湘江流域重金属综合治理中公众参与机制创新探讨*

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105;

湖南省社会科学院，湖南 长沙 410003)

湘江流域重金属综合治理中公众参与机制创新探讨*

龚小波,邝奕轩

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105;

湖南省社会科学院，湖南 长沙 410003)

公众参与是湘江流域重金属综合治理不可或缺的途径之一。它不仅有助于增强公众的生态环境意识、保障公众的生态权，更有助于促进治理的民主化，从而促使湘江流域重金属综合治理实效的提升。分析公众参与湘江流域重金属综合治理存在的主要问题，进而从参与主体、参与内容、参与方式、参与效果等层面构建了创新湘江流域重金属综合治理公众参与机制的基本框架，最后从民主协商、信息沟通、公众参与渠道、自愿性激励措施、非政府组织培育等方面提出了创新湘江流域重金属综合治理公众参与机制的对策着力点。

湘江流域重金属；综合治理；公众参与

湘江流域是我国重金属污染高发地区，重金属污染物排放特点是行业集中、比重高和总量大。近年来，我省大力整治湘江流域重金属污染，截至2012年底，湘江流域完成治理项目83个，关闭涉重金属企业773家，湘江流域砷、镉排放量相比2007年分别削减11.25%和24.28%。[1]但是，流域内重金属污染形势依然严峻，严重制约了流域经济社会可持续发展。为此，流域积极实施制度创新，促使公众参与综合治理进入流域重金属污染治理机制设计视野。

1.公众参与湘江流域重金属综合治理的现实意义

公民参与权是指公民依照法律规定的途径和形式，参与国家和社会公共事务管理的权利。[2]公众参与是在协商基础上通过合作来实现的，[3]从道德情感和风险来看，在各类利益主体相互联系紧密、高度分享信息的社区里，基于信任建立起来的合作关系将极大地降低社会交易成本。因此，公众参与湘江流域重金属的综合治理机制将有助于提高公众生态环境意识、保障公众生态权、促进流域重金属治理民主化进而实现可持续发展，进而成为当前推进湘江流域重金属有效治理的关键。

1.1 有助于增强公众的生态环境意识

生态环境意识，是公民主观上对生态环境问题的认识水准以及为此采取行动意愿的表现形式，是生态价值意识、整体性意识、危机意识和协调意识等多种意识的组合。公众环境意识调查显示，当前公众对环境保护的重要性、必要性、责任感和紧迫感有较高的意识，公众在生态环境污染问题上，更多的是将自身置于生态环境污染事件受影响的课题角度去认识生态环境保护问题，并没有将自身置于环境保护的主动执行者的主体角度去认识生态环境保护问题。因此，当本地没有发生性质较为恶劣的生态环境污染问题时，人们对生态环境污染的严重性判断较低，与此同时，人们主动了解生态环保知识、主动维护生态环境的行为相对较低。[4]公众是可持续发展的行动者和最终受益者，可持续发展务必依靠社会公众最大限度的认同、支持与参与。随着湘江流域经济社会发展不断向新的广度和深度发展，对流域内公众普遍树立、提高科学的生态环境意识具有重要的理论价值和实践意义。

1.2 有助于保障公众的生态权

生态权是人们依法享用、利用、保护与改善生态系统，满足自身生存、发展需求的权利。1972年《联合国人类环境宣言》规定：“人类有权在一种能够过着尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”另外，还提出了人类对包括“再生资源”与“不能再生资源”在内的“自然资源”的权利，这本质上就是生态权，它将人的权利融入到生态系统，反映了人和自然关系的本质。[5]广义上的生态权范畴，涵盖了诸如公众参与权、生态管理权、信息知情权等权利内容。然而，公民生态权作为一种新型权利，尚未建立起完善的理论体系，内容和保障措施等发展并不系统，与此同时，作为生态权中重要的程序性权利，公众参与对于保障公众生态权的实现起着重要作用。因此，湘江流域重金属综合治理中，完善公众参与机制、推动公众参与，就是保障公众的生态权，符合流域内对湘江流域生态资源的客观需求和流域可持续发展的要求。

1.3 有助于流域重金属治理的民主化

当前，湘江流域生态环境问题不仅仅是经济学问题，而且已经上升至政治社会层面，仅仅依靠政府，难以高效地加强流域内重金属污染治理和生态保护，这是因为，流域内重金属污染治理最突出的特征就是不同利益主体的利益冲突性，这种冲突是多方位的、多层面的，仅仅依赖政府的生态环境事务管理难以实现帕累托最优，而公众参与管理事务，就是对政府进行监督、制约的最优机制安排。在湘江流域重金属污染治理中引入公众参与、发挥公众参与对政府生态环境管理的监督作用，有助于纠正市场和国家的失败，弥补政府行政效能不足及关注综合治理中弱势群体的合法利益，有利于协调多元化主体的利益冲突，实现重金属污染治理“正义、公平、民主”。因此，促进湘江流域重金属污染治理决策的科学化和民主化是公众参与机制的关键价值目标，是民主理论在生态环境管理实务中的延伸。

1.4 有助于提升流域重金属综合治理的实效

纯粹依靠行政主导的流域治理机制，是不能从根本上解决动态的、跨界的流域污染问题。排污权交易机制只能在条件适合的区域展开，它起着补充性的作用。公众积极参与流域治理，可以形成政府、企业、非政府组织和公民等多元参与的制度安排，推动生态环境信息充分透明和流动。湘江流域重金属综合治理建立、完善公众参与机制，有利于积累信任与合作的社会资本，修补行政机制和市场机制的缺陷，可以充分发挥流域内各个利益主体的合作性和主动性，发挥协同效应，提升湘江流域生态环境治理水平。

2.公众参与湘江流域重金属综合治理中存在的主要问题

我省公众参与的相关流域法律依据有《水法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》，与之相关的政策有《湘江流域科学发展总体规划》、《湖南省湘江污染防治第一个“三年行动计划”实施方案》等政策，这些法规、政策均积极引入公众参与制度，引导公众参与湘江流域重金属污染综合治理。但从实践情况来看，公众参与湘江流域重金属污染综合治理机制还有待完善。

2.1 公众参与湘江流域重金属综合治理机制设计存在缺陷

当前，我省与公众参与湘江流域综合治理机制相关的制度设计存在瑕疵。一是制度可操作性不高，并不能为公众参与提供行为规范。公众参与依然停留在综合治理末端参与阶段，并且还不能有效地在实践中指导公众行为，公众参与程度有限，实际成效不高。二是公众流域生态权没有明确。现行法规、政策并没有明确公众流域生态权，没有明确规定公众监督、制约流域重金属综合治理中的行政权力。三是程序性规定缺位。湘江流域重金属综合治理中，公众参与机制是实体性规范和程序性规范的动态有机结合。公众参与机制的有效运作需要有规范的程序指引。但是，我省有关公众参与湘江流域重金属综合治理的程序规定不多，缺乏程序，制度之间就处于脱节状态，使得公众参与机制难以有效运作。

2.2 信息采集、反馈规范不足

《水污染防治法》明确提出“要征求当地居民的意见”，《湘江流域科学发展总体规划》也对信息的反馈和采纳做出初步规定，要求“湘江保护中的重大决策事项，以各种有效方式广泛听取社会公众意见”，但都没有明确征求居民意见后的反馈。《湖南省湘江污染防治第一个“三年行动计划”实施方案》规定，“畅通环境信访平台和环保热线，及时解决热点难点问题”，但对于热点、难点问题解决后的信息公布没有明确的公布程序和反馈机制。与此同时，由于政府、企业、非政府组织及公民有着不同的利益诉求，因而普遍存在信息不对称现象，流域内政府之间会进行信息封锁，流域内政府、企业与非政府组织、公众之间隐藏生态环境信息，压缩了公众获取生态环境信息的渠道和信息量，损害公众的知情权，降低了公众参与的积极性，进而为政府“创租”、企业“寻租”提供机会，降低了综合治理政策的权威性和有效性，增加了治理成本。[6]

2.3 公众参与的载体培育不足

由于现阶段湘江流域重金属综合治理基本上是行政推动为主、民间参与为辅，湘江流域非政府组织大部分是官方、半官方的学会和社会团体，而包括环保组织在内的公众参与的载体数量不多，真正意义上的非政府环保组织数量少、规模小、力量弱，且这些载体普遍存在“先天发育不良”、“后天发展迟缓”等现象，因而无法广泛参与到流域重金属综合治理决策中，致使公众参与的载体功能体现不到位、作用发挥不充分的现状没有根本改变，这在一定程度上影响了公众参与的积极性。

3.湘江流域重金属综合治理中公众参与机制创新的路径探讨

3.1 构建湘江流域重金属综合治理中公众参与机制创新框架

公众参与湘江流域重金属综合治理是个系统工程，要实现公众参与机制创新，就要准确把握公众参与的核心内容。基于此，本文将公众参与活动分解为参与领域、参与途径、保障措施和参与效果评估四个层面进行探索(详见图1)。湘江流域重金属综合治理的公众参与对政府部门、综合治理部门、社区以及公众均有特别要求。公众参与领域、公众参与途径、公众参与保障措施以及公众参与效果评估分别对应公众参与的内容、参与方式、参与主体及参与效果，涵盖了公众参与的核心内容。

公众参与主体层面涉及湘江流域重金属综合治理各类利益主体，包括政府、企业、非政府组织及公民。当前，我省流域综合治理模式主要是行政主导型，政府发挥着关键的作用。因此，要创新机制，既要发挥政府的积极引导作用，又要将政府的权力关进制度的笼子。湘江流域内的企业为区域经济发展做出巨大贡献，也留下大量的重金属污染，企业应找准企业社会责任和企业盈利的利益均衡点。因此，保障机制创新就应考虑既要保证企业正常的利益诉求，同时也要考虑对企业违背社会道德的行为追究的双重目标。非政府组织是公民参与流域重金属综合治理的重要载体，为居民提供人性化、细节化、专业化的服务，支持居民的生态要求，并监督政府生态管理职能履行情况和企业的社会责任实施情况。因此，保障机制创新时，一方面要为非政府组织参与流域综合治理提供制度便利，保障其合法权利；另一方面也要规范其行为，使其在法治的轨道上运行。公民成为公益诉讼的主体是时代进步的必然结果，这就要创新机制，鼓励、引导公民作为单独个体参与非政府组织监督企业生产经营行为和政府生态环境保护公共产品供给行为，确保公民有效影响流域内重金属综合治理的公共政策及相关活动。

公众参与内容层面涉及湘江流域重金属综合治理的前期研究、综合治理过程以及事后管理。从参与内容来看，公众参与机制创新就是一个推动事前、事中、事后的全过程机制创新。

公众参与方式层面，公众参与湘江流域重金属综合治理的方式主要是管理决策型和信息交换型。管理决策型是公众深度参与流域综合治理的方式，公众将和政府、治理机构、企业等多个利益主体共同博弈，从而实现社会利益均衡；而在信息交换型参与方式中，公众参与主要是为了打通信息最后一道屏障，使得流域综合治理部门在获取充分信息的前提下做出政策决策。从参与方式来看，基于公众参与目的的不同应有针对性地创新保障机制，确保不同类型的公众参与有的放矢。

公众参与效果层面涉及效果的评价标准、评价方法的选择以及效果评价后的因素分析。从参与效果来看，公众参与机制创新就应设计科学、合理的评价标准，这个标准应随着社会的发展而不断更新。在评价过程中，应选择正确、科学的评价方法，确保综合评定的结果符合客观实际，精准地刻画公众参与质量，并对公众参与质量的实际值与期望值的差异及影响因素进行比较分析。

在上述环节中，制度是根本，没有相应的制度设计及配套措施，公众参与流域内重金属综合治理只能是流于形式。因此，湘江流域重金属综合治理中公众参与机制创新就要基于当前公众参与现状，抓住参与主体、参与内容、参与方式和参与效果评价和纠偏的关键节点，用制度建设贯穿其中，形成一个完整的制度体系，使公众参与流域内重金属综合治理工作科学化、规范化、制度化,确保流域内重金属有效治理。

3.2 瞄准湘江流域重金属综合治理中公众参与机制创新的政策着力点

湘江流域重金属综合治理应依据湘江流域重金属综合治理中公众参与机制创新框架，以制度为抓手，从参与主体、参与内容、参与方式、参与效果层面，全面系统地规划湘江流域重金属综合治理的公众参与机制创新，以湘江流域重金属综合治理为核心，着力建立民主协商机制，完善信息沟通机制，拓展公众参与实施渠道,完善自愿性激励措施，完善非政府组织培育机制和公众参与治理效果评价机制。

3.2.1 建立流域重金属综合治理民主协商机制

进一步拓展湖南省重金属污染和湘江流域水污染综合防治委员会的机构组成，建立湘江流域协商委员会，吸纳流域内不同利益主体参与，并以协商委员会为载体，就流域内不同片区乃至整个区域的重金属综合治理进行谈判和磋商，在民主协商机制下对重金属综合治理协商契约以及违约惩罚等方法进行决策；在流域协商中，明确公众流域生态权，明确规定公众监督、制约流域重金属综合治理中的行政权力；借助协商委员会，影响、干预流域内政府的重金属综合治理行为，使得政府行为与协商委员会的协商合约保持一致；形成流域协商委员会长期工作机制，实现长期合作的动态博弈，推动不同利益主体之间的非合作博弈向合作博弈发展，强化不同利益主体间的激励和约束。

3.2.2 完善流域重金属综合治理信息沟通机制

公众参与流域重金属综合治理政策制定规范化、有序化的关键就是实现信息对称，这就要从以下三个方面建立畅通的信息沟通机制，协调利益相关主体之间的关系：一是建立流域重金属综合治理网站，并将该网站与流域内各地政府电子政务工程实现链接，及时向流域内公众传递重金属污染和治理方面的最新信息，通过网站，实现公众意见和建议的集成汇总；二是完善现有信息反馈机制，通过市长电话、市长信箱、听证会，使得企业、非政府组织和公民可以直接反馈意见，完善流域重金属综合治理听证制度和听证会参与公众遴选机制，明确听证会常态化、规范化，避免听证会流于形式；三是完善重金属污染突发事件应急预案，完善应急信息宣传机制，实现重金属污染信息的公开、透明，及时协调利益冲突，获取公众支持。[7]

3.3.3 拓展公众参与湘江流域重金属综合治理实施渠道

公众有效参与流域重金属综合治理，就必须确保实施渠道的畅通。在规划决策阶段，应及时将重金属污染评价结果、重金属综合治理规划设计方案、相关政策等部门意见，以及涉及不同利益主体的相关经济、社会信息通过网络、电视、政府电子政务工程等多种途径最大程度地向公众传达。在监管阶段，通过电子政务网、流域重金属综合治理网、媒体等多种渠道向公众传递治理信息，接受广大公众的监督，并将从公众反馈来的信息在流域协商委员会汇总，由流域协商委员会对信息进行识别、处理并通过电子政务网、流域重金属综合治理网、媒体传播处理结果。

3.3.4 完善流域重金属综合治理相关激励措施

提高流域重金属综合治理水平和质量，就要改革生态公共服务供给模式，鼓励流域内各类主体积极参与流域治理。鉴于流域重金属污染源主要来自于流域内工矿企业和农业生产活动，所以应重点瞄准企业和农户创新流域重金属综合治理自愿性激励措施。一是流域内环境监管部门创新环保评价指标体系，采用奖励、财政贴息、企业亏损补贴、直接物价补贴、税前还贷、退税、减免税收、绿色信贷、差别水价、差别电价等多样化的激励措施鼓励企业建立绿色环保企业、承担社会责任，引导企业按照环保评价指标体系改进企业各类环保指标，推动企业进行环保导向的企业技术创新和管理制度创新。二是优化政府支持农业发展的补贴方式，引导、激励农户开展农业清洁生产。[8]第一，调整政府支持农业发展的补贴，将补贴目标转向减少农业生产过程中对生态的污染，支持农户使用生态有机肥、生态农药以及节能环保型的农业生产机械设备；第二，在政府支持农业发展的财政支持方面，增加推动以土地适度规模集中为导向的“绿色补贴”，即增加对转业、转产以及放弃耕种土地的农户的补贴，引导农业生产效率低下又难以放弃土地的农户将土地转给农业经营能手，借助土地的适度规模以降低农业清洁生产技术的推广成本；第三，建立环境友好型直接支付机制，在完善农产品品质认证制度的前提下，实现粮食直接补贴和农产品质量监控的有机结合，针对不同质量的农产品给予差额补贴，诱导农户着力提高农产品质量，降低农业生态污染。

3.3.5 完善湘江流域非政府组织培育机制

公众参与湘江流域重金属综合治理的主体可以是依托组织或个人。众多个人参与流域重金属综合治理谈判和协商时，协商成本高，反而降低了公众参与综合治理的效能。因此，公众依托一定组织一方面提高了参与谈判的力量，有助于充分表达公众的利益诉求，另一方面可降低参与博弈的主体数量，实现博弈更有效率的均衡。此外，加强非政府组织的培育和发展就是问题解决的关键。流域内政府间积极协作，从制度、法规和舆论宣传等角度，着力引导、培养和扶持非政府组织发展，强化公众参与的载体建设。具体而言，要降低非政府组织注册门槛，减少官方成分，政府给予非政府组织资金支持。同时，应明确政府资助不附加任何条件，避免干涉非政府组织正常义务。

3.3.6 完善公众参与流域重金属综合治理绩效评估机制

政府部门、企业、非政府组织以及公民存在不同的利益诉求，评估工作要做到绝对的客观公正是有一定困难的。但是，采用具有评估资格的第三方评估能够最大程度地降低评估结果的非公正性。推动流域协商委员会与从事效果评估的机构就效果评价指标体系、效果评价方法、评价结果反馈、评估经费筹措和支付进行磋商，就科学的效果评价体系、评价结果反馈机制和评估经费管理机制构建达成一致，并形成合约，推动公众参与流域重金属综合治理效果评估走程序规范、结果有效科学的道路。

[1]湘江流域整治任务依然艰巨[N].湖南日报，2012-07-25(02).

[2]龚跃.权利理论视野下的干部2012民主化研究[J].湖南科技大学学报(社会科学版)，2015(1).

[3](日)速水佑次郎.发展经济学——从贫困到富裕[M].李周，译.北京：社科文献出版社，2003.

[4]中国环境意识项目办.2007年全国公众环境意识调查报告[J].世界环境，2008(2).

[5]宁清同.生态权初探[J].法治研究，2012(9).

[6]管宏友，毕春伟.环境管理中信息不对称问题研究[J].资源与产业，2010(6).

[7]李民昌.建立突发公共危机应急机制的思考[J].河南社会科学，2003(7).

[8]熊冬洋.生态环境保护视野下完善我国农业补贴政策的思考[J].经济研究参考，2012(65).

责任编辑：熊先兰

On the Discussion of Innovation about the Mechanism of Public Participation in the Process of Comprehensive Control of Heavy Mental in Xiangjiang River Region

GONG Xiao-bo,KUANG Yi-xuan

(SchoolofPublicAdministration,XiangtanUniversity,Xiangtan,Hunan411105；HunanAcademyofSocialSciences,Changsha,Hunan410003,China)

Public participation is helpful to improve the effect of treating heavy metal in Xiangjiang river,which is not only raising public environmental awareness, protecting public ecological rights, but also promoting the democratization of governance and enhancing the efficiency of controlling heavy metal pollution.This article analyses the problem that the public face during the participation in heavy mental governance.And then, it explores the framework of mechanism innovation from the perspective of content, form, subject and effect. At last, it analyses the policy lever of innovation in the mechanism of public participation in the process of comprehensive control of heavy mental in the Xiangjiang river from the perspective of democratic consultation, information communication, the channels for public participation, voluntary incentive measures and non-governmental organization cultivation.

heavy mental in Xiangjiang river region;comprehensive control; public participation

2015-01-10

龚小波(1972-)，男，湖南澧县人，湘潭大学公共管理学院博士研究生。主要从事政府治理理论研究。

X321

A

1001-5981(2015)03-0033-04