行动中的《宗教事务条例》——中国宗教事务管理调查及其法律评价

冯玉军

（1．中国人民大学 法学院，北京100872；2．甘肃政法学院 法学院；甘肃 兰州730070）

我国是一个宗教人口众多、宗教历史悠久、宗教团体和寺观教堂遍布、宗教影响广泛深远、宗教国际交往繁多、各大宗教俱全的国家。宗教问题是否能得到妥善处理直接关系着社会的稳定与和谐。同时，与世界上其他国家相比，我国的宗教事务及其管理所面临的问题具有很大的特殊性与复杂性，表现为宗教信众数量庞大、成分复杂，宗教种类繁多，本土宗教与外来宗教并存，宗教问题与民族问题紧密联系，宗教团体地域分布差异明显等，这使得宗教事务治理面临着许多困难和挑战。

在复杂而特殊的宗教形势面前，通过法律这一现代社会最有力的治理手段来管理宗教事务是社会的必然要求。党的十八大报告旗帜鲜明地提出“全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式”；十八届三中全会《决议》要求：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训基础上，凝聚全党智慧，明确提出全面推进依法治国的总目标、基本原则、工作布局和重点任务。这是新形势下全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家的纲领性文件，是当代中国法治建设与理论探索的重大突破，揭开了建设社会主义法治国家建设的新篇章，中国从此迎来了法治新时代。

2004年11月30日，《宗教事务条例》（简称《条例》，下同）由国务院正式颁布，作为我国第一部宗教方面的综合性行政法规，其制定和实施标志着我国宗教事务管理法制建设进程迈入全新阶段。《条例》是党的宗教工作方针政策的制度化、法律化，也是数十年来全国各地宗教工作实践经验的总结，它的颁布和实施，对于全面贯彻党的宗教信仰自由政策、依法管理宗教事务、坚持独立自主自办的原则以及积极引导宗教与社会主义社会相适应发挥了巨大积极作用。

《条例》公布十年来的法治成果丰硕：一方面，《条例》实施成果显著，宗教界人士和宗教干部学法、用法的意识和能力都有了明显提高，新的工作经验不断积累，宗教信仰自由和宗教界合法权益得到了切实保障；另一方面，中国的社会现实发生了巨大变化，民众自由观念和权利意识显著提高，而当今社会宗教问题的复杂性和严重程度有增无减，这不仅为《条例》的完善提出了众多要求，也是我国宗教事务法律化进程中不得不正视的严峻挑战。在新的历史条件下，全面听取宗教界人士及广大信教群众对《条例》的看法，把握和解决《条例》实施中出现的各类现实问题，认真贯彻四中全会《决定》和习近平总书记系列讲话精神，坚持党对宗教工作的领导，正确对待和处理宗教问题，保障公民宗教信仰自由，依法加强宗教事务管理，努力形成完备的宗教法律规范体系，依法妥善处理涉及宗教因素的社会问题，促进宗教关系和谐，是新时期宗教法治研究的应有之义，也是本文的宗旨所在。

一、《条例》的立法背景、内容、价值、方法

（一）《条例》的立法背景

《条例》颁布之前曾经历了很长时间的探索过程。自上世纪五十年代之后相当长的一段时间内，党的政策是我国宗教管理工作的主要依据。改革开放伊始，党的宗教政策仍然是宗教事务管理、宗教信仰自由保护的基本指针。其中最重要的文件包括：1982年中共中央书记处发布的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》（1982年中共中央19号文件）；1991年中共中央、国务院发布的《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（1991年中共中央6号文件），2002年中共中央、国务院发布的《关于加强宗教工作的决定》（2002年中共中央3号文件）。

《1982年中共中央19号文件》很早就提出要制定切实可行的宗教法规。1986年，国务院宗教事务局在其工作要点中提出，有条件的省区，应结合当地具体情况，制定出地方性宗教法规，由地方颁布试行[1]。随后，1987年～1988年间，广州市、广东省及新疆维吾尔自治区先后颁布了针对宗教事务或宗教活动场所的综合性及单项性政府规章。1987年中共十三大提出加强法制建设作为政治体制改革的重要部分，国务院宗教事务局随即组成工作班子，并经国务院批准，将宗教立法列入立法工作计划，着手草拟法案，并就相关问题进行讨论。全国政协宗教委员会亦就宗教人士主持起草的草案召开座谈会，征集具体修改意见。彼时有关主管部门“在一些重大理论问题上，排除了一些思想障碍，取得一些共识”。赵朴初、丁光训等宗教界人士于1989年3月把《中华人民共和国宗教法》（建议草案）提交全国人大常委会，希望尽快开始立法程序，但该项立法却因一些基本原则上的争议而被迫搁置下来，给历史留下些许遗憾。

1991年，中共中央6号文件再次提出“要加快宗教立法工作”。1991年4月，国家宗教事务局报送了《关于宗教立法体系和“八五”期间宗教立法项目的设想》，对宗教立法提出四个层次的设想：1．由全国人大或其常委会颁布一个有关宗教的基本法律，从整体上调整宗教与社会其他方面的关系，保障公民宗教信仰自由权利，维护宗教组织合法权益，保障宗教活动正常化。具体方案有三：制定《宗教法》；分别制定关于宗教信仰自由和宗教组织的法律；制定宗教法通则。2．由国务院颁布行政法规，调整涉及各教共同性问题，又可在政府管辖权限内解决的，如宗教场所管理、教职人员管理、外国人在华宗教活动管理、宗教音像制品管理等。3．部门规章，调整涉及范围不大，政策性较强及属于部门内部管理范围的问题。4．地方性宗教法规或地方性政府规章，由地方人大或政府根据当地实际自行制定。另外，推动和支持宗教团体、寺观教堂结合其各特点，依法制定内部的管理章程、制度。这个宏伟的设想除第一层次外都在不同程度上得到落实。例如，先后制定了几部全国性宗教行政法规和部门规章。其中主要有国务院于1994年1月31日同时颁布的《宗教活动场所管理条例》和《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》两项行政法规。部门规章方面，国家宗教事务局颁布了《宗教社会团体登记管理实施办法》（1991年5月与民政部门联合颁布）、《宗教活动场所登记办法》（1994年）、《宗教活动场所年度检查办法》（1996年）。

1999年，国家宗教局要求制定《条例》的立项报告获得批准，随即着手调研和起草工作。在两年时间里，分片召开了地方政府宗教工作部门负责同志参加的立法研讨会，反复征求宗教界代表和全国性宗教团体负责人、中央和国家机关有关部门、部分宗教理论和人权问题专家学者的意见；就宗教财产的问题征求了税务、财政、工商、房屋管理部门的意见；认真研究了一些国家有关宗教管理的法律文件，借鉴国外宗教立法经验，数易其稿。2003年3月，国家宗教局向国务院报送草案送审稿。在法案审查修改阶段，国务院法制办集中征求了21个省、直辖市、自治区人民政府和28个中央部门的意见，同时采取召开专题座谈会和调研的方式听取建议，最终形成修订草案。2004年7月7日国务院第57次常务会议通过《条例》。同年11月30日，《条例》由国务院向全社会颁布，并于2005年3月1日起正式施行。

《条例》的制定和颁布过程几经曲折，其最终出台不仅是我国宗教立法长期实践的必然产物，也体现了国家在宗教领域实行依法治国、以法律手段取代政策手段管理宗教事务的坚定决心。目前，我国已经基本形成了以《条例》为基础，众多相关行政法规、规章、地方性法规为补充的宗教法律制度，摆脱了宗教领域唯党的政策是从、无法可依的尴尬局面，为我国宗教事务管理法治化建设奠定了坚实的基础。

（二）《条例》的主要内容

《条例》共7章48条，包括总则、宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教财产、法律责任和附则。根据第1条的规定，保障宗教信仰自由，维护宗教和睦与社会和谐以及规范宗教事务管理是《条例》的主要立法目的。这两大目的表现在条例内容中，主要有：

首先，《条例》规定了公民的宗教信仰自由及相应的法律保障。《条例》第2条规定：“公民有宗教信仰自由。任何组织或者个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民（以下称信教公民）或者不信仰宗教的公民（以下称不信教公民）。信教公民和不信教公民、信仰不同宗教的公民应当相互尊重、和睦相处。”第3条规定：“国家依法保护正常的宗教活动，维护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益。”进而，《条例》还规定了宗教团体依章程开展活动、编制宗教内部出版物、举办宗教院校、选派和接收留学人员、开展对外友好交往，宗教活动场所举办宗教活动、民主管理本场所事务、举办公益事业、接受捐赠、编制和经销出版物，教职人员主持宗教活动、参与宗教活动场所管理、进行宗教文化研究和交流等一系列表达宗教信仰的自由。

其次，《条例》规范了国家机关对宗教事务的行政管理权限及程序。一方面，通过设定行政许可的方式，赋予国家机关对特定事项，如宗教团体和宗教活动场所的登记、宗教院校的设立、大型宗教活动以及批准大型露天宗教造像的审查批准权等。另一方面，条例规范了行政机关管理宗教事务的权限和程序。例如，尽管宗教活动场所应当接受宗教事务部门的监督检查，但对宗教事务部门的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。这就使依靠政策恣意专断的宗教管理模式成为历史。

（三）《条例》的实践与理论价值

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国的若干问题的决定》指出，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”作为我国第一部、也是迄今唯一一部对宗教事务各项管理予以规定的综合性行政法规，经过整整十年的法律实践，《条例》在实践和理论两方面都表现出不可忽视的宝贵价值，具体表现在：

第一，《条例》在我国宗教事务管理实践中起着关键作用。作为我国第一部对宗教事务各项管理事务予以规定的综合性行政法规，《条例》在宗教事务的法律体系中起到了承上启下的作用，既承接并细化了《宪法》等上位法关于宗教信仰自由的原则性规定，又为行政规章与地方规定等下位法提供了基本法律依据，为其制定和完善提供了明确的方向。宗教工作实现了由主要依政策办事向依法管理的转变，保障了公民的宗教信仰自由，得到了广大宗教界人士和信教群众的拥护，宗教工作干部和宗教界人士的法律意识明显增强，在全社会形成了关心支持宗教工作的良好氛围。就宗教事务的上位法来说，尽管我国《宪法》第36条对宗教信仰自由作了一般规定，但其可操作性不高，并未涉及宗教活动管理的具体问题；普通法律虽然也有一些涉及宗教事务的规定，但往往规定得过于概括或者偏重于其他问题，不能直接应用到宗教事务管理中，如《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第3条第1款，《城市居民委员会组织法》第8条第2款，《村民委员会组织法》第13条第1款，《民法通则》第77条，《民族区域自治法》第11条和第53条，《兵役法》第3条第1款，《劳动法》第12条，《刑法》第251条等都存在这一问题。《条例》则通过相当数量的具体规定和可操作性条款，弥补了上位法调整宗教事务方面的抽象性和空缺性弱点，在我国宗教事务管理中扮演着举足轻重的角色，具有很强的实践价值。

第二，《条例》在宗教与法律的交叉研究中具有重要理论意义。宗教问题在当今中国的重要性日益凸显，成为我国加速经济发展、建构和谐社会、维护社会稳定、促进文化繁荣的关键要素。我国是一个宗教人口众多、宗教历史悠久、宗教团体和寺观教堂遍布、宗教影响广泛深远、宗教国际交往繁多、各大宗教俱全的国家。与世界上其他国家相比，我国的宗教事务及其管理所面临的问题具有很大的特殊性与复杂性，表现为宗教信众数量庞大、成分复杂、宗教种类繁多、本土宗教与外来宗教并存、宗教问题与民族问题紧密联系、宗教团体地域分布差异明显等。在依法治国、建设社会主义法治国家的大背景下，宗教活动该如何由法律这一现代社会最有力的社会治理手段调控，宪法规定的宗教信仰自由的内涵是什么、应采取何种法律运作机制确保实现，如何进一步坚持和发展党的宗教政策、依法调整宗教团体和宗教活动、保持宗教领域的和谐与稳定，在很大程度上影响着经济社会的可持续发展，事关民族团结与政治稳定的大局。《条例》无疑是法律与宗教交叉研究的基础文本，其宗旨、精神和具体规范在很大程度上决定了学术讨论的大致范围和议题。近年来，宗教管理和宗教法治研究日益成为人文社会科学的重要研究对象，各高校相继成立了相关学术研究机构，各种专题研讨会接连举办，一系列学术著作和论文相继发表，为宗教法治的深化研究奠定了坚实基础。

（四）研究目标与方法

本文尝试在借鉴前人成果的基础上，通过对全国五大宗教教职人员、信教群众的较大规模问卷调查和实地座谈，再结合文献分析和法律社会学研究方法，对《条例》实施10年来的调研结果详加分析、归纳整理，在此基础上分宗教、分地区进行比较研究，力求客观、全面地把握《条例》公布10年来的实施情况，为未来完善我国宗教法律规范体系、提高依法管理宗教事务的水平、保障公民宗教信仰自由提供参考。

受多种因素制约，本调查不可能采取概率抽样方法，而只能采取立意抽样方法。①立意抽样的缺点是：抽样结果受研究人员的倾向性影响大，一旦主观判断偏差，则很易引起抽样偏差，不能直接对调查总体进行推断。本次调研借助于对受访者基本情况的了解，充分利用被调查者配合好、问卷回收率高等优点，对我国宗教事务管理立法实施状况进行总体把握，以提供较可靠的研究结论。调查问卷于2013年12月发放，2014年5月回收；发放主要依托中央统战部委托中国人民大学举办的第八期“爱国宗教人士研修班”全体54位学员；调查对象包括佛教、道教、基督教、天主教、伊斯兰教五大宗教教职人员和信教群众。其中，针对全国教职人员共计发放问卷310份，回收214份；针对信教群众共计发放问卷1550份，回收1040份（见表1）。就问卷内容而言，调查问卷除填写者基本信息之外，主要涉及宗教信仰自由基本状况、政府管理宗教事务现状、宗教人士保障、宗教财产保护、宗教对外交流、宗教旅游景点、宗教立法态度等问题。

同时，研究团队还利用举办第八期爱国宗教人士研修班的机会，与佛教、道教、伊斯兰教、基督教、天主教的宗教人士举行了多次座谈会。座谈会围绕各个教派从事宗教活动的现状、神职人员对宗教立法的态度、政府依法管理情况、宗教信仰自由落实情况以及调查问卷所列各个重要问题展开，相关座谈记录也成为报告情况叙述、原因和对策分析的重要资料来源。本文也是在作者领衔的中国人民大学法律与宗教中心自2006年以来完成的一系列调研报告、著作①主要包括：冯玉军的《中国宗教事务法制化调研报告》（2010年12月一版，2012年6月追踪修订版）；《新形势下宗教在社会和谐稳定中的作用和影响问题研究》（研究报告）《“地下教会”对和谐社会构建的影响及其法律治理》（研究报告）；《北京市宗教活动法律化的现状研究——以北京市五大宗教的实证调研为例》；《宗教信仰的法律治理——北京市青年宗教信仰状况调查研究报告》等；以及罗沙，孙铬阳的《法治社会宗教管理模式多维探析——以西安、武汉、厦门三地宗教管理调研为中心》。其中，《中国宗教事务法制化调研报告》共计发放近3000份问卷，同200多名爱国宗教界人士举行座谈，形成了深度调研报告，题为《中国宗教事务法治化研究》，由甘肃民族出版社2013年11月出版。研究报告《“地下教会”对和谐社会构建的影响及其法律治理》获2010年全国统战理论研究优秀成果二等奖。和学术论文②主要有：冯玉军的“中国宗教财产的范围和归属问题研究”，载于《中国法学》2012年第6期（《新华文摘》2012年第5期全文缩摘）；“西班牙、新加坡、德国政教关系述评”，载于《环球法律评论》2012年第3期；“中国宗教事务管理调查及其法律评价”，载于《社会科学研究》2014年第6期；“中国宗教慈善法治研究”，载于《武汉大学学报》（社科版）2014年第5期；“日本宗教法律的实施及对我国的启示”，载于《学术交流》2014年第4期；“新时期宗教与法律思想创新刍议”，载于《学习论坛》2012年第5期；“我国的宗教信仰自由状况”，载于《甘肃政法学院学报》2012年第3期；“新加坡宗教事务及其法律治理问题研究”，载于《政法论坛》2013年第3期；“西班牙宗教事务及其法律治理问题研究”，载于《河南财经政法大学学报》2013年第2期；以及发表在《中国民族报》上的多篇文章。的基础上，总结经验和教训而最终完成的。

表1 全国教职人员与信教群众问卷发放情况

二、《条例》运行状况的总体评价

“书本上的法”和“行动中的法”是法社会学研究的基本框架之一。作为一种行为规范，法律在被制定出来后，付诸实施实现法律效果之前，还只是一种书本上的法律，处在应然状态；只有使它从抽象的行为模式变成人们的具体行为，从应然状态进到实然状态，也就是从书本上的法律变成行动中的法律，才能达到法的作用与目的，最终实现立法者的价值追求。只有通过将静态的法律规范、法律文本、法律体系和动态的法律运行效果相比对，我们才能发现鲜活的法律生命和影响法律实施的社会症结，为进一步改善法律、对症下药提供可能。

对法律的了解是守法和执法的基础，而认识作为一种主观现象，也相应地受到法律实际运行情况的塑造和影响。《条例》颁行已有十周年，在这中国特色社会主义法律体系蓬勃建设的关键十年里，人们对《条例》是否已有足够的了解？人们如何评价该法施行中的作用，又如何认识政府在执法过程中所扮演的角色与发挥的功能？本文将以广大教职人员和信教群众对《条例》的认识状况及其对政府执行《条例》的评价情况为依据详细分析。

（一）对《条例》认识状况评价

1．对《条例》内容的了解和评价情况

调查《条例》十年中的运行状况，首先就要了解社会公众对该法规知晓和熟悉程度。如果他们连法规名称和内容都未曾听说，讨论其本应发挥的指引、预测、评价和教育功能则无异于空谈。

我们在面向信教群众的调查问卷中设计了如下问题：您是否知道《条例》？选项依次是：A．知道，非常熟悉；B．知道，但不熟悉；C．完全不知道。调查结果显示，超过半数（60．8%）的信教群众知道该法规但并不熟悉，27．6%的人不仅知道而且非常熟悉，但也有11．6%的被调查信教群众完全不知道《条例》的存在，这说明《条例》的普法宣传工作仍然任重而道远（见图1）。

图1 信教群众对《条例》的了解情况

权利与义务是法律关系的内容。《条例》作为一部行政法规，宗教界人士和管理部门构成了两类最重要的调整对象，即行政相对人与行政主体。因此，从被调查者对于《条例》对两者权利义务配置情况的评价中，可以窥见其对这部法规内容的总体性认识和评价。在针对教职人员的调查问卷中，我们设计了如下题目：您如何看待《条例》对宗教教职人员／政府宗教事务管理部门的规定？A．权利规定较多，义务较少；B．义务规定较多，权利较少；C．权利、义务规定适宜；D．不清楚。

在全部已回收问卷的214名教职人员中，有44人不清楚《条例》对教职人员的权利义务配置情况，45人不清楚该法对政府宗教事务管理部门的权利义务配置情况，均约占被调查者的21%左右（见图2）。这一结果说明，作为《条例》的主要调整对象，的确有相当多的宗教教职人员没有充分了解和把握该法规的具体内容。即便是教职人员对该法规有所耳闻、个别条文有所了解，但对隐藏在条文之下的法律权利和法律义务的实质内容仍然不甚清楚。这也说明普及《条例》不能仅仅限于具体操作性规范层面，还要深入到法律精神和价值内核的领域中。

依据一般的立法理论，不仅法律主体的权利与义务要平衡配置，而且国家机关的权力与责任（可通俗理解为公权力主体的权利和义务）也应该保持平衡。但是从法规文本看，《条例》中规定了宗教事务管理部门设立宗教院校的审批权、设立宗教活动场所的审批权、对宗教活动场所的监督检查权以及对各种违反法律的宗教活动的处罚权等等，但少有规定其违反或者滥用这些权力所应承担的责任，这不能不算是该项立法的重要缺陷。从调研结果看，受调查者评价该法规对教职人员和管理部门的权利义务配置情况大相径庭：认为《条例》规定教职人员权利多、义务少的共11人，占总人数的5%；认为规定管理部门权利多、义务少的被调查者却高达56人，占总人数的26%。另外，认为《条例》对权利义务规定适宜的分别为79人和77人，占全体被调查者的1／3左右（见图2）。

图2 教职人员对《条例》权利义务配置情况的评价

2．对《条例》作用的整体评价

关于宗教教派受法律保护程度的问题，从图3的反馈情况看，有56%受调查的“爱国宗教人士”认为《条例》很全面或比较全面地保护了宗教事务的开展，有47%受调查的普通信教群众认为《条例》很全面或比较全面地保护了宗教事务的开展。据分析，两项数字之间9%的差距主要源于“爱国宗教人士”的政治觉悟，而跟《条例》实际运行的情况没太大关系，同时因为普通信教群众很难分辨教派活动受法律保护的实际情况，故有41%的人认为教派受法律保护的程度一般。换言之，仅有半数左右的教职人员和信教群众对《条例》保护宗教界合法权益作用的发挥，给出了积极、肯定的答复，这一结果相比于立法者希望达到的社会效果来说，显然是不能令人满意的。更何况还分别有7%的教职人员和6%的信教群众认为《条例》保护宗教比较差或者很差。数字虽然不高，但其背后反映的突出矛盾也的确是我们要高度关注并加以解决的。

图3 教派受法律保护的程度

从分地区的调查情况来看（我们选取样本量和准确度均更高的信教群众的调查问卷进行统计）：东部信众表示宗教受法律保护很全面和比较全面的占51%，中部该数字为64%，西部为29%；同时，西部地区认为受保护比较差和很差的比例为6%，高于东部和中部地区（见图4）。两项综合后，说明西部地区信众对所属宗教受法律保护程度的评价在三大区域中是最低的，而中部地区信众对所属宗教受法律保护程度的评价在三大区域中则是最高的。

图4 教派受法律保护的程度分地区统计

图5是信教群众对所属教派受法律保护程度的分宗教统计图。从五大宗教来看，认为本宗教受法律保护很全面和比较全面的佛教徒占36%、道教徒占77%、基督教徒占38%、天主教徒占33%、伊斯兰教徒占62%。其中道教和伊斯兰教的好评高于全体47%的平均水平，而天主教、佛教和基督教则均低于这一平均数字。此外，认为本宗教受法律保护比较差和很差的信众比例由高到低分别为基督教（12%）、天主教（6%）、伊斯兰教（4%）、佛教（3%）和道教（3%）。综合来看，对本教派受法律保护程度的评价由高到低分别为：道教、伊斯兰教、佛教、天主教和基督教。

图5 教派受法律保护的程度分宗教统计

针对上述分宗教统计的结果，并没有确切的原因，但依据“大胆假设、小心求证”的原则，我们在此提供部分解释以供学界教正。

首先，对于受法律保护程度评价最高的道教而言，其本土宗教的基本特征使之与近年来中国民间社会的文化复兴具有高度的契合性。地理风水、养生保健、周易八卦等等表现形式不仅与道教文化相关，而且与传统非物质文化遗产具有千丝万缕的联系。仅2008年入选中国非物质文化遗产的项目中，与道教有关的便包括黄大仙传说、八仙传说、洞经音乐、道教音乐、金华道情、陕北道情、庙会、民间信俗等八项[2]。因此，受时代大潮影响，道教以其浓重的本土色彩和文化传承使命得到国家前所未有的重视，道俗两众均能亲身感受到包括《条例》在内的宗教与文化法律的保护。

其次，对于受法律保护程度的评价位居次席的伊斯兰教而言，关涉民族与宗教两大社会领域在中国社会中也是独特的。伊斯兰教是我国五大宗教中与民族问题结合最为紧密的，在我国55个少数民族中，共有回族、维吾尔族、哈萨克族、乌孜别克族、塔吉克族、塔塔尔族、柯尔克孜族、撒拉族、东乡族、保安族等十个少数民族以伊斯兰教作为本族的宗教信仰。不仅如此，穆斯林群众的地理分布也同这些少数民族的地理分布一样，呈现出一定的聚居色彩，这使得伊斯兰教信众往往受到民族和宗教法律的双重保护，行政管理部门处理宗教事务时也相对专业和慎重，这种种因素相累积，形成了伊斯兰教信众对法律实施较为良好的观感。

再次，佛教对于其受法律保护的评价在五大宗教中居中而不靠前，可能让很多人不可思议。其原因其实并不复杂，作为东汉末年传入中国的域外宗教，佛教在中国经历了两千多年的发展史，已基本实现了本土化目标，加之近年来国内佛教事业发展很快，国家和各级地方政府也都很重视恢复佛教寺庙堂观的活动，僧俗二众就教派受法律保护的好评本应很高。然而，近年来，在“文化（宗教）搭台、经济唱戏”的发展口号下，相当数量的佛教寺庙被卷入如火如荼的旅游开发之中。其间所涉及宗教财产纠葛和宗教活动场所的自主权问题，以佛教为最甚，寺庙被承包、被出租等法律纠纷与利益冲突时有发生。这些因素，在一定程度上都可能造成佛教信众对受法律保护程度的较低评价。

最后，具有舶来品性质的天主教与基督教在五大宗教中对本教受法律保护程度评价较低。其原因一是由于与中国的本土文化和执政党的无神论思想存在一定隔阂；二是宗教事务部门管理、协调、服务这两大宗教时也存在了解不足、重视不够、执法不力的情形；三是受中梵关系紧张的影响，中国天主教三自爱国会的发展遭遇着国内、国际两个方面的阻碍，这在一定程度上降低了部分天主教信众对于法律保护的评价。而基督教方面，在“地下”愈益发展的家庭教会，《条例》中有多处抑制其发展的法律规定，实践中也经常被官方认定非法或遭到宗教管理部门、公安部门的“打压”，这势必会影响一般信众对法律保护的评价。

（二）对政府执行《条例》的评价

1．管理态度评价

政府要管理好宗教事务，首先必须要了解宗教事务，不了解宗教，就会出现不会管，管了也无法让人信服的结果；其次要重视宗教事务，态度上不重视、工作上不积极，就会出现不闻不问、得过且过的结果。只有既深入了解宗教，又重视宗教事务，才能摸索到宗教事务管理的规律，相关工作才会得到广大神职人员和宗教信众的支持，管理绩效才更明显。因此，作为宗教事务管理者的政府机关（国家和地方各级宗教事务局）应当态度上重视宗教事务，管理前了解宗教事务。

在对政府管理态度评价的调研中我们发现，在全部1 000余名被调查者中，认为政府了解宗教（包括了解和基本了解）的信教群众占76%（见图6），而认为政府重视宗教事务（包括非常重视和比较重视）的信教群众占75%（见图7）。2009年，我们曾就同一问题进行过问卷调查，其中认为政府了解宗教的信教群众占76．7%，认为政府重视宗教工作的占64．9%。两相比较，信教群众对政府了解宗教的程度评价小幅上升，而对政府重视宗教工作的评价大幅下降，但我们并不能由此断定政府对宗教的了解程度五年内出现了下滑趋势。由于我们的调查属于立意调研，两次调查并非同一调查对象，本题的属性为主观感受类题目，其选择结果受被调查者心理预期的影响很大，如果受调查信教群众认为政府应当更了解宗教，而政府部门的认知速度没有跟上或者表现出来的专业水平没有相应速度的提升时，出现这一新的调查结果也就在所难免。

图6 政府对宗教事务的了解程度

图7 政府对宗教事务的重视程度

表2至表5分别是政府管理态度（了解程度、重视程度）的分地区与分宗教分析。从分地区调查看：对于政府对宗教事务的了解程度，中部地区对政府了解或基本了解宗教事务程度的评价最高，接近于78%，东部和西部均在75%左右（见表2）。对于政府对宗教事务的重视程度，中部地区的评价同样最高，认为政府非常重视或比较重视宗教事务的信教群众占总人数的83%，东部和西部则分别为78%和67%（见表3）。由此可见，中部地区对政府管理宗教事务态度的评价在各地区中居于最高（了解程度78%，重视程度83%），西部地区对政府管理宗教事务态度的评价最低（了解程度74．6%，重视程度67%），这或许是受到西部经济文化发展水平与受教育程度的限制。在文化教育水平不高的情况下，政府对于通过法律的手段管理宗教事务的理解程度也会相应偏低。另一方面，西部地区一些地方政府的宗教管理机关对待宗教事务消极冷漠、不作为，少数宗教干部行政水平低，要么外行领导内行瞎指挥，要么不闻不问听之任之，造成了较差的社会影响。

表2 政府对宗教事务的了解程度（分地区）

表3 政府对宗教事务的重视程度（分地区）

表4 政府对宗教事务的了解程度（分宗教）

当我们把视角转移到各个宗教对政府管理宗教事务的态度的评价时，新的发现和新的结论又会一一呈现。在五大宗教中，道教信众认为政府了解或基本了解宗教事务的比例高达92%，评价最高；其后分别为伊斯兰教（86%）、佛教（74%）、基督教（66%）和天主教（63%）（见表4）。同时，在政府对宗教事务的重视程度这一问题上，评价由高到低分别为道教（86%）、伊斯兰教（76%）、基督教（76%）、佛教（74%）和天主教（59%）（见表5）。道教对法律（政府）了解和重视本教事务方面的评价最高，很少有差评，实践中甚至可以用“感恩戴德”来形容；天主教对法律（政府）了解和重视本教事务的评价虽然过半，但受排斥、未能充分保护和重视的心态也非常明显。

表5 政府对宗教事务的重视程度（分宗教）

值得注意的是，这项分宗教的调查结果与前文所涉及到的各宗教对受法律保护程度的评价基本一致。这不仅在一定程度上印证了本调研和报告的科学性，而且也确实反映出各宗教在受法律治理的水平方面存在着不容忽视的差异，而这一差异值得立法者和执法机构加以更加详细的分析和更高关注。

2．管理程度评价

依法行政是政府管理宗教事务的基本要求，也是行政执法的规定性所在；而无论法律制定的多么细致缜密，也无法完全排除行政机关的自由裁量空间，因此政府管理宗教事务又有数量和程度的多少之别。《条例》第3条第1款规定：“国家依法保护正常的宗教活动，维护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益。”第5条第1款规定：“县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。”上述条款赋予了有关政府机关依法对宗教团体和宗教活动进行管理的权限。对政府依照《条例》管理宗教事务的质和量的调查，对于评价政府行为和评估《条例》的实际运行情况意义重大。

图8 政府管理宗教事务的依法程度

图9 政府管理宗教事务的频度

在对政府管理宗教事务的程度的调查中我们发现，86%的信众认为政府管理宗教事务是依法或基本依法的，此比例虽然很大，但考虑到认为很少依法的13%和完全不依法的1%的数字，政府依法行政问题的严峻性依然不容小觑（见图8）。在对政府管理宗教事务的频度进行调查时，认为政府管理适宜的占52%，比例上勉强过半；而在认为政府管理不够合适的被调查者中，23%的信众表示管得过多，而仅有10%的信众表示管得过少（见图9）。这一数字说明，相比于政府不干涉不作为的情况而言，政府对宗教事务插手过多，以致宗教失去部分自主权的情况可能更为突出，这也启示政府对宗教事务的管理要张弛有度，尤其要在简政放权方面多下力气。

从分地区的角度来看受调查者对这两个问题的回答，会发现政府依法行政和合理行政的程度在地域上的分化。依据图10可以看出，东部和中部在对政府依法行政的评价方面基本一致，认为依法和基本依法的比例在89%左右，而西部这一数字则较低，仅为81%，这体现出西部依法行政水平的落后。而在对政府管理宗教事务频度的调查中，中部反馈最好，有61%的被调查者认为管理适宜，而反馈最差的为东部地区，认为管理适宜的比例未过半数（48%）。同时我们也可以发现，西部地区对于管得过多这一问题的反映比较突出，而中部地区则认为管得过少现象存在的较为普遍（见图11）。为此，必须具体问题具体分析，做到对症下药，而非一概而论。

图10 政府管理宗教事务的依法程度（分地区）

图11 政府管理宗教事务的频度（分地区）

同样问题的分宗教分析也很能反映现实情况。从图12我们可以看出，对政府依法行政程度评价最高的依然是道教，依法和基本依法两个选项占总人数的96%，接下来分别是伊斯兰教（91%）、基督教（85%）、佛教（82%）和天主教（81%）。从图13中也可以发现各宗教评价的相似趋势。认为政府管理宗教事务频度适宜的分别是道教（78%）、伊斯兰教（51%）、佛教（48%）、基督教（44%）和天主教（40%）。道教和伊斯兰教仍然高居满意程度第一、二名。值得一提的是，对政府管得过多抱有较大意见的是伊斯兰教，其中应该包含了政府对“讲经、解经”等核心宗教事务干预的过多。认为政府管得过少而不满的是天主教，其中可能有对政府打击“地下教会”效果不力，进而影响到天主教爱国会发展的情绪反映。

图12 政府管理宗教事务的依法程度（分宗教）

图13 政府管理宗教事务的频度（分宗教）

三、宗教信仰自由

（一）概述

世界大部分国家和地区的宪法都涉及了公民信仰宗教的权利问题。根据学者对世界上110个国家现行宪法的统计，有89个国家的宪法采用了“宗教自由”或“宗教活动自由”的表述，在宪法中不提“宗教自由”或“宗教活动自由”的国家，只有21个。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》以及1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会和文化权利国际公约》都对宗教信仰自由有明确的规定。如《世界人权宣言》第18条规定：“人人有思想、良心和宗教自由的权利；此项权利包括改变他的宗教或信仰的自由，以及单独或集体、公开或秘密地以教义、实践、礼拜和戒律表示他的宗教或信仰的自由。”由此可见，宗教信仰自由作为绝大多数国家确认的宪法性权利，已经成为普世人权的重要组成部分和现代法治的精神财富。

宗教信仰自由同样也是我国宪法赋予公民的一项基本权利，我国宪法第36条第1款即明确规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由。”尽管理论界对于“宗教自由”“宗教信仰自由”的概念内涵尚存在比较大的分歧，但在我国政治生活和制度实践中却有着明确的阐释。迄今为止，我国宗教法规和政策文件对宗教信仰自由的解释通常都是依据1982年3月31日中共中央印发的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策的通知》（中央19号文件），即所谓“宗教信仰自由，就是说：每个公民既有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由；有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由；在同一宗教里面，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由；有过去不信教而现在信教的自由，也有过去信教而现在不信教的自由”。

宗教作为一个被研究的对象，并不是一个能被感知、被触摸的实实在在的物体，而是一群并不必然有固定范畴的现象或事件，在为宗教下定义时，会随着定义者的需要而变化，就如同在定义犯罪或其他社会现象时，会因为是基于法学、宗教学、社会学、心理学等不同的角度，从而推导出迥然不同的定义。有鉴于此，本报告从法学理论上进行分析，概括出宗教信仰自由主要包括两个方面的内容：（1）内心的信仰自由。“中央19号文件”中阐述的宗教信仰自由实际上就是指内心信仰自由，其内容包括信教自由和退教自由。信教自由主要指民众选择任一教派为其宗教信仰的自由。退教自由是指民众在决定不信教或者改信别教的情况下，退出目前所在宗教教派的自由。当公民决定退出之前或现在的某个信仰团体时，其权利理应得到国家的保护，任何组织和个人不得以任何行为和理由侵犯公民的退教自由。对无神论者而言，并不存在“信教”“择教”“退教”的问题；而对过去信现在不信、过去信这个教派现在不信这个教派以及改信他教的人来说，就涉及到信教自由和退教自由两个方面的自由了。（2）宗教上的行为自由。包括表达宗教信仰的自由和从事宗教信仰活动的自由。信仰宗教的民众往往并不满足于只在自己的内心世界里膜拜“神灵”，而是还会有一系列的行为将其信仰“外化”，通过各种宗教活动来表达自己内心的信仰，如通过各种宗教仪式与自己所信仰的“神”沟通，或者进行信徒之间的聚会、共同交流、传授教义等等。表达宗教信仰的自由泛指信仰者可以被外人观察到的、与其内心宗教信仰有关的行为或状态。在表达宗教信仰自由的保障下，公民可以以口头、文字及图像来表达、解释、宣示其信仰和世界观，也可以经由其生活及行动表达其信仰与世界观。具体如举行宗教仪式自由、传教自由、参与宗教集会或团体、信仰的宣称等。从事宗教信仰活动的自由与表达宗教信仰的自由一样，都是保障人民内在信仰的一种实践方式，不同之处在于从事宗教信仰活动的自由更加强调通过以一个组织机构的形式去实践人民内在信仰。具体如宗教集会自由、宗教结社自由、宗教财务自由、信仰团体建筑物建造等。

（二）宗教信仰自由的总体感受

讨论宗教信仰自由的保障情况，最直接的莫过于信教人士对于自身所享有权利的感受，即在他们看来自己的宗教信仰是否自由。针对这个问题，问卷从整体上对教职人员和信教群众进行了调查，结果显示，近91%的信教人士（包括教职人员和信教群众）感受其信仰是比较自由或很自由的，仅有1%的信教人士认为宗教信仰是完全不自由的（见图14）。

从教职人员和信教群众两类人群的区别分析来看，信教群众认为宗教信仰是很自由或比较自由的比例（91．9%）高于教职人员的评价（85．1%），有12．0%的教职人员认为宗教信仰是基本不自由的，而有2．9%的教职人员认为宗教信仰是完全不自由的（见图15）。从教职人员这一人群的特点来看，一方面作为从事宗教工作的专业人士，相对于普通信众而言，他们对宗教以及宗教信仰自由有着更深入的理解，在日常的宗教活动中往往还要充当着宗教活动组织者的角色，工作也会涉及宗教财产、教职人员保障、宗教活动场所维护等普通信教群众不会接触到的领域，因而他们对于宗教信仰自由在各方面的具体落实要求更高，也更能够发现其中的问题。另一方面，与普通信教群众对于国家干预宗教信仰自由基本只有感性感受不同，教职人员可以说他们是国家管理宗教事务的“直接相对人”，因此也更易在同政府“打交道”的过程中遇到问题或产生不满情绪。这应该是教职人员更加看重宗教信仰“自由”和对宗教信仰不自由之现状表示不满的原因吧。

图14 信教人士对宗教信仰自由的感受

图15 教职人员和信教群众对宗教信仰自由的感受

图16 教职人员和信教群众对宗教信仰自由的感受（分宗教）

具体到不同的宗教，综合教职人员和信教群众的感受，伊斯兰教的信众对于宗教信仰自由的评价最高，其教职人员认为宗教信仰很自由或比较自由的比例高达97．2%，信教群众持此观点的占93%。而天主教信众认为宗教信仰是自由的比例则最低，有12．7%的天主教信众认为宗教信仰基本不自由，22．0%的教职人员认为宗教信仰基本不自由。值得注意的是，竟然有9．8%（差不多十分之一）的天主教三自爱国会的教职人员认为宗教信仰是完全不自由的，这一比例远远高于其他宗教（见图16），从中可以发现在三自爱国会的长老当中，其宗教情感和爱党守法的确存在分裂因素，值得高度重视。①需要再次强调的是，本次调查主要依托中央统战部委托人民大学举办的爱国宗教人士研修班各位学员进行。基督教方面就是中国基督教三自爱国运动委员会和中国基督教协会的教职人员，天主教方面就是中国天主教爱国会，天主教主教团的神父长老。未包括“地下教会”教职人员和不经政府登记批准开放的教堂活动的宗教信徒。

（三）宗教信仰自由的重要体现：非歧视

不因信仰宗教而被歧视，无疑是宗教信仰自由的重要体现。而这种歧视可能发生于信教群众与不信教群众之间，也可发生在具有不同信仰的信教群众之间以及政府与信教及不信教群众之间。考虑到《条例》的内容以及国家保护公民基本权利的义务，本文将对各大宗教之间是否存在歧视以及政府对不同宗教是否存在差别对待进行分析。

1．各大宗教之间的歧视状况

宗教信仰对于信教群众而言，无论是源于对某一种根本价值的确信，还是在情感上的强烈认同，都是极为重要的。这就使得信教者在作出生活中的其他决定时，都不可避免地被其内心的宗教信仰所影响。宗教的这种涉及信教者个人深层次情感的特点，容易使得不同宗教信仰者在理智或情感上难以相互理解和沟通。换言之，宗教信仰者内心的差异，容易成为宗教歧视的根源或宗教压迫的借口。2004年国务院《条例》特别提出了信仰不同宗教的公民应当相互尊重、和睦相处。如果信仰不同宗教的公民之间相互歧视，实质上就是信教者自身首先对宗教信仰自由的破坏，是宗教霸权主义的体现。

总体来看，有78%的受调查信教群众对其他宗教持“相互尊重，共同发展”的态度，但也有8%的信教群众认为其他宗教“理论荒谬，应当排斥”（见图17）。其中，教职人员相对于普通信众对于其他宗教的宽容度更高，认为应与其他宗教“相互尊重，共同发展”的比例达86．5%，认为其他宗教“理论荒谬，应当排斥”的仅占5．3%（见图18）。这也正是上文所提到的教职人员对宗教认识更为深刻、理智的体现。从这些数据可以看出，我国信教群众彼此之间的宽容度是比较高的，但也不排除有少数人持比较极端的观点，而若对这类极端观点置之不理任其发展，则有可能形成影响社会稳定和谐的隐患。

图17 信教人士对其他宗教的看法

图18 教职人员和信教群众分别对其他宗教的看法

2．国家对不同宗教的同等对待情况

我国宪法第36条规定：“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”，这在宪法层面确立了国家不得歧视信教或非信教群众的义务。这一义务和宪法上公民的平等权相联系，即国家在同等情况下应当尽量同等对待。首先，国家不得因公民是否信仰宗教而歧视；其次，国家不得在不同宗教之间进行歧视。本次调研在问卷的设计上以“是否受到同等对待”为问题，事实上已经将以上两个层面的国家义务聚焦到信教群众的个人感受上，以信教群众的感受和认识来评价国家义务的履行状况。国家的这一义务并不是一项单纯的积极义务或消极义务，而是要贯穿在包括立法、司法、行政的国家每一个公权力行为中，是对国家履行义务的原则性规定。具体到相关立法，如我国《教育法》第9条，《义务教育法》第5条，《兵役法》第3条都有关于不得因宗教信仰歧视的规定。

据本次调查，有超过半数（56%）的信教群众认为自己受到政府的同等对待，而有40%的信教群众认为政府有时同等对待，3%的信教群众认为自己经常受到政府的不同等对待。可以说，总体上国家非歧视义务的履行在大多数情况下是值得肯定的，但也存在不够稳定等问题（见图19）。

图19 信教群众是否受到平等对待

在不同宗教之间，认为政府经常不同等对待的佛教信徒有3．4%，这一比例在几大宗教中最高。而有意思的是，同时又有67．7%的佛教信徒认为受到政府的同等对待，这一比例同样在几大宗教中最高（见图20）。或许可以得出结论，对待同一宗教，也有可能因地区差异等原因造成政府态度和执法水平的不一致。

图20 信教群众是否受到平等对待（分宗教）

上文已经提到由于教职人员在大多数情况下，是国家管理宗教事务的“直接相对人”，因而他们对于国家宗教事务管理水平有着更直观也更深刻的认识。因此，本次调查特别针对教职人员设置问题：所在宗教团体是否受政策同等对待？根据调查结果，有57%的被调查者认为受到了政策的同等对待，13%的被调查者认为有时受到政策的同等对待，而有18%的被调查者认为经常受到不同等对待，这一比例远高于信教群众的感受（3%）（见图21）。这也能反映出，国家宗教事务管理的日常工作中，尤其是为教职人员、宗教团体办理手续、提供服务的过程，确实存在一定的问题

图21 教职人员所在宗教团体是否受政策同等对待

不同宗教之间比较，伊斯兰教教职人员有88．6%的被调查者认为受到了政策的同等对待，这一比例远远高于平均水平以及其他宗教。而有39．5%的基督教教职人员认为自己所在团体经常受到不同等对待，这一比例也同样大幅度高于其他宗教（见图22）。值得注意的是，作为某一宗教的教职人员，其由于自身身份，往往期待国家政策能给予“更多的倾斜”，因此在很多情况下，认为“政策进行同等对待”很有可能恰恰是政府“政策倾斜”的结果。从我国目前的现实来看，伊斯兰教通常和特定的民族关系紧密，我国总共有十个少数民族整体上信仰伊斯兰教。伊斯兰教的信徒居住地主要集中在宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区以及西北、西南地区的一些省区（含自治州、自治县等），国家的民族宗教政策一直以来都很明确，不仅鼓励和支持其宗教信仰自由，而且在教育、医疗、社会管理、人口生育、社会风俗等方面都积极采取对伊斯兰教群众的倾斜性保障政策，这也使大多数伊斯兰教教职人员认为国家的政策不存在什么问题，受到政策的“同等对待”。而基督教则由于新兴教派、家庭教会等问题，在与政府的互动中可能遇到了更多的困难与限制，故而也更易认为自己“受到了歧视”。这一调查结果，虽然有一定的社会现实原因，但也可以反映出政府在具体执法过程中确实可能存在“不能一碗水端平”的问题，造成不同宗教的教职人员感受差异较大。

图22 教职人员所在宗教团体是否受政策同等对待（分宗教）

四、宗教团体与宗教活动场所

宗教团体和宗教活动场所，在我国属广义的宗教组织范畴。在宗教事务中，宗教团体与宗教活动场所既是大量宗教活动的发起者或承接者，也是包括《条例》在内的众多宗教行政管理法规的主要调整对象。《条例》在制度设计上赋予两者不同的法律地位，进而在具体规范上对两者予以分别规定。然而，宗教团体与宗教活动场所在实际运行的过程中往往存在着千丝万缕的联系，两者的权力与利益划分也是《条例》进一步完善所要关注的重点话题。以下将通过现行法律的梳理和教职人员与信教群众的反馈，了解行动中的宗教组织及其法律规制效果，从而对现行制度形成更加立体动态的认知。

（一）《条例》关于宗教团体与宗教活动场所规范概述

1．法律地位

（1）宗教团体。宗教团体是由一群共同信仰的多数人，结合在一起组成的团体，亦即有共同的目的，且自愿组成一个长期存立的宗教团体，并接受宗教团体意思的拘束。人民组成宗教团体的行为，其实也是一种从事宗教活动的自由，亦即以宣传特定的宗教信仰，以及共同实施宗教行为为目的，而结合团体从事宗教活动的自由[3]。我国当前关于宗教团体的现状是，官方认可的全国性宗教团体共有七个：中国佛教协会、中国道教协会、中国伊斯兰教协会、中国天主教爱国会、中国天主教主教团、中国基督教“三自”爱国委员会和中国基督教协会，分别代表着佛教、道教、天主教、伊斯兰教、基督教这五大宗教。宗教团体的主要职能在于指导、监督辖区内宗教活动场所的宗教事务，以及协调各宗教活动场所之间的关系。全国性的宗教团体均有各自的相关教规制度，地方宗教团体一般也根据自身情况制定相应的规章制度，来指导和监督各宗教活动场所的宗教事务。

《条例》首次以法规形式明确了宗教团体的权利和责任，确立了宗教团体管理的主要制度，明确了它在宗教事务中的角色定位，为切实发挥其应有作用提供了法律保障。《条例》第6条规定：“宗教团体的成立、变更和注销，应当依照《社会团体登记管理条例》的规定办理登记。宗教团体章程应当符合《社会团体登记管理条例》的有关规定。宗教团体按照章程开展活动，受法律保护。”该条款将宗教团体定位于社会团体并具有法人地位。这意味着宗教团体经登记后，便具有了独立的权利能力、行为能力与责任能力，有权依据章程管理自身事务并行使特定的职能。

（2）宗教活动场所。宗教活动场所是指宗教信徒举行宗教仪式、进行宗教活动、实践宗教信仰的固定场所，可分为寺院、宫观、清真寺、教堂和其他固定宗教活动处所两类。从《条例》的规定来看，宗教活动场所的设立需要审批登记，但其本身并不具有独立法人地位，只能在宗教团体的指导下开展工作。这就意味着，尽管《条例》第3条第1款规定：“国家依法保护正常的宗教活动，维护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益”，但宗教活动场所在法律上仅能处于被保护者的地位，而无法凭借法律所保障的主体身份积极作为、争取权利。

2．登记制度

（1）宗教团体。根据《条例》，宗教团体的成立、变更和注销，应当依照《社会团体登记管理条例》的规定办理登记。而在实际操作中，宗教团体的行政管理体制遵循的是“归口登记，双重负责，分级管理”[4]的原则。所谓“归口登记”是指社会团体，包括宗教团体，统一由民政部门和地方县以上各级民政部门登记。其他任何部门无权登记社会团体、颁布《社会团体法人登记证书》。“双重负责”是指每一个社会团体都要接受登记管理机关和业务主管机关的双重管理。其中，国务院民政部门和县级以上地方人民政府民政部门是全国性宗教团体和地方性宗教团体的登记管理机关；国务院宗教事务部门和县级以上地方各级人民政府宗教事务部门是全国性宗教团体和地方性宗教团体的业务主管部门。“分级管理”是指由各级人民政府民政部门和宗教事务部门按宗教团体活动地域分级进行登记管理。

但也有学者指出，《条例》的这种规定更倾向于“控制－依附”的管理模式，而有悖于宗教团体的“自治”。《社会团体登记管理条例》第3条第1款规定：“宗教团体应当具备法人条件。”该条例第十条将法人条件具体列明：“①有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个。②有规范的名称和相应的组织机构，名称应当与其业务范围、成员分布、活动地域相一致，准确反映其特征。③有固定的住所。④有与其业务活动相适应的专职工作人员。⑤有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金。⑥有独立承担民事责任的能力。”上述法人成立条件作为宗教团体成立的必要条件，实际上是国家立法者自身而非宗教团体发起人对宗教团体的要求，这意味着无法达到上述条件的公民，作为宗教信徒不能享有成立宗教团体的权利。另外，国务院民政部门制定的《社会团体章程示范文本》规定：“申请人必须在章程中表明社团接受业务主管单位、社团登记管理机关的业务指导和监督管理。”可见，章程在这里并不是发起人自由结社时对社团宗旨、组织结构和活动方式的意思表达，而是在其成文过程中必须按照政府文件的要求形成，最终章程被行政意志格式化[5]。

（2）宗教活动场所。《条例》第12、13条规定：“宗教团体兴建宗教活动场所（寺院、宫观、清真寺、教堂以及其他固定宗教活动处所）实行逐级审批制度：筹备兴建寺院、宫观、清真寺、教堂外的宗教活动场所的，由宗教团体向县级人民政府宗教事务部门申请，县级人民宗教事务部门拟同意的，须报社区的市级人民政府宗教事务部门，由其决定是否批准；而筹备兴建寺院、宫观、清真寺、教堂这类宗教活动场所的，市级人民政府宗教事务部门拟同意的，还须报省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门，由其决定是否批准。”《条例》第15条进一步规定：“宗教活动场所经批准筹备并建设完工后，应当向所在地的县级人民政府宗教事务部门登记。”第16条规定：“宗教活动场所合并、分立、终止或者变更等级内容的，应当到原登记管理机关办理相应变更登记手续。”

由此可知，宗教活动场所从开始设立到最终登记为合法机构需要两次审批过程：其一为筹备设立审批，其二为登记审批。前者要经过宗教团体的申请以及县、市、省级政府宗教事务部门的批准，后者要由县级政府宗教事务部门对管理组织、规章制度建设等情况的实质性审查，行政管控十分严格。

3．宗教财产所有权及管理制度

在“宗教财产”一章中，《条例》对宗教团体和宗教活动场所的财产所有权及管理制度统一做出规定。其主要内容包括：（1）宗教团体和宗教活动场所合法所有或使用的土地、房屋及其他合法财产受法律保护，不动产产权需登记；（2）土地管理部门在确定和变更宗教团体或者宗教活动场所土地使用权时，应当征求本级人民政府宗教事务部门的意见；拆迁须与产权所有者（宗教团体或宗教活动场所）协商并征求宗教事务部门意见，同意后予以重建或补偿；（3）依法建立财务会计制度，宗教团体和宗教活动场所可依法接受捐赠或兴办社会公益事业。

然而，在现有规定中，未明确界定教产的实际归属，各宗教依其宗教教义和历史传统，在现实中往往存在不同的财产制度安排。此外，宗教活动场所又因无独立法人资格，在财产流转等方面缚手缚脚，如无法通过以自己的身份签订合同等方式接受捐赠，亦无法成为其他公益组织的合法发起人。现行法律对于宗教财产的规定存在疏漏之处，并在运行过程中对宗教团体和宗教活动场所造成困扰。

（二）《条例》对宗教团体和宗教活动场所规定的实现情况

1．设立登记制度

依法登记是宗教团体和宗教活动场所取得合法身份、进行宗教活动的开端。由于本次调研所委托发放问卷的教职人员皆为合法登记的宗教团体成员，因此问卷的主要关注点在于宗教活动场所的登记与否情况。为了解这一状况，问卷分别针对教职人员和信教群众设置了两道不同问题。其中针对教职人员的问题为：您所在的宗教活动场所周围是否还有其他未登记的场所？对信教群众的问题如下：您参加宗教活动的地点是否在政府部门进行了登记？

图23 教职人员周围未登记宗教活动场所的存在情况

图24 信教群众参加宗教活动的场所的登记情况

从图23和图24的结果可以看出，有超过半数（53%）的教职人员认为自己所属的宗教活动场所周围存在未登记的宗教活动场所，这一数字虽不能说明未登记的宗教活动场所数量所占的比例，但可证明未登记宗教活动场所的存在非常普遍、广为人知。而79%的信众表示自己参加宗教活动的宗教活动场所已经登记，明确知道所在宗教活动场所未登记的占总人数的5%。由于问卷发放地点设置在合法登记的宗教活动场所内，这一因素也许会对信教群众产生取样偏差，导致回答已登记的人数偏多，但这仍未能否认未登记的宗教活动场所的存在。

为进一步了解教职人员和信教群众对于宗教场所设立登记审批制度的态度，问卷设置了如下题目：您对此条关于依法申请宗教活动场所的审批程序的规定持什么态度？其中，58．7%的教职人员和67．7%的信教群众认为目前的审批程序比较合理，认为审批过严的分别为39．7%和30．4%，而认为审批程序过宽的受调查者不超过2%（见图25）。这说明审批过严依然是宗教活动场所设立过程中一个比较突出的问题。

图25 教职人员和信教群众对设立宗教活动场所的审批程序的看法

《条例》第14条规定：“设立宗教活动场所，应当具备下列条件：（1）设立宗旨不违背本条例第3条、第4条的规定；（2）当地信教公民有经常进行集体宗教活动的需要；（3）有拟主持宗教活动的宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员；（4）有必要的资金；（5）布局合理，不妨碍周围单位和居民的正常生产、生活。这一条款为宗教活动场所的设立规定了必要条件。为了了解宗教团体在筹备设立宗教活动场所时所面临的主要障碍，问卷设置了如下题目：您所在的宗教团体申请宗教活动场所过程中存在的主要问题？A．信教群众需求不够；B．土地问题没有解决；C．筹备处未成立；D．教职人员的数量不够；E．筹备处备用资金不足。由图26可知，半数以上（51%）的教职人员将没有设立新宗教活动场所的主要困难归于土地问题没有解决，其后紧随的分别是信教群众需求不够（18%）、筹备处备用资金不足（15%）、教职人员的数量不够（11%）和筹备处未成立（5%）。通过这一结果可以了解到，土地这一硬件设施对于宗教活动场所能否顺利成立至关重要，当信教群众的宗教需求高涨，设立新宗教活动场所的人、财、组织因素已经全面完备时，有关部门应积极创造有利条件，为宗教活动场所的顺利设立提供资源、开闸放行。

图26 未设立宗教活动场所的原因

2．宗教财产

（1）产权归属。从《条例》的相关规定上来看，宗教团体和宗教活动场所所有或使用的不动产需要登记，因此其产权应当是明晰的。然而在实践中，我们却发现并非如此。根据调查结果，仅有49%的教职人员认为其所在宗教活动场所的产权是完全明晰的，45%的人员表示部分明晰、部分不明晰，还有6%的教职人员认为产权完全不明晰（见图27）。而根据分地区的情况来看，东部有58%的教职人员认为产权完全明晰，在三个地区中居于首位，此外还有38．3%和3．7%的教职人员认为部分明晰部分不明晰以及完全不明晰。中部认为产权完全明晰的占54．9%，部分明晰占37．3%，完全不明晰占7．8%。而西部认为完全明晰的仅占32．3%，部分明晰的占58．5%，完全不明晰的占9．2%，这一数据说明教产登记的法律落实情况与地区经济文化发展水平一致，西部宗教产权登记有待进一步落实（见图28）。

图27 原有不动产产权是否明晰

图28 原有不动产产权是否明晰（分地区）

从分宗教的情况来看，伊斯兰教认为产权完全明晰的教职人员占75．8%，在五大宗教中居首，认为部分明晰的占18．2%，认为完全不明晰的占6．1%。道教反映最为强烈的问题是产权部分明晰、部分不明晰，有64．7%的教职人员支持了这一选项。而认为产权完全不明晰问题最为严重的是佛教，15．6%的比例远超其他各大宗教（见图29）。这说明道教和佛教在宗教产权落实方面存在一定的问题。

图29 原有不动产产权是否明晰（分宗教）

图30到图32反映的是新建宗教活动场所产权的归属情况是否明晰。全国教职人员的调查结果显示，57%的教职人员认为新建宗教活动场所产权明晰，该数字高于原有不动产产权完全明晰的比例，说明新建宗教活动场所的财产归属落实情况较好。而新建宗教活动场所产权明晰程度的分地区的调查结果与原有不动产产权明晰程度的调查结果出现了较大的分歧。原有不动产产权最为明晰的东部在新建宗教活动场所产权方面最不如人意，认为不明晰的甚至超过了半数。中部与西部的数字相差不大，认为明晰的分别占65．7%和65．2%，总体上好于原有不动产的产权落实情况。根据分宗教的调查结果，认为新建宗教活动场所产权最明晰的依旧是伊斯兰教，比例达到81．3%。此外，佛教、基督教和天主教的反馈大体相似，新建宗教活动场所产权明晰的均约占50%～60%。但道教教职人员的反馈比例却远低于上述宗教，认为新建的道教活动场所产权明晰的仅为39．1%。

通过以上数据的比较，可以看出不同地区、不同宗教在活动场所管理中存在的问题和差异。其中：①天主教和基督教新建的宗教活动场所中产权明晰的都超过半数，而原有不动产产权不甚明晰，说明这两大宗教财产的核心问题是落实、明晰其原有（文革前乃至于建国前）的不动产产权。②道教教职人员认为其原有不动产产权完全明晰的仅为32．4%，新申请道教活动场所产权明晰的仅为39．1%，这说明道教寺观无论是传统的还是新建的，其大部分产权归属关系模糊，无法确权。③伊斯兰教的不动产归属争议虽然在各教中较小，更为均衡，但其无论是哪一项数据离所有权完全法定的目标还有一定差距。应当看到，实践中各种宗教财产产权状况不明晰，不仅给宗教活动场所的登记认定造成很大困难，而且导致宗教团体及相关利益主体之间的宗教财产纠纷频发，商业化、市场化浪潮冲击下的寺庙宫观成为公众舆论关注的焦点，扰乱了正常宗教活动秩序，损害了宗教界的权益与形象，也对目前实行的以政策调整为主，法律调整为辅的宗教财产保护体制提出挑战[6]。

图30 新建宗教活动场所产权是否明晰

图31 新建宗教活动场所产权是否明晰（分地区）

图32 新建宗教活动场所产权是否明晰（分宗教）

（2）宗教活动场所的拆迁情况。《条例》第33条规定：“因城市规划或者重点工程建设需要拆迁宗教团体或者宗教活动场所的房屋、构筑物的，拆迁人应当与该宗教团体或者宗教活动场所协商，并征求有关宗教事务部门的意见。经各方协商同意拆迁的，拆迁人应当对被拆迁的房屋、构筑物予以重建，或者根据国家有关规定，按照被拆迁房屋、构筑物的市场评估价格予以补偿。”为了了解这一条款在实践中的运作情况，问卷针对其所在的宗教活动场所有过被拆迁经历的教职人员进行了调研。

针对拆迁时是否与宗教财产所有者依法协商的情况，问卷设置了这样一道问题：拆迁方是否征求过你们的意见？62%的教职人员指出他们的宗教活动场所被拆迁时征求过他们的意见，17%表示没有与宗教活动场所协商，但征求了其他部门（包括宗教团体和宗教事务管理部门）的意见，13%的教职人员表示完全没有征求过意见，还有8%表示不清楚（见图33）。这说明虽然在拆迁中依法协商的情况超过半数，但有关部门独断专行，未依法征求意见的情况依然非常突出，而这些现象很容易成为社会矛盾的导火索，造成宗教人士的强烈不满。

实践中，对教堂、寺庙等房屋，除因城市整体规划和成片开发必须拆迁外，国家政府部门一般都尽可能地避免拆迁。《条例》第33条不仅提出了协商和征求意见的要求，还规定在有必要拆迁的情况下，须对被拆迁的房屋予以重建或依照市场价格补偿。对于拆迁后如何救济的问题，虽然法律设计了两种方案，但由于选址重建工作的复杂性，前一种选择显然能为拆迁过程中宗教活动的正常持续和开展提供更大的便利。针对这项规定，约2／3（67%）的教职人员所在的宗教活动场所被拆迁时，拆迁方为其重建了新的活动场所，这反映了拆迁救济在现实中的落实情况（见图34）。

图33 宗教活动场所拆迁征求意见情况

图34 宗教活动场所拆迁重建情况

五、宗教教职人员

《条例》第四章专章对教职人员进行了规定。2006年12月29日国家宗教事务局据此发布了两个规章：《宗教教职人员备案办法》《宗教活动场所主要教职任职备案办法》，两个规章都强调办法制定的目的在于保障宗教教职人员的合法权益、规范宗教教职人员（宗教活动场所主要教职任职）备案及备案管理，并对备案的方法作出了具体的规定。通过这些规范性法律文件的规定，基本确立了教职人员由宗教团体根据本宗教教职人员认定后向政府备案的原则。从理论上来说，这些规定都有很好的立法初衷，都有很强的可操作性，对于政府依法管理宗教事务有着很好的指导性作用。但是从调研数据反映的情况看来，对教职人员的管理落实尚存问题。

（一）关于宗教教职人员管理法律化问题

《条例》第27条第1款规定：“宗教教职人员经宗教团体认定，报县级以上人民政府宗教事务部门备案，可以从事宗教教务活动。”可见，宗教教职人员开始实行备案制，而不仅仅是经宗教团体的认定。宗教教职人员在宗教中占有重要地位，对信教群众的思想和行为有着特殊的重要影响。开展宗教教职人员认定备案工作，实现宗教教职人员管理的系统化、法治化，有利于保障宗教教职人员履行教职、从事教务和开展宗教文化交流活动的权利。通过调查显示：大部分宗教团体的教职人员自《条例》实施以来都已到当地政府进行了备案。并且，各全国性宗教团体还制定或修改了其教职人员的相关规章制度，包括《中国基督教教职人员认定办法》《伊斯兰教教职人员资格认定办法》《伊斯兰教活动场所主要教职人员聘任办法》《道教教职人员认定办法》《道教宫观方丈住持任职离职办法》等规章制度，佛教（包括汉传佛教、藏传佛教、南传佛教）、天主教和基督教的相关制度也正在制定之中。各全国性宗教团体加强建章立制工作，以有关法律法规为依据，以章程为核心，完善各项规章制度，建立健全自律机制，推动各宗教教务管理向制度化、规范化的方向迈进，保证各宗教健康发展[7]。

（二）关于宗教教职人员备案问题

2004年国务院《条例》第四章专章对教职人员的备案问题进行了规定。2006年12月29日国家宗教事务局据此发布了两个规章：《宗教教职人员备案办法》《宗教活动场所主要教职任职备案办法》，两个规章都强调办法制定的目的在于保障宗教教职人员的合法权益、规范宗教教职人员（宗教活动场所主要教职任职）备案及备案管理，并对备案的方法作出了具体的规定。通过这些规范性法律文件的规定，基本确立了教职人员由宗教团体根据本宗教教职人员认定后向政府备案的原则。从理论上来讲，这些法律文件有很好的立法初衷，对政府依法管理宗教事务有指导作用，也有较强可操作性。但从调研中了解到的情况看，对教职人员的备案管理尚未全面落实。

根据《宗教教职人员备案办法》，宗教教职人员备案完成后，宗教团体向该宗教教职人员颁发宗教教职人员证书。在全国受调查者中，仍有35%的教职人员没有宗教教职人员证书（见图35）。从不同的宗教分析可见，97．3%的伊斯兰教教职人员持有教职人员证书，位居五大宗教首位，而天主教最低，只有50%。佛教、道教、基督教三大宗教教职人员有证书的比例分别为58．7%、66．7%和58．8%（见图36）。

图35 宗教教职人员证书持有情况

图36 宗教教职人员证书持有情况（分宗教）

在2009年的调查中，我们曾询问教职人员、信众对教职人员备案政策的态度。结果显示全国范围内仅有11%的教职人员认可这一制度；74%的教职人员持反对态度；15%的教职人员表示无所谓（见图37）。而在各宗教中，道教和伊斯兰教的反对意见最为强烈，分别为81．3%和84%；近1／3的天主教教职人员同意备案制度，是支持这一制度比例最高的宗教（见图38）。

图37 教职人员对备案制度的态度（2009年）

图38 教职人员对备案制度的态度（2009年分宗教）

图39 教职人员对教职人员备案的态度（2014年）

而在本次调查中我们除了把教职人员对备案的态度做了进一步调查外，还针对教职人员没有证书的原因进行了相关的调查和数据分析。针对教职人员对备案态度的调查来看，与2009年调查的数据比较，五大宗教认为教职人员备案有必要的比例均呈现逐渐上升的趋势。佛教由2009年的4．1%上升到60．5%，道教由12．5%上升到79．4%，伊斯兰教由4%上升到93．8%，天主教由28．6%上升到51．2%，基督教由5．9%上升到48．6%（见图39）。在五大宗教中，上升比例最大的是伊斯兰教，最小的是天主教。

针对原因的问卷调查数据分析显示：27%的教职人员没有证书的原因是本地未开展认定备案工作；39%没有证书的教职人员是由于地方的认定备案工作还没有完成；31%的教职人员认为有没有证书对其影响不大，没有必要；3%的教职人员不愿意进行认定备案，感觉这是一种束缚（见图40）。

图40 教职人员没有证书的原因

从以上的统计结果看，宗教教职人员备案制度落实情况从不容乐观到近年逐渐落实，其运行效果虽不是完全令人满意，但已经经历了较为明显的变化。究其原因包括：

第一，规范性法律文件生效时间的影响。任何法律文件的实施都不是一蹴而就的，《条例》首次规定了教职人员备案制度，于2004年11月30日颁布，2005年3月1日实施；此前五大宗教的教职人员都没有进行过登记。《宗教教职人员备案办法》与《宗教活动场所主要教职任职备案办法》于2006年12月29日发布，2007年3月1日实施。因时间相对仓促，在这些文件发布生效2年期间（截止2008年底），多数教职人员未能完成登记备案。至2014年，最早规定备案制度的《条例》颁布已有十周年，普法和宣传教育使大多数教职人员从心态上接受了这种变化并开始积极实施，制度的实践效果也不断增强。

第二，一些地方的政府宗教事务部门和宗教团体逐渐重视。根据《宗教教职人员备案办法》，教职人员首先要由宗教团体认定身份，然后报政府宗教事务部门备案。由于宗教团体不太重视，加之人手少、经费短缺，往往不能及时完成身份认定，由此敷衍了事，政府宗教事务部门也就无法备案，教职人员难以取得证书；反过来讲，即便宗教团体十分重视，迅速认定身份并上报政府，如果政府部门不重视（实践中领导更换、个人职责调整等也会产生影响）也备不了案。而随着时间的推进，各地的教职人员备案制度都在如火如荼的推进中，因政府不重视造成的备案率低的情况已逐渐得到改善。

第三，仍有部分教职人员基于历史和现实的原因对现行法律法规存有误解，不愿进行备案。有一代表性观点是：教职人员的身份认定属于宗教内部事务，政府不应该干涉。①参见课题组司法部重点课题“中国宗教活动法律化”教职人员问卷第92号、第99号。虽然从上述法律文件字面规定看，“备案”（即备案待查）工作，只具有“立此存照”的形式合法性效果，即代表国家对职业宗教人员进行身份管理，不必然导致政府干涉宗教内部事务问题。但在有关座谈中，大家反映在实践中有些政府的“备案”工作发生了异化，使原本确保程序合法性的“备案”变成了高高在上决定教职人员是否实体性合法的“认定”工作。我们在田野调查时发现，在某市一个清真寺教长的换届过程中，市宗教局权力“越位”，预先确定了清真寺管理人选，并在伊斯兰教协会确认人选过程中，干涉并替换了民主管理委员会成员，将“自己放心的人选”推上管理岗位。在此过程中，伊协成为了政府宗教事务管理的工具和橡皮图章，原本应由其内部推举的人选变成了由政府指定。①该案例来源于课题组2009年8月在西安的实地调研。由此使大多数受访者担心“备案”成为政府越俎代庖、干涉宗教内部事务的合法依据，从而本能地拒斥备案工作。

第四，部分宗教受特殊政治原因的影响备案率低。虽然从调研数据上看，天主教信众及其教职人员同意教职人员备案的比例超过半数，但实际获得备案的教职人员比例却很低。究其原因在于，当前我国天主教实际存在着“地上”的三自爱国会和“地下教会”双轨运行机制，非三自爱国会的教职人员不愿备案，也得不到政府备案，游离于“非法传教”或者政府“不闻不问”之间。基督教也存在同样的问题。这在客观上也造成实际备案率的相对较低。

六、宗教活动

宗教活动是指宗教信徒依据教义履行本教仪节、举行宗教仪式及从事其他宗教实践活动。正常的宗教活动是指在宪法、法律、法规允许的范围内的宗教活动。国家法律规定，宗教活动不得妨碍社会秩序、生产秩序和工作秩序，不得危害国家利益、社会公共利益和其他公民的合法权益。因此，对于宗教活动申请举办的条件及程序等，《条例》都做了具体的规定。

（一）申请举办大型宗教活动的情况分析

《条例》对于宗教大型活动进行了严格的规制。依据该条例第22条规定：跨省、自治区、直辖市举行超过宗教活动场所容纳规模的大型宗教活动，或者在宗教活动场所外举行大型宗教活动，应当由主办的宗教团体、寺观教堂在拟举行日的30日前，向大型宗教活动举办地的省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门提出申请，由其进行审批。同时，大型宗教活动应当按照批准通知书载明的要求依宗教仪规进行，不得违反本条例第3条、第4条的有关规定。大型宗教活动举办地的乡、镇人民政府和县级以上地方人民政府有关部门应当依据各自职责实施必要的管理。另外，第40条还规定了相应的法律责任。

举行宗教活动既是宗教自由的必然内涵，同时也是表达自由（主要是集会自由）的应有之义。表达自由是各国宪法和国际公约规定的基本权利之一。我国宪法也有相应规定。但在此，我们应该解决的首要问题是：“大型宗教活动”的认定标准是什么？我们应该如何界定大型宗教活动场所？对此，本次问卷针对这个问题做了具体的调查，分析数据显示：一半以上（51%）的信教群众认为在宗教场所内进行的宗教活动就可以被定性为大型宗教活动，18%的信众认为在宗教场所外进行的、即使人数在1 000人以下的宗教活动也应定义为大型宗教活动，11%的信众认为大型宗教活动应界定为宗教场所外进行的人数在1 000至2 000人的宗教活动，20%的信众认为应界定为宗教场所外进行的人数在2 000人以上的宗教活动（见图41）。信教群众的这一判断为如何界定大型宗教活动提供了民意上的参考和依据。

图41 大型宗教活动的规模

图42 经常举办大型宗教活动是否必要

其次，图42与图43显示，有82%的信教群众认为经常举办大型宗教活动是有必要的，70%的信教群众认为政府不应该限制举办大型宗教活动的次数。他们认为政府应该放开对其举办大型宗教活动的限制，包括《条例》第22条所规定的严格申请批准程序。受宗教情感的影响，信教群众大多希望举办和参加较多的宗教活动，也希望官方能够在宗教活动的举办方面脱敏松绑，不作过分干涉，而这些意见和建议也应当被制定宗教法规的立法者广泛听取。

图43 政府是否应当限制大型宗教活动的次数

图44 信教群众对大型宗教活动审批程序的评价（2009年）

最后，在实践中宗教团体申请举办大型宗教活动过程中都会遇到很多的困难，对此，2009年的问卷做了相应的调查。实践中，至2008年以来已经出现宗教活动场所多次申请但迟迟批不下来，宗教活动无法开展等各种问题。而对于大型宗教活动的审批，大多数信众（59%）则认为报请批准程序的手续十分复杂，批准需时较长（见图44）。由于政府工作效率太低，一些正常宗教活动的申请迟迟得不到回应，导致很多很好的活动无法开展，限制了宗教对社会发展的良性作用的发挥。

（二）大型造像管理问题评析

近几年来，不少地方出现了滥造露天佛像（包括神像）之风，形成了一批在政府宗教工作部门管理之外的、非法的露天大型造像。据18个省、直辖市统计，目前乱建的露天佛像多达120余座。在一些大中城市和风景名胜区，出现了规模庞大的露天佛像。这些乱建的佛像，大多是海内外企业或个人，有的甚至是国内地方政府部门以各种名义兴建的以赢利为目的的游览设施，其中不少非佛非道，文化品位低劣。

《条例》第24条规定：“宗教团体、寺观教堂拟在宗教活动场所外修建大型露天宗教造像，应当由省、自治区、直辖市宗教团体向省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内提出意见，拟同意的，报国务院宗教事务部门审批。国务院宗教事务部门应当自收到在宗教活动场所外修建大型露天宗教造像报告之日起60日内，作出批准或者不予批准的决定。”具体而言，在城市规划区内修造露天造像，必须依据《城市规划法》的规定，向所在城市的城市规划行政主管部门提出申请，并依法办理有关手续。在风景名胜区内修建露天造像，还需按照建设部《风景名胜区建设管理规定》，由省级政府建设主管部门和宗教工作部门核报省级人民政府同意后，由建设部和国务院宗教局审判，按照基本建设审批程序报有关主管部门审批立项。

图45 修建大型宗教露天造像是否需要政府同意

对于《条例》关于露天大型造像的相关规定，宗教人士和政府持两种不同的观点，调查显示，大部分宗教界人士认为政府的规定过于严苛，不利于其宗教活动的开展。而宗教政府官员则认为这种管理限制的规定是有必要的。本次问卷也就露天大型造像的审批问题做了相应的调查，调查中显示78%的信教群众认为修建大型露天造像需要得到政府同意的规定是合理的，22%的信教群众认为政府这样的规定过于严苛，不利于宗教活动的开展（见图45）。从调查数据可以看出，大部分宗教人士是支持这种规定的，在我们同教职人员的座谈和实地调研中，就露天大型造像的修建问题，也有宗教人士指出这样的规定在某种程度上是有利于对其宗教文化的保护的，目前经常出现一些商业性质的露天造像建筑，其造像的形象有悖于宗教精神的传播，而仅仅是以盈利为目的的商业手段。

（三）关于宗教团体出版活动的研究

目前，在司法实务中对于宗教团体出版活动的限制是十分严格的。2010年1月以来，艾比布拉·伊布拉依木自将3 355本非法出版的宗教类图书销往和田、喀什、库尔勒等地，非法经营数额达10．35万元。2011年12月16日，侦查机关依法查获尚未销售的125 250本宗教类非法出版物。经鉴定，52种图书为非法出版物，20种图书为盗印非法出版物，76种图书为未经批准进口出版物。法院认为，艾比布拉·伊布拉依木以营利为目的，销售非法出版的宗教类图书，严重扰乱市场秩序的行为构成非法经营罪，情节特别严重。鉴于被告人艾比布拉·伊布拉依木归案后能坦白交代其全部犯罪事实，遂依法以非法经营罪判处其有期徒刑10年，罚金20万元。另一典型案例是蔡卓华案。蔡卓华、肖云飞、肖高文及肖高文的妻子胡锦云四人，因印刷及分发数十万册基督教书籍，于去年9月先后在北京及湖南衡山县被捕，随后被海淀区检察院以“非法经营罪”及“窝藏赃物罪”起诉。今年11月8日，海淀区人民法院裁定四人全部罪名成立，蔡卓华、肖云飞、肖高文分别被判有期徒刑3年、2年和1年半，胡锦云免于刑事处分，涉案总罚金及没收款项超过人民币40万元，从蔡卓华仓库中查出的近24万册基督教书籍也被尽数没收。

图46 是否编印宗教出版物

图47 是否公开出版发行宗教出版物

图48 宗教团体是否有必要公开出版发行宗教出版物

我国《宪法》第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”宪法赋予了公民出版的基本权利，当然，宗教界人士作为公民中的一种也应当享有出版的权利，但《条例》第7条第1款规定：“宗教团体按照国家有关规定可以编印宗教内部资料性出版物。出版公开发行的宗教出版物，按照国家出版管理的规定办理。”本款的规定在《条例》的基础上体现了自由的原则，为宗教团体的发展提供了一个相对自由的空间，但也在一定程度上限制了宗教团体出版的基本权利。

本次调研就宗教出版活动的调查发现：46．2%的宗教团体编印发行内部出版物，而仅有39．4%的宗教团体公开出版发行宗教出版物，可见，政府对宗教团体出版活动的限制是十分大的，特别对公开发行出版的限制力度更是大于对内部出版物的限制。究其根源，我们对宗教团体出版发行的必要性也做了相应的调研，有74%的信教群众认为宗教团体的出版活动是十分有必要的，这更有利于对其宗教的传播和发展（见图46、图47、图48）。

（四）外事活动现状评价

由于我国尚处于社会主义初级阶段，发挥爱国宗教人士的作用，通过他们开展各种宗教对外交往活动，有助于提升我国国际影响和国际形象。但无论在历史上还是当前实践中也确实存在着外国敌对势力通过宗教进行渗透，破坏社会主义现代化建设的情况。正因为如此，我国宪法第36条第4款特别规定：“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”《条例》第4条规定：“各宗教坚持独立自主自办的原则，宗教团体、宗教活动场所和宗教事务不受外国势力的支配。宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员在友好、平等的基础上开展对外交往；其他组织或者个人在对外经济、文化等合作、交流活动中不得接受附加的宗教条件。”也就是说，国家对宗教对外交往是肯定的，但这种交往的前提必须是独立自主自办，排除外国势力的支配。

从调查结果看，东部、西部、中部信众的反馈近似，超过半数的信众（东部61．5%、中部55%、西部51%）选择了“有条件许可”对外交流；认为宗教对外交流“完全自由或比较自由”的信众分别为东部28．5%、中部35．9%、西部25．3%；认为“政府对宗教对外交流严格限制”的信众分别为东部10%、中部9．1%、西部23．7%（见图49）。不难看出，西部地区经济发展的水平相对于中东部地区较低，其在对宗教对外交流的态度上也表现为较中东部地区更为限制。

在不同宗教之间，天主教对宗教对外交流持严格限制态度的比例为8．3%，居五大宗教末位。而佛教信众回答却达到19．8%，认为其对外交流活动受到了严格的限制。普遍来看，五大宗教认为政府对宗教对外交流所持的态度均为“有条件许可”所占比例最大（佛教38．8%，道教75．2%，伊斯兰教63．3%，天主教55．6%，基督教60%）（见图50）。

图50 各宗教对宗教对外交流自由度评价

在2009年的问卷中，为进一步了解各个宗教对外交往情况，我们还对近年来教职人员出国、出境交流及邀请外国人到国内进行交流情况做了调查。在受调查的全部508名教职人员中，有85人表示曾经出国、出境交流，55人曾邀请外国人到国内进行交流。曾出国、出境交流的教职人员中有43人（50．6%）认为其办理出境手续繁于普通公民。就教职人员虽然申请但实际却未能出国交流的原因，回答“没有申请的渠道”者为28．9%；回答“申请后未获得批准”者，全国平均为19．1%。实际出境交流或曾邀请外国人来华交流的教职人员中，全国有63．6%的教职人员认为“邀请手续繁琐但可以办理”，20%认为“办理出国手续比较便捷”，剩下16．4%的教职人员表示“相关机构不予办理出入国（境）手续”。

七、进一步完善宗教事务管理法制化及其运行效果的建议

在新的历史条件下，贯彻四中全会《决定》和习近平总书记系列讲话精神，做好宗教工作必须：

（一）要坚持党对宗教工作的领导，全面落实党的宗教工作基本方针，正确对待和处理宗教问题，保障公民宗教信仰自由，依法加强对宗教事务的管理，积极引导宗教与社会主义社会相适应

党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。宗教事务千头万绪，极端复杂，离开党的领导和宗教工作基本方针，就容易偏离宗教工作的主航向，陷入官僚主义和经验主义的窠臼。全面推进依法治理宗教，理应发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动，充分发挥宗教在实现社会稳定和谐中的作用，依法保护宗教信仰自由，优化宗教事务管理，关照民生需求，安顿世道人心，实现宗教事务依法善治。

（二）要牢固树立法治思维和法治观念，坚持在法治轨道上推进宗教工作，提高依法管理宗教事务的水平

一方面，要提高执法人员素质，培养严格依法管理宗教事务的干部队伍。宗教执法是将宗教政策和法律规定付诸实施的过程，它直接关系到“纸面上的法”变成“行动中的法”的实际效果。执法人员在管理宗教事务时的政策水平、宗教学识、工作态度及其自身素质对宗教事务有重大影响。他们在执法中必须了解宗教的特性、结合宗教的相应特点，才能真正在信教群众中树立法律的权威，保证法律的实现。如果宗教管理部门及其工作人员不了解、不熟悉宗教，不能有效维护宗教团体的合法权益，“瞎指挥”“乱弹琴”就会伤害信教群众感情，败坏宗教管理部门的声誉。为此，必须加快提高执法人员素质，培养一支既懂法律又懂宗教的公务员队伍，提高宗教管理绩效，保持社会和谐稳定。另一方面，要提高党员干部法治思维和依法办事能力。党员干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。应该把宗教法治建设成效作为衡量宗教管理机关工作实绩的重要内容，把能不能遵守法律、依法办事作为考察宗教干部的重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。

2012年11月，党的十八大报告中提出“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能转变”的要求。李克强指出，“进一步简政放权，这是政府的自我革命”，为此，政府要改变管理方式，加强事中事后监管，切实做到“放”“管”结合。只有“把该放的权放掉”，才能集中精力“把该管的事管好”。行政理念的这一改革对于宗教事务管理也充满借鉴意义。从我国《条例》的现行规定来看，我国传统的宗教事务管理模式是以约束为主的，即在宗教团体和宗教场所活动的绝大多数事务当中，政府宗教管理机关作为管理者扮演了至关重要的角色，不仅有对教职人员的备案管理、对宗教活动场所的管理、对利用宗教进行不正当行为的管理，还包括宗教对外交往活动的管理以及对旅游资源的开发管理等，这种管理体制可以说是一种典型的“约束—服从”型行政管理关系，指令和指导较多，引导和自治较少。图2所示的教职人员对《条例》权利义务配置情况的评价也印证了这一点。当相当比例的被调查者认为在《条例》的权利义务规定中，宗教人士所享有的权利少、义务多，而管理部门权利多、义务少时，这种以强调义务为核心的管理思路与模式便值得我们反思。

为了调查教职人员和信教群众对于宗教事务理想管理模式的看法，本次调研设计了如下问题：您认为将来有关宗教立法的宗旨应当是什么？由图51可以看出，只有约1／3的教职人员和信教群众认为引导宗教活动和宗教行为以使之规范化更应当成为宗教立法的宗旨，而61．3%的教职人员和66．5%的信教群众认为保障自由和促进自治对于宗教事务管理更为重要。这进一步说明，面对现行宗教事务管理的思路，大多数宗教人士认为管控过严，而自由和保障偏少，这一调查结果为《条例》、甚至整个宗教法制应当走向何处指明了方向。

图51 教职人员和信教群众推崇的宗教立法的宗旨

将宗教治理的理念核心由管理控制向自由保障转移，推动宗教事务管理部门进一步简政放权是中国宗教法制发展的必然趋势，而在推进这一进程的过程中，我国立法者和行政部门可以借鉴美国的相关规定。在美国，联邦和州政府没有设立专门负责宗教事务的职能部门，而是采取比较开放的、着眼于宗教团体对社会促进的客观效果评估的管理模式，使得宗教机构参与到各类广泛的社会服务当中，形成互惠、信任和社会和谐的整体规范和网络系统，使之成为解决教育危机、城市贫困、严重失业、公共卫生以及控制犯罪和毒品等问题的社会资源。从而形成既利于宗教自身完善又有益于社会公众，同时减轻政府部分负担的宗教管理格局。其对宗教组织的管理和约束卓有成效，体现了开放、共赢的管理理念。

尽管我国在政治制度、经济基础、文化传统以及社会发达程度等多方面与美国有很大不同，但其对宗教事务开放式管理的理念却也同样适合我国宗教事务的管理——即赋予宗教团体相当程度的自由，尽量不干涉或少干涉宗教内部事务，使其在促进社会发展、解决社会问题方面充分发挥积极作用。与美国宗教对社会的显著而积极的作用相比，宗教对社会发展的推动力在我国依然受到程度不轻的牵制，其促进社会和谐的潜力尚且处于“休眠”或“半休眠”状态。这非但无益于我国宗教事务的管理，对社会整体福利而言更是一种巨大的资源浪费。因此，转变传统上以约束为主的宗教管理理念，充分调动宗教团体的积极主动性，引导其在社会公益特别是教育和慈善等事业中做出贡献，减轻政府的负担，将是我国宗教事务管理未来的发展方向。

其基本理由在于：第一，管理不是限制，而是规范，管理和规范的本性不是为了约束、强迫，而是为了更好地管理、促进宗教事务的自治与自由。宗教事务管理只应对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行管理，而不是对一切宗教事务的管理，政府部门不应该做那些“不该管”“管不了”也“管不好”的事。社会公共事务管理是政府的职责所在，如果不管理就是政府的缺位和失职。

第二，无论是约束还是引导，本质上都属管理，二者的根本区别在于政府介入宗教事务的深度。在约束为主的管理理念下，信众们容易滋生对正式宗教组织的逆反心理，减少对正式宗教活动的参与，转而去参加满足自己信仰需求的宗教组织和宗教活动，如此一来，形成宗教资源和产品消费的替代现象，将会造成宗教市场的复杂化，政府对宗教事务的管理将会面临更大的挑战。在这个意义上，政府的管理更像是对运行中的车辆船只引导航向，而不是亲自驾驶，越俎代庖。

第三，我国政府宗教事务管理正在经历着一个从单靠政策管理方式向政策引导与依法管理相结合方式的重要转变。这是我国法制建设的基本要求，但宗教事务管理的法制化不仅包括立法，司法、执法及普法等方面也同样是法制建设的有机组成部分，尤其在政府行政执法中，因传统上以约束为主的管理理念已经导致宗教事务管理中的一些顽症难以根治，转变管理方式成为客观必然。本文所说的以引导为主的宗教管理是以较为完善的宗教法律、法规体系和配套政策为基础的；它限制政府行政权力的过分行使，行政权力介入宗教事务的深度仅限于涉及到国家和公共利益的宗教事务；它的核心思想是坚持宗教信仰自由的宪法原则，并以之作为宗教事务管理的根本指针。

第四，构建以引导为主、依法管理的宗教事务管理格局，意味着各宗教团体将获得更广泛的自治空间。我们要依法准确定位宗教协会，赋予其法律认可的同其他社会团体同等的资格，使其能够真正具有代表性和组织性，进而维持宗教活动场所内的正常秩序，杜绝各类非法行为的发生，维护广大信教群众的合法利益。

可以预见，在我国政府由传统的管制型政府向服务型政府转型的大背景下，从“约束为主，只管不理”向“引导为主，依法管理”的方向发展应当是国家宗教事务管理的发展趋势。随着宗教法规的完善，政府对宗教的管理必将做到有法可依，有法必依，宗教也将在和谐社会中更好地发挥其良性作用。

（三）提高执法人员素质，严格依法行政

宗教执法是将宗教政策和法律规定付诸实施的过程，它直接关系到“纸面上的法”变成“行动中的法”的实际效果。执法人员在管理宗教事务时的政策水平、宗教学识、工作态度及其自身素质对宗教事务有重大影响。他们在执法中必须了解宗教的特性、结合宗教的相应特点，才能真正在信教群众中树立法律的权威，保证法律实现。调查中，受调查信众认为政府部门及其工作人员了解和不了解宗教的比例五五开，说明至少有一半的宗教执法工作被群众看成是“瞎指挥”“乱弹琴”，没有维护好宗教团体的合法权益，伤害了信教群众感情，同时也败坏了宗教管理部门的声誉。为此，必须加快提高执法人员素质，培养一支既懂法律又懂宗教的公务员队伍，提高宗教管理绩效，保持社会和谐稳定。

现实生活中也还存在许多让执法人员不愿或不敢管理宗教事务的障碍性因素。第一，在政府各部门中，宗教管理部门通常都被看作是“清水衙门”和边缘部门，其受领导重视程度远不如同级其他单位，因此得到的人力、物力、财力和政策支持都有所欠缺，这在很大程度上影响了执法人员管理宗教事务的积极性和能动性。第二，宗教行为同其他普通的社会行为相比，往往被超验思维所决定，从而导致其行为有比较强烈的感情色彩。由于信众普遍具有先入为主的精神“意蒂”，使得宗教信徒对宗教执法工作的评价常常不如普通人对政府管理的评价那么客观，主观色彩更浓厚一些。此时如果宗教管理者的工作态度生硬、工作方法简单粗暴，则其管理行为便无法得到广大信众的认可与支持，严重者会激化矛盾，酿成信众的游行示威和群体性事件，使宗教管理工作遭受重大挫败，进而造成宗教执法人员不愿、不敢进行宗教事务的管理。第三，因受长期“左”倾思想的影响，一些干部把依法管理宗教事务同支持宗教发展壮大简单划等号，误认为在现阶段推动宗教发展在本质上与共产党所持的无神论无法融合，于是思想保守，对宗教事务进行全方位的监督和管理，严格约束宗教团体、信教群众及相关宗教活动，唯恐天下大乱。依法管理宗教事务，关键还在于“依法”二字。纵使宗教管理人员有很高的素质，也敢于管理宗教事务，但是不依法管理，带来的危害仍将十分严重。调查问卷特别设置了考察地方宗教管理机关及其工作人员是否忠实地执行中央政策和法律的问题。根据2013年～2014年的调查反馈，9．3%认为完全一致，27．6%认为通常一致，偶尔不一致，31．4%认为有时一致、有时不一致，13．4%认为通常不一致、偶尔一致，2．8%认为完全不一致，另有约12．2%的被调查者不清楚，3．3%的问卷缺失。这其中，认为地方执法与中央宗教政策并不一致的占到近乎一半，换言之，就是有一半人认为地方上的实际宗教执法工作通常同中央宗教法规政策不一致，有很多数。这样的结果当然令人震惊（见图52）。

图52 地方宗教管理机关及其工作人员是否执行中央政策和法律的忠诚度

（四）要坚持立法先行，提高立法质量，努力形成完备的宗教法律规范体系

进入21世纪以来，宗教问题受到越来越多的关注，学术界、宗教团体、宗教事务管理部门就宗教与法治（法律）、宗教与社会和谐等主题举行过多次学术研讨和对话。在这些讨论中，依法管理宗教事务已经成为共识，由此也使得进一步加强宗教活动法制化，形成完善的宗教法律体系被提上议事日程。为此，我们拟定了如下问题，对宗教人士眼中当前宗教活动法制化的优先任务进行调查：请按当前宗教活动法制化任务的紧迫程度，由强到弱对以下选项进行排序。A．对宗教团体进行明确的定性；B．制定切实可行的宗教政策；C．加强执法，使现有有关宗教的法律得到切实贯彻落实；D．提升立法层级，尽快制定《宗教法》；E．加强对地方政府管理宗教事务的监督检查。

根据这一题目的反馈，认为最为紧迫的任务排序是：宗教活动场所的法人资格问题（27．3%），制定切实可行的宗教政策（22．5%），加强执法使有关宗教的法律得到贯彻落实（20．3%），提升立法层级尽快制定《宗教法》（20．3%），加强对地方政府管理宗教事务的监督检查（9．6%）。从中可以看出，我国现行法律未明确承认宗教活动场所的法人地位，致使宗教界进行各类宗教仪式仪轨、寺观庙堂对外开展业务以及募集财物资金等事项均缺乏法律保护，宗教活动场所是否具备法人地位，由此成为教职人员心目中亟需解决的法律问题，这也成为当下我国宗教法治建设的优先任务（见图53）。

图53 宗教管理法制化最紧迫问题排序

认为最为紧迫的前三项任务加总后的排序是：制定切实可行宗教政策（77．7%，其中列第一22．5%、列第二33．1%、列第三22．1%）；加强执法使有关宗教的法律得到贯彻落实（75．3%，其中列第一20．3%、列第二21．2%、列第三33．8%）；提升立法层级尽快制定《宗教法》（53．3%，其中列第一20．3%、列第二19．9%、列第三13．1%）；宗教活动场所的法人资格问题（46．9%，其中列第一27．3%、列第二9．3%、列第三10．3%）；加强对地方政府管理宗教事务的监督检查（46．9%，其中列第一9．6%、列第二16．6%、列第三20．7%）。笔者以为，根据新形势改进和优化党的宗教政策、统一和加强宗教执法工作、制定既保护宗教信仰自由又保证国家对宗教事务管理的《宗教法》，无疑是我国中长期宗教法治建设中的重要任务。还需强调的是，不少被调查者对加强地方行政管理宗教事务的监督检查抱有较高关注度，认为完善监督检查能够消除地方在执法时出现的种种腐败寻租行为，为此，进一步落实依宪治国、促进依法行政、依法处理宗教事务十分重要（见图54）。

图54 宗教管理法制化紧迫问题排序

由此可见，被调查者对于法律政策的制定和实施情况均有较大意见。其中为了进一步改善《条例》的运行效果，立法方面的以下三项内容值得在今后的工作中进一步完善和落实。

其一，将现有政策法规予以清理综合，将其他法规规章中的创新性规定吸收入《条例》。2004年11月，《条例》正式颁布，在该法制定之前，国家已经出台一系列政策文件以规制宗教活动，如1982年颁布的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》、1991年颁布的《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》等等；该法出台之后，国家又针对宗教事务各项具体工作制定了一系列的具体规范性文件，内容涉及外国人宗教活动、宗教团体、宗教活动场所、宗教院校、宗教慈善等各个方面。除中央的法律政策之外，全国各地也大多颁布了适用于本省市的地方政府规章，由此形成了国家管理宗教事务的庞大法规网络。然而，这些政策法规之间的衔接状况却未能尽如人意。例如，在是否允许传教这一问题上，1982年的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》明确规定：“任何宗教组织和教徒也不应当在宗教活动场所以外布道、传教，宣传有神论，或者散发宗教传单和其他未经政府主管部门批准出版发行的宗教书刊”，这一条款从根本上否决了传教的合法性。然而，《条例》中对传教只字未提，按照“法无禁止即自由”的法律原则，该法似乎又默许了传教的空间；但令人困惑的是，在《条例》实施后颁布的若干国务院行政规章和地方政府规章（如山东省、陕西省、河北省、辽宁省、北京市的《条例》）中，又重新将传教行为列入法律禁区，这些莫衷一是的法律条文实在让宗教人士无所适从。正是基于这些矛盾，宗教事务管理领域的法规清理才格外有必要，并且基于法治原则，法规清理应以《条例》这一较高位阶法律规范为准，而不应受方针政策等非法律形式的过分影响。此外，在法规清理的过程中也应善于总结发现其他规范的亮点，对于符合社会发展潮流和广大人民意愿、在实践中又确实收效良好的新举措新尝试，《条例》应以积极开放的姿态予以吸纳并加以规定。

其二，完善配套法规，弥补法律空白。像《宗教事务条例》这样的高位阶行政法规只能对宗教事务（管理）作出原则性规定，付诸实践时还必须通过一系列规章、规定进行细化，使之具有可操作性，从而形成“行政法规－规章规定”的法律实现结构，否则《条例》的规定无法落实，会使之成为一纸空文。正面例证如：《条例》第11条规定：“信仰伊斯兰教的中国公民前往国外朝觐，由伊斯兰教全国性宗教团体负责组织。”本条属于原则性规定，需要有更为具体的规定指导穆斯林的朝觐行为。对此，1995年就由国务院宗教事务局、国家外汇管理局、外交部、公安部、中国银行、海关总署、民用航空总局等部委联合发布了《关于自费朝觐若干规定的通知》，该通知因合乎《条例》规定而继续有效，起到了将《条例》中关于朝觐规定具体化的效果。反面的例证也不少，如《条例》第26条规定：“以宗教活动场所为主要游览内容的风景名胜区，其所在地的县级以上地方人民政府应当协调、处理宗教活动场所与园林、文物、旅游等方面的利益关系，维护宗教活动场所的合法权益。”但是，由于实践中缺少由各个部门（如旅游、城建、文化、水利、园林、工商、民政等）联合制定的具有执行力的法律文件，加之全国各省、自治区、直辖市所属各个宗教活动场所（基于历史渊源、经济发展水平、开发开放程度以及诸般现实因素）情况各异，致使各宗教派别、团体同当地政府之间关于是否以宗教活动场所作为旅游资源进行规划开发、如何管理、如何分配收益，保证宗教活动正常、庄严地举行等方面都存在或多或少的分歧，造成实践中的混乱与利益冲突。再如《条例》第3章“宗教活动场所”规定了宗教团体设立宗教活动场所应实行申请、审批、登记制度，据此可以推论宗教活动场所的产权应当是明晰的。但在实践中，宗教活动场所产权不明晰的情况大量存在，对此亟需制定宗教财产相关制度。

其三，以《条例》为依托，适时制定《宗教法》。《条例》是我国第一部宗教方面的综合性行政法规，其制定颁布使我国宗教事务管理法制化进程向前迈进了一大步，但受其法律地位的制约，该法依然存在着无法克服的不足。如作为一部行政管理性规范，无法最广泛地反映民意的要求；其法律位阶也决定了它无法填补宪法－法律－行政法规－部门规章这一等级结构的空缺，不能担负起系统规定宗教自由（含信仰自由、传教自由、出版自由）、厘清宗教团体自治与政府宗教管理之边界、明晰宗教团体的法律地位与财产权归属、规范各类宗教活动及相关关系（如慈善、教育、旅游、规划建设）等全部职能。因此，在各项条件成熟的情况下，我们仍应在《条例》法律文本及其十年运作经验的基础上总结优势、克服不足，谋求一部统一高位阶的《宗教法》的制定。

（五）要依法妥善处理涉及宗教因素的社会问题，促进宗教关系和谐，要依法解决宗教工作的重点难点问题，发挥宗教界人士和信教群众的积极作用，把他们的力量凝聚到实现中华民族伟大复兴中国梦的目标上来

党的十八届四中全会《决定》指出，要“高举民族大团结旗帜，依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题，促进民族关系、宗教关系和谐”。当前，围绕着宗教财产的法律保护、寺庙宫观“被承包”的法律规制、宗教团体和宗教活动场所的法律定位、教职人员合法权益保护、宗教慈善事业的依法治理与促进、宗教事务立法的民主参与、反邪教治理体系与治理能力创新以及依法严厉打击宗教极端主义、民族分裂主义和暴力恐怖主义等问题十分突出，需要依据党的宗教工作基本方针和宪法法律认真分析，深入研究，形成合乎社会发展需要的系统政策阐述，完善优化宗教工作的体制机制，制定出切实可行的法律对策，协调处理好公民宗教信仰自由和世俗社会管理的关系，处理好执政党与宗教之间、宗教与宗教之间、信教者与不信教者之间、宗教内部不同派别或组织之间的关系，用中国特色社会主义理论体系教育宗教界人士和信教群众，培养造就坚持走中国特色社会主义道路的合法公民和宗教后备力量，促进宗教关系总体和谐稳定。

（六）完善宗教法人制度，明确宗教财产归属

法人是指法律上具有独立人格的组织，它们就像自然人一样享有法律上的权利与义务，可以发起或接受诉讼。作为现代法治国家规范社会组织民事关系的基本制度，法人能够以政府、法定机构、公司、法团等形式出现。具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务。将宗教团体、宗教活动场所纳入法人制度的范畴，是依法管理宗教事务的关键，是完善宗教法律制度与其他相关民事法律制度衔接的桥梁，也是解决宗教财产所有权主体及其归属的基础性制度安排。

依照我国现有的《条例》规定，已经合法登记的宗教团体可以获得社会团体法人的地位，在法律身份上已经实现了独立。但是，就这一社会团体法人地位能否有效实现其职能，尤其是能否合理利用宗教财产方面，学界产生了不同的认识：第一种观点主张比照社团法人确定宗教财产所有权主体及其归属[8]。但其缺点在于：把宗教财产规定为社会所有，实际上是把宗教财产当成了无主财产，给侵犯宗教财产提供了可乘之机；把宗教财产规定为“信教群众集体所有”或宗教协会不妥，违背了信教群众捐献财产的真实意思。第二种观点则主张借鉴日本的宗教法人制度，①日本《民法》第34条规定：“不以营利为目的的祭祀、宗教、慈善、学术、技艺以及其他与公益有关的社团和财团，在获得管辖官署的许可后，可以成为法人。”宗教团体在通过专门委员会的审查合格后，在法律上被赋予法人资格，拥有了法人资格后即取得宗教财产权。我国台湾地区不仅通过《宗教团体法草案》确立了宗教团体的法人制度，还对不同的宗教团体做了分类，专门制定《监督寺庙条例》解决佛道教的宗教财产问题。创设“宗教法人”这一特殊的法律概念，规定取得宗教法人资格的宗教团体可以依法获得宗教财产的处分权和继承权。使之既能介于社团和财团之间从事属于民法范畴的世俗性经济活动，又保留其神圣性的宗教信仰活动，免于同一般社团法人性质相混[9]。但其缺点在于：需要在立法上不仅修订《物权法》相应条款，还应由全国人大另行制定基本法律层面的《宗教法》或《宗教法人法》；牵涉到对宗教的定义及对宗教团体内外部划分问题，协调难度极大。第三种观点主张财团法人形式是宗教法人的重要形式，（一切）宗教财产，都属于作为财团法人的寺庙宫观所有[10]。其缺点在于：当前我国财团法人的登记和规范还不成熟，也未形成适合财团法人的运作模式，据此难以保障宗教财产的有效运用和保护；我国历史上对于宗教财团法人的宗教财产所有权的确认与保护近乎没有，迄今有限的财团法人实践效果也不佳；宗教团体不能简单地理解为财团法人，它是因“信仰－活动”而存在，而非以“财产—用益”而存在。

比起宗教团体的法人类型之争，宗教活动场所在法人资格方面面临的问题更严重也更急迫。由于现行法律并未授予其独立法人地位，宗教活动场所在实践中往往缚手缚脚、步履维艰。为此，佛教代表释永信曾在多种场合提出宗教活动场所法人化的必要性：（1）宗教活动场所在《民法通则》所列举的四类法人中无处安置，无法通过变通获得法人资格，其实际参与的大量社会民事活动不受法人制度的严格规范、管理和保护，《民法通则》以及专门法规规定的宗教财产权利也就被悬置。（2）寺庙宫观的所有权因宗教活动场所的非法人地位难以得到法律确认，造成政府管理监督漏洞和可能的社会隐患，也使寺观在内部管理尤其是参与世俗事务中忽于法人的规范自律和公信力，同时给侵害宗教合法权益留下空间。（3）许多历史悠久的传统宗教活动场所同时也是我国非物质文化场所遗产，其核心是传承人。但是，具有悠久历史文化传承，并有世界性影响的传统佛寺连名义上的法人地位都不具备，这不仅“依法”抑制了其社会文化价值的发挥，更纵容了民族文化资产的流失。（4）赋予传统宗教活动场所法人资格，是依法、平等开展对外文化交流的现实要求和法律保障。大量国际文化交流活动与合作所直接针对的宗教活动场所无法直接签约，造成合作方困扰和疑惑，既影响了中国宗教政策形象，也为合作留下法律后遗症。（5）传统宗教活动场所，是传统宗教存在的核心组织体，是发挥宗教社会功能的基础单位，然而宗教活动场所不具有法人地位，无权签订相关协议与合同，兴办社会公益事业的民事法律权利无法可依。（6）法人地位不明导致宗教财产权属不明，僧俗之间、宗教组织内部围绕宗教财产的利益之争普遍存在，个人侵吞宗教财产的现象也时有发生，寺庙动产不动产包括无形资产被侵权的现象，在市场化全球化的浪潮中更呈愈演愈烈之势[11]。通过宗教人士的实际经验，宗教活动场所法人地位缺失的弊端一览无遗。

针对上述问题，本报告建议：（1）优化宗教团体登记制度，明确宗教团体具有法律上的社会团体法人资格，享有社会团体法人的相应权利和义务。（2）依《宪法》和《条例》，创设宗教场所法人制度，寺庙堂观等宗教场所按照《条例》和国家宗教局规章，在宗教局登记注册，享有宗教场所法人资格，享有宗教场所法人的相应权利和义务。（3）在宗教团体和宗教活动场所的利益分配方面，主要的宗教财产，如宗教活动场所所占有的土地、房屋、非国家所有的文物及教职人员生活所需的其他财产应归宗教场所法人所有，而宗教团体的角色应定位于维护宗教界合法权益的协会组织，在宗教财产的分配上居于次要地位。

（七）要加大执法力度，打击非法行为

一部法律能否得到有效落实，不仅在于法律规定的良善与否，更在于法律执行的严格程度。这一点，对于颁布十年的《条例》也不例外。在本次调研对政府部门依法行政程度的问卷结果显示，仅有36%的信教群众表示政府严格依法行政，而回答很少依法或完全不依法的信教群众占总人数的14%（见图8），这一数字不可谓不触目惊心。造成这一宗教执法状况的原因纷繁复杂，其中执法人员的态度和素质是重要因素之一。实践中，宗教事务比起一般的社会事务更具有复杂性和特殊性，因此具体到宗教事务的依法管理上，执法人员除需要具备普通执法人员的素质外，还必须具有相应的宗教知识。他们在执法中必须要了解宗教的特性，在实施法律的同时必须结合宗教的相应特点，才能真正在信教群众中树立法律的权威，保证法律得到实现。

改善《条例》运行效果，不仅要在执法人员素质的培养上有所着重，也要在打击非法行政行为方面多下力气。此前，国家宗教事务管理部门在打击非法上多重于对非法宗教行为的遏制，而相对轻视对行政部门在执法过程中的非法行为的惩处。然而，实践证明，行政违法案例更有可能造成广泛而恶劣的社会影响。2013年12月8日早晨，福州瑞云寺被实施强拆，随后，两位常住法师被强行抬出寺院。根据法师反映，在实施强拆之前没有任何人、单位和部门来与瑞云寺签订拆迁协议，而这一行为直接违反了《条例》中关于拆迁必须协商的规定。这一事件和法师最后礼佛的视频经媒体报道后在全国掀起轩然大波，不仅强烈伤害了信教群众的宗教情感，也使得宗教执法人员在普通大众心中留下了罔法专横的印象，这对于《条例》实施效果的达成显然是极为不利的。

（八）加强普法教育，培养法制观念

《条例》实施效果的改善，同样离不开广大人民群众的理解和支持。从图1中我们已经得知，即使调查对象针对信教群众，尚有12%的被调查者完全不知道《条例》的存在，也未听说过该法的相关内容，更不用说广大非信教群众对该法的理解程度了。

法律的实施效果与社会大众的认识水平是船与水的关系：当法制观念的水位上升，实施效果的改善也就成了自然而然的结果。法制观念的培育不仅体现在自觉守法习惯的形成，更体现在参与立法、监督执法等公民意识的增强上。依法管理宗教事务本质上是对政府管理行为提出的一种要求，即政府管理宗教事务必须有法律根据，受法律的约束。当政府的行为不符合实体法规定或程序要求时，被管理者有权拒绝政府的要求，并通过法律手段寻求权利的救济，检举、揭发、监督宗教管理部门及其工作人员的问题。而实现这一目标的重要前提就是进一步增强被管理者，也即宗教教职人员、宗教信徒以及非宗教信仰者的法制观念。实践中，国家和整个社会都应当提高社会公众对宗教现象的认识，尊重宗教教职人员和宗教信徒的价值选择，对其宗教信仰采取宽容开放态度，将信教活动纳入社会化管理体系，同时依法加强对他们信仰宗教活动的正面引导和有效管理，消除一些盲目现象，促进宗教活动更加理性化、规范化，消解少数人偏狭的宗教冲动，提倡宗教组织自治和社会团体共治。

古人云，徒善不足以为政，徒法不能以自行。法律法规的制定实施只有和社会大众的认识水平、守法意识相一致，才会实现法治的最佳效果。《条例》颁布与实施的十年，也是执法者与守法者接受教育和共同促进法律实施的十年，只有两者积极互动，形成良性反馈，我们才能寄希望于宗教法制更加光辉的明天。

[1]余孝恒．关于宗教法制建设的几个问题[J]．宗教学研究，1998，（3）．

[2]道教文化内容入选国家级非物质文化遗产名录[EB／OL]．http：／／www．jiaodong．net／wenhua／system／2008／06／21／010277394．shtml．2008－06－21．

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[4]冯玉军．法律基础[M]．北京：宗教文化出版社，2013．71．

[5]曹志．中国宗教团体登记制度分析——以基督教家庭教会为考察对象[EB／OL]．http：／／www．gongfa．com／html／gongfazhuanti／zongjiaoziyou／20081128／107．html．2008－11－28．

[6]冯玉军．我国宗教财产的范围和归属问题研究[J]．中国法学，2012，（6）．

[7]王作安．我国宗教立法的回顾与思考[J]．世界宗教研究，2008，（3）．

[8]王利明．中国民法典学者建议稿及立法理由·物权编[M]．北京：法律出版社，2005．177－179．

[9]梁慧星．对物权法草案（第五次审议稿）的修改意见[J]．山西大学学报（哲社版），2007，（3）．

[10]夏玉萍．我国宗教组织财产归属问题初探[J]．中共郑州市委党校学报，2007，（4）．

[11]释永信．关于修订有关宗教法规确认传统宗教活动场所法人资格的建议[EB／OL]．http：／／www．shaolin．org．cn／templates／T＿new＿list6／index．aspx？nodeid＝585＆page＝ContentPage＆contentid＝2559．2014－08－03．