了社会保障制度,这使得国家对于社会公民的福利责任得到了世界范围内的承认，福利国家制度正式建立。20世纪中期，随着资本主义经济的发展，福利国家得到了一定程度的扩张，社会福利制度无论从保障水平还是保障范围方面都得到了普遍提高。1942年，英国工党坚持要对社会政策予以特别关注，《贝弗里奇报告》的发表标志着英国建立了覆盖所有人的从摇篮到坟墓的福利国家制度。继英国之后，瑞典、芬兰、挪威、法国等西欧国家纷纷建成福利国家。20世纪70年代，资本主义国家爆发了石油危机，社会成员对于社会福利的要求提高，社会保障支出增加，福利国家体制难以维持，于是一些新兴的资本主义国家开始改革福利国家体制，降低社会保障的支出水平，强调福利供给的多元化，福利国家体制遭到一定程度的衰落。

(二)福利多元组合理论及三角模型

1986年，基于西方的福利危机，罗斯最先提出福利组合理论，将家庭、市场和国家作为社会总体福利的提供者，社会福利等于三个部分的福利加总。1987年，约翰逊在罗斯研究的基础之上，在福利组合理论中加入了志愿者部门，他认为社会福利提供的部门包括四个部分：国家部门、商业部门、志愿部门和非正规部门。在这个福利多元部门的结构下，分权和参与是实现社会福利多元化的途径。福利多元组合的理论研究中，不同的理论研究者强调提供福利的侧重点不同。约翰逊强调，在福利多元组合框架中，政府的支配作用应该降低，且不应该成为唯一的福利提供者。同时，社会福利的提供者将从一个由垄断性的组织主导的局面变成多样化和充满竞争的局面。[4]26-31

伊瓦思(Evers，1988)发展了罗斯的多元组合理论，提出了福利三角的概念，将家庭、市场和国家一起作为福利提供的三角，并且提出三角提供福利的价值内涵是不一样的(如表1)。市场提供的是正式的社会福利，它体现的是作为福利需求的行动者的自由选择。国家提供的是一种公共的社会福利，这种社会福利具有一定的群体性，体现了平等和权利保障的价值。而家庭提供的是一种非正式的社会福利，这种福利体现了团结的人际关系。如表1所示：

表1 伊瓦思的福利三角:组织、价值和关系

资料来源：Evers. A. Shifts in the Welfare Mix: Introducing a New Approach for the Study of Transformations in Welfare and Social Policy. //Adalbert Evers, Helmut Wintersberger. Shifts in the Welfare Mix (7-30). Frankfurt: Campus Verlag, 1988.

社会福利的来源是多样的，虽然福利三角提供的福利的价值不同，但是这三种福利能够为行动者提供较为完善的福利供给，国家、市场和家庭之间提供的福利可以互相补充、相互支撑和相互作用。家庭福利是行动者最直接的福利来源，而国家提供的公共福利是基础保证。市场提供的福利能够满足多元化的福利需求。如图1所示：

阿布瑞汉森、伊瓦思和约翰逊将福利多元组合的分析归入福利多元主义理论。[8]161福利多元主义理论强调在福利国家危机的情况下，通过部门改革，将以国家为主的福利提供变为多元化的福利提供，使福利供给的来源多元化，并充分肯定国家在社会福利提供方面的重要作用，但是并不是唯一的来源，市场、家庭和国家都要提供福利。用公式表示为：

TWS=H+M+S

TWS表示社会总福利，H是家庭提供的福利，M是市场提供的福利，S是国家提供的福利。[18]18基于三个部分的相互合作，在不同社会成员的参与下，重视家庭、社区等非正式组织的作用。在西方福利危机的年代，不少学者采用福利多元主义理论进行他们的研究，该公式是对福利三角范式的最好表述，福利三角范式的完善和发展为福利多元主义理论的提出及应用奠定了基础。

(三)福利多元主义范式：一个四维度的分析框架

基于罗斯的福利多元组合理论和福利三角范式，一些学者认识到，社会福利的提供并非只有家庭、市场和政府三个部门，社会福利的来源应该多元化。因此，福利多元主义的思想在社会政策领域得到了广泛关注，于是出现了福利多元主义的三分法、四分法等。1978年，英国学者沃尔芬德在研究中，首先提出了福利多元主义的概念，并且主张在福利三角范式中加入志愿者部门，从而构成福利的四维福利提供主体。约翰逊也主张采用四分法的方法，强调福利多元主义的含义就是福利来源的非垄断性。吉尔伯特则丰富了社会市场和经济市场的福利供给，他认为社会市场领域主要为公共领域，而经济市场领域主要为私人领域。伊瓦思认为罗斯的福利组合理论过于简单，应该把福利三角置于研究框架的文化、经济和政治的背景中，并具体化为组织、价值和社会成员关系。伊瓦思后期的研究中也采用了四分的分析方法，将社会福利的供给部门修正为市场、国家、社区和民间社会，强调民间社会在社会福利供给中的重要作用。克雷斯·德·纽伯格就提出了福利五边形，在政府、家庭、市场外，加入了会员组织和社会网络。[20]27-39福利多元主义突破了国家或者市场主导福利供给的范式，寻求着福利国家未来发展的有效途径。所以，基于学者们的研究，可以将福利三角范式中的表达公式TWS=H+M+S发展为：

TWS=H+M+S+V

其中，TWS、H、M、S的含义不变，而V代表志愿者部门，主要指由民间社会中的非营利组织和中介组织提供的社会福利。由此，可以构建出社会福利的四维供给部门，社会总福利的提供主体主要分为家庭、市场、国家和社会四个部门。国家代表公共部门的福利供给，体现国家的社会责任，目标是为最广大的社会成员提供基础的制度保障。市场为经济领域，体现效率优先的原则，目标为社会成员提供多样性的可供选择的社会福利。家庭为非正式部门，体现的是个人对于社会福利的责任，目标是为社会成员提供直接的家庭福利。而社会作为志愿者部门，体现的是社会的团结和互助，目标是为社会成员提供补充性的志愿服务。各部门主体之间相互合作、相互融合，从而为社会成员提供更加全面的社会福利。

三、中国养老服务的资源供给主体及角色定位

十八届三中全会指出，要推进机关事业单位养老保险制度改革，并整合城乡居民基本养老保险制度，从而完善我国养老保险，建立更加公平、可持续的社会保障制度。养老保障制度作为最重要的组成部分，应该得到社会的广泛关注。养老风险是由多种因素造成的，所以需要多元主体承担各自的福利责任，才能有效地解决问题。重塑我国养老保障体系的关键在于正确界定各主体之间的责任。养老保险责任的起点在于每一个个体的责任，当个体无法得到保障的时候，便会产生社会排斥，即不愿意帮助其他人获得相应的福利。因此，首先国家需要为老年人群提供基础性的养老保障，市场可以在很大程度上弥补政府的不足，通过等价交换的原则，为老年人提供多元性的养老服务。其次，社区主要为老年人群提供互助性的、更为直接的老年服务。最后，社会作为养老服务的重要补充部分，随着我国非政府组织的发展，往往能起到意想不到的作用。各个主体之间分工合作，共同构建出完善的养老保障体系网，使得任何一类覆盖人群都能获得自己所需要的养老服务。只有各主体之间进行有效地衔接，才能消除养老服务缺失所带来的社会排斥，才能构建更加和谐的养老保障体系。所以，基于福利多元主义理论，可以以国家、市场、社会和社区为主体，构建我国养老保障的四维福利供给框架。如图2所示：

(一)国家——养老的制度保障

国家是养老保障体系制度保障的坚强基石。现阶段，中国“强政府、弱社会”的现实国情使得政府在养老保障的供给上处于主导地位。但是随着市场经济体制改革的深化，一定程度上打破了以往由国家主导养老保障的局面。因此，国家则主要站在宏观的角度，为养老保障制定法律法规和发展规划，提供科学规范化的管理和监督，进行一定的资金投入等，从而为社会成员提供公平性和基础保障性的养老保障制度。所以，在我国的养老保障体系中，国家的福利供给职责主要包括三个部分。一是完善社会保险法，为养老保障体系提供法律依据。立法先行是社会保障制度的基本原则之一，国家的立法职能是任何一个福利供给主体都不具备的。完善现有的法律法规，有利于为我国养老保障体系的发展提供政策支持。二是提供资金支持。政府的财政支持是养老保障最稳定的资金来源，同时也是政府履行养老责任的具体体现。政府的资金支持主要包括直接的财政列支、对于养老产业的税收优惠以及政府通过其他渠道用于养老保障领域建设等。三是进行监督管理。合理的监督管理是养老保障能够持续发展的保证。所以，应该健全相应的监督管理机构，完善相应的管理体制，强化监督职责，对养老保险的资金筹集、日常事务管理、资金的日常使用以及市场的准入机制等方面进行监督考察，以保证养老保障体系的健康发展。

(二)市场——养老的发展方向

在遭遇财政危机以后，西方福利国家采取了市场化应对的方法，为我们提供了全新的发展思路。[21]85-90目前，我国政府提供的养老保险只能满足基本的养老需求，这就为市场发挥作用留下了一定的空间。随着我国市场经济的快速发展，我国的养老方式也开始呈现多元化的发展趋势，市场主体在社会化的养老方式中发挥的作用也越来越突出。市场主体进入养老领域，不仅成为养老方式的重要补充，也能够满足多元化的养老需求，体现的是社会成员的自主选择的过程。我国市场主体提供的养老保障主要包括商业性的养老保险、机构养老和其他盈利性的养老产业。商业性的养老保险是社会养老保险制度的重要补充，能够满足不同层次群体的需求。机构养老为“三无老人”、“失独老人”提供一定的养老场所，也可以满足一些高层次的养老需求。由于受经济发展水平的限制和传统观念的影响，目前我国养老机构发挥作用的范围也十分有限。随着社会经济的发展和人们生活水平的提高，社会成员对于养老的需求也将越来越多样化，从以往的以生活照料为主向包括生活照料、精神慰藉和医疗保健等在内的一系列养老需求发展。其他盈利性的养老方式主要指一些多样化的养老产业，这些产业能够满足多元化的养老需求。市场主体多样性的供给必定成为未来养老的发展方向。

(三)社会——养老的重要补充

社会主体提供的养老福利是养老保障的重要组成部分。应当看到，受到经济发展水平的限制，我国社会主体提供的养老支持十分有限。随着政府大力建设社会主义和谐社会以及市场经济的发展，我国社会主体在养老事业发挥的作用必将会越来越突出。社会主体提供的养老支持主要包括三个部分。第一，非营利组织参与养老保障体系。由于政府职能的局限性，常常委托非营利组织开展一些管理和服务工作。例如，政府委托非营利组织负责居家养老的日常事宜已成为一种新型居家养老模式。第二，社会组织的慈善捐赠和义务服务。随着我国社会发育程度的提高，非政府组织也得到了快速发展，并且在一些领域发挥着重要作用。此外，我国社会组织所提供的资金支持也会越来越大，据《2013年度中国慈善捐助报告》显示，2013年我国慈善捐赠总额近千亿，比去年同比增长21.06%。社会主体提供的慈善捐赠虽然不是社会成员养老的主要经济来源，但是作为重要的补充来源，一定程度上有利于减轻国家的养老负担。第三，志愿者助老服务。一个国家的志愿者发展状况在某种意义上体现了这个国家的文明发展程度。因此，应该积极招募志愿者队伍参与到社区养老服务，加强志愿者的管理水平，合理制定志愿者补偿机制，从而促进我国养老服务志愿者队伍的壮大。

(四)社区——养老的基础保证

社区作为老年人生活的载体，在养老过程中起到至关重要的作用。近年来，我国的社区建设得到了很大的发展，各社会主体通过社区展开交流与合作，多元主体供给已成为社区公共服务发展的必然趋势。[22]136依托于家庭基础的社区服务有了较大水平的提高，社区照料、社区医疗护理为老年人提供较为方便的养老福利。总体来说，社区承担的养老职能主要包括两个方面。一是家庭养老。在我国目前养老保障体系中，家庭养老仍然是养老的主要方式，家庭及朋友提供的非正式的养老支持是老人最直接的帮助。布罗诺夫斯基认为“我们通过家庭联系在一起，家庭通过亲属组织联系在一起。”[23]10-11家庭为老年群体提供的精神慰藉是任何养老组织和养老方式都无法替代的。二是社区举行的敬老活动和老年人福利事业。2001年社区老年福利服务“星光计划”在全国正式启动，主要目标是让老年人在自己的社区内，享有基本的生活保障，并且享有医疗、娱乐、健身为一体的老年福利，不断提高老年人的生活质量。近年来，社区养老在我国发展较快，社区通过对社区内和周边资源的整合，不仅能提供直接的养老援助，而且能为老年人提供基础服务平台，提供包括生活照料、医疗护理、文化娱乐在内的“一站式”服务。所以，应完善社区的基础设施，加大对社区的投入，从而保证社区养老服务的和谐发展。

四、结语

毋庸置疑，随着社会的发展，我国的养老保障体系将越来越完善。然而，要重新审视我国的养老保障制度，就必须把西方国家的历史经验与我国的现实国情相结合，为实现养老政策的完善和转变构建一个多元供给主体的分析框架。在建立形式多样、城乡统筹的养老服务体系的基础上，应该有序增加老年服务资源的供给，使中国社会尽快缓解老龄化问题，进而形成一个建立在家庭与政府、市场、社区等不同社会系统的合作关系之上的多层次养老政策体系。

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责任编辑：熊先兰

On the Research of the Four Dimensions of Supply Subject and Role Orientation of China’s Old-age Security System——Based on the analysis about the framework of welfare pluralism paradigm

TONG Chun-fen，WANG Lian-jie, GENG Ai-sheng

(SchoolofLaw&PoliticsScience，OceanUniversityofChina，Qingdao，Shandong266100,China)

As Chinese traditional family structure collapses and the coming of aging society,the reform the pension system becomes a very important topic.Therefore,it is necessary to establish a multi level old-age security system. Whether we can explore a diversified mode which rely on the power of the society, community, family, and give full play to the role of the market, or form of government purchase of public services.And whether we can provide more suitable for the elderly and they are more willing to accept the way of pension, which is a very important subject in front of us. The modern western concept of the welfare state system and social welfare development provide an important lesson for us, especially the analysis of the welfare pluralism theory paradigm for building diversified pension security system,which have great significance for our country. Therefore,combining welfare pluralism with China’s actual conditions and building a country, market, society and the community as the main body of the four dimensional old-age security welfare supply system can not only meet the pension needs of China’s elderly population diversity，but also can promote the reform of the pension system perfectly.

old-age security system; welfare pluralism; the welfare triangle

2015-01-22

同春芬(1963-)，女，陕西西安人，中国海洋大学法政学院教授。主要从事中国社会保障政策研究。

青岛市社会科学规划项目“社区治理创新问题研究——以珠海路街道办事处为例”(编号：QDSKL1401004)阶段性成果。

C913.7

A

1001-5981(2015)03-0028-05