人民政协立法协商工作机制探析

王复光

摘 要：立法协商是协商民主创新发展的一种重要形式。人民政协作为协商民主的重要渠道，具有联系广泛、智力密集、地位超脱等特点，推进立法协商具有独特优势。党的政策、有关法规、政协章程、地方规章等为人民政协参与立法协商提供了依据。政协立法协商工作机制主要有出台工作条例、立法规划协调、立法调研起草、立法论证咨询、立法辩论听证、立法评估评议等。

关键词：协商民主；人民政协；立法协商

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.01.009

[中图分类号]D616 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2015）01-0039-04

一、协商民主与立法协商

习近平同志在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出，人民政协要适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，坚持改革创新精神，推进人民政协理论创新、制度创新、工作创新，丰富民主形式，畅通民主渠道，有效组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士共商国是，推动实现广泛有效的人民民主。党的十八届四中全会提出深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。这些重要论述和部署，为人民政协发展协商民主、推进立法协商指明了方向。

立法协商是指立法机关与政协、党派、团体等建立协商协作机制，政协等组织在立法机关初审之前，对有关法规草案进行论证、协商，发表意见和建议的活动，立法协商是协商民主制度创新发展的积极探索[1]。立法过程就是各种利益关系博弈、协调与整合的过程。面对利益多元化趋势，推动立法通过广泛协商获得普遍认同对提高立法质量至关重要。近年来，越来越多的地方人大逐步实行了开门立法。北京、甘肃、深圳、南京、杭州等地开展了辩论听证、顾问咨询、网议互动、专家论证、委托起草、“公民立法”等形式多样的探索与实践，在立法规划、调研、起草、论证、审议等不同阶段，对政协组织、中介机构、专家学者、普通民众的意见建议予以参考吸纳。人民政协的政治协商、民主监督、参政议政职能，与法律法规的制定、实施、完善紧密联系，与立法协商工作高度契合，但现阶段人民政协参与立法工作，尚未形成规范化、制度化的工作机制，未能充分发挥协商民主的重要渠道作用。

二、人民政协推进立法协商的独特优势

将政协的协商程序纳入人大的立法规则，实现政协协商与人大立法的衔接配合以及协商民主与选举民主的有效契合，有利于扩大人民群众对立法的有序参与，有益于完善立法程序和提高立法质量，有助于防范立法权力的不当和低效运行。

（一）人民政协作为最大最广泛的协商渠道和平台，为立法协商提供了坚实的运行载体

人民政协是我国政治体系中唯一专事协商的政治机构，是最早组织化、制度化的协商民主渠道，具有不可替代的组织优势和制度优势 [2]。人民政协探索形成了专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等较为成熟的协商形式，具有较强的系统性和规范性。

（二）人民政协具有联系面广、代表性强和包容性大的特点，能够提高立法协商的民主化水平

人民政协界别分布广泛，能够广泛吸收各党派、各民族、各宗教、各团体、各阶层等方面的代表人士，使各界群众的意愿诉求通过政协渠道得到充分表达和广泛协商，从而增进社会各界对彼此立场观点的了解和认同，起到协调关系、凝聚共识的作用。

（三）人民政协具有人才荟萃、智力密集的特点，有助于提高立法协商的科学化水平

现代社会生活的高度复杂化导致法律具有技术理性的特征，立法进程离不开专业人员的参与，以保障其立法观念、制度、决策、技术的科学化。要充分利用人民政协的政治资源优势及政协成员的精英性和专业性，使人民政协具有提高协商实效性的组织基础。

（四）人民政协地位超脱，有利于克服立法的部门利益倾向

政协不决策但可献策，不立法但可立论，不行政但可参政，既不同于党政机关，也不同于社会团体，可以协调各党派、各民族、各团体及其他方面的关系。人民政协不是国家政权机关，政协委员能够更加独立自主地研究问题、分析情况，提出的提案、建议没有强制力，较少受部门和地区利益局限，具有超脱性和客观性。

三、政协参与立法协商的内在逻辑和法理基础

作为最广泛的爱国统一战线组织、协商民主的重要渠道、国家治理体系的重要组成部分，人民政协参与立法协商具有逻辑支撑和法理依据。基于政协在国家政治生活中的地位和作用，政协参与立法协商，是协商于决策之前和决策之中的具体体现，是履行自身职能的职责所系，是完善立法制度的客观需要，也是实现人民民主更加广泛、充分、健全的内在要求。

（一）党的政策依据

《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》提出了“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商是政治协商的重要原则”、“民主党派参政的基本点之一是参与国家方针政策、法律法规的制定和执行”等指导思想。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出，国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题是人民政协政治协商的主要内容；国家宪法、法律和法规的实施是人民政协民主监督的主要内容。

（二）法律依据

《中华人民共和国立法法》第5条规定，“立法应当体现人民的意志，保障人民通过多种途径参与立法活动”；第34条规定，“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构，应当听取各方面的意见”。不同于人大以行政区域为单位，政协按界别来组织，在制定法律法规调整特定群体的利益关系时，政协的界别代表性可以为立法“听取各方面的意见”有针对性地提供民意表达，集中反映委员及党派团体、界别群体的意见建议。

（三）政协章程依据

人民政协章程规定：“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”；“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督”；“参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论”；“参加中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的单位和个人，有通过本会会议和组织充分发表各种意见、参加讨论国家大政方针和各该地方重大事务的权利，对国家机关和国家工作人员的工作提出建议和批评的权利”。

（四）地方规章依据

部分省市制定规章制度对政协立法协商工作作出了明确规定，例如《福建省关于加强地方立法协商工作的意见》、《南京市政协开展立法协商工作的运作办法》、《长春市政协立法协商组织办法》、《济南市立法前协商工作规则》、《大连市制定地方法规和政府规章政治协商程序暂行规定》等，有力地推进了立法协商的制度化、规范化、程序化，为地方立法协商工作提供了制度保障。

四、建立政协立法协商工作机制

立法协商不仅仅是“立法前协商”，即法规草案提交立法机关审议之前的征求意见，在立法程序的各个环节和阶段，都需要发扬协商民主，广泛听取意见建议，通过沟通、建议、磋商和协调达成共识。根据我国立法实践，法律草案的形成过程，一般包括以下几个环节：立项，作出立法决策；建立起草班子，开展起草工作；进行调查研究；形成草案框架和对主要问题的意见；起草条文；征求各方面意见；形成送审稿并对送审稿进行审查；由提案机关讨论决定，形成正式的法律案 [3]。在准确把握协商民主内在机理和特征的基础上，根据立法的不同阶段环节，在出台工作条例的条件下，政协组织通过建立立法规划协调、立法调研起草、立法论证咨询、立法辩论听证、立法评估评议等工作机制，找准切入点，增强契合度，提高实效性，实现“尽职而不越位，帮忙而不添乱，切实而不表面”。

（一）出台工作条例

党的政策、相关法律、政协章程，并未明文规定开展“立法协商”，只是规定应“听取各方面意见”。从解释角度，应该包括依托政协渠道开展协商的内涵，因为人民政协是现有制度安排中最集中最具有代表性的“各方面”。为推进立法协商的制度化、规范化、程序化，有必要制定《立法协商工作条例》，将立法协商由咨询性参与确定为刚性的程序参与。从协商内容确定、提请协商形式、协商工作分工、参加协商人员、协商意见送达、采纳情况反馈等六个方面作出具体规定，并制定政协内部立法协商工作运作办法，为立法协商开展提供制度保障。

（二）立法规划协调

立法规划是立法过程的初始阶段，是立法准备的重要内容。立法项目是否具备必要性和可行性必须从实际出发，通过调查研究，广泛了解经济社会发展的立法需求，客观分析项目实施的主客观条件[4]。应积极推动政协参与立法规划，围绕立法项目的必要性和可行性开展调研论证，提供咨询支持，从源头上发挥政协在立法进程中的协商优势。建议建立政协社法委与人大法工委、政府法制办的对口联系制度和联席会议制度，政协根据年度立法计划，与人大法工委、政府法制办共同商议确定年度立法协商计划和立法协商重点项目。实行定期交流制度，通过交流协商增强工作协同性、整体性和长效性。

（三）立法调研起草

立法起草多由政府部门负责，政府部门具有行政管理经验丰富、了解行政管理领域存在的问题等优势，起草的法规、规章比较具有针对性和可操作性，且起草效率较高，但是这种立法模式易使法规规章带有部门利益倾向。法规起草工作是决定立法质量的基础，要拓宽法规起草渠道，建立多元化的起草机制。调查研究是政协工作的常态和履职基础，对于专业性较强和与相关群体利益密切相关的法规草案，应该打破传统的“部门立法”模式，积极发挥政协的智力密集和界别优势，委托政协有关专委会、党派、团体、界别代表等进行调研起草，以有效平衡各方诉求，提高立法质量。

（四）立法论证咨询

组织政协相关界别专家成立“立法协商咨询委员会”，聘请具备立法经验、从事法律实务和法学教育研究的专家学者，既能从法学理论上，又能从立法实践上对法规草案提出修改意见，提高法规草案的合规性、合理性，增强法规的可执行性和可操作性，争取使立法咨询委员会的立法论证成为立法协商的必经程序，提高立法协商的实效性 [5]。发挥咨询委员会的智库作用，为制定立法规划、立法计划提供咨询，参与法规草案的起草、调研和修改工作，应邀参加人大、政协组织的座谈会、论证会和听证会等立法工作会议以及开展有关立法理论与实践的课题研究工作等。

（五）立法辩论听证

政协参与立法协商具有利益整合的特点，把着眼全局与反映界别诉求有机统一起来，可以有效整合不同群体意见和多元利益表达，并通过协商途径反映到立法决策系统。立法听证是政协直接参与立法协商的有效途径，为了充分听取利益主体意见，有必要引入辩论机制，进一步完善立法听证。组织政协中的法律专家和界别代表、党派成员积极参与，作为界别群体的代言人、各大利益主体的免费“法律顾问”和“利益辩手”，在立法听证中充分表达相关利益群体的意见和建议，为各方的利益展开立法辩论。立法辩论听证的根本目的是清楚表达各方意见，最终找到共同利益所在。

（六）立法评估评议

“立法后评估”其主要目的是为修改、修正乃至重新制定或废除法规提供切实的参考意见，是立法活动的自然延伸。随着社会转型和经济社会快速发展，有些法律规定的滞后性问题日益凸显，已明显不适应社会发展要求，应该不断完善，适时加以修改和废除 [6]。国家宪法、法律和法规的实施情况是政协民主监督的主要内容，政协主要通过提案、反映社情民意、担任特约人员、视察、专题协商等方式，对法律实施过程中存在的问题提出意见建议，对现行法律法规的效力作出客观评价，有利于推动及时准确地修改或废止不符合实际情况或不适应形势发展的法规，从而提高法律适应性。

[参考文献]

[1]侯东德.重庆市地方立法政治协商机制探析[EB/ OL].（2013-08-01） [2014-10-25].http：//www.mj.org.cn/zsjs/hkxy/jpwz/201303/t20130327_160480.htm.

[2]何立峰.关于充分发挥人民政协作为社会主义协商民主重要渠道作用的若干思考[N].天津日报，2013-07-02（02）.

[3]一部法律是这样炼成的[N].北方新报，2014-03- 10（15）.

[4]易有禄.关于制定十二届全国人大常委会立法规划的几点思考[J].人大研究，2013（5）.

[5]刘晓滨，王静，胡爱华.提高地方立法质量的实践与思考[EB/OL].（2014-02-27） [2014-10-25].http：// renda.runsky.com/detail.htm？newsId=3920.

[6]俞荣根.法律体系形成后的立法评估[EB/OL].（2011-03-16）[2014-10-25].http：//www.legaldaily.com. cn/bm/content/2011-03/16/content_2519476.htm？node=20738.

责任编辑：张淑瑛