党内法规与国家法律有机衔接初探

梁成义

[摘 要]党内法规和国家法律的有机衔接对依规治党、全面从严治党意义重大，准确把握党内法规与国家法律的关系是实现两者有机衔接的重要前提，实现两者的有机衔接需要认真做好党内法规的立改废等清理工作，并在衔接的机制程序等方面做出相应的制度安排。

[关键词]党内法规；国家法律；有机衔接

[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）10 — 0050 — 02

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律。”如何实现党内法规同国家法律的衔接和协调成为全党上下非常关注的一个重大理论和现实问题。

一、党内法规与国家法律的有机衔接意义重大

（一）提高管党治党水平需要党内法规同国家法律有机衔接

我们党是一个有着8779.3万党员的大党，党员人数超过很多国家的人口数量。在当前情况复杂多变的国内外环境中，管党治党任务极其繁重。要把党建设好，提高管党治党水平，一方面党组织和党员干部要受党内法规的约束，另一方面党组织和党员干部必须在国家法律的范围内活动。这就需要注重党内法规同国家法律的有机衔接。

（二）推进国家治理体系和治理能力现代化需要党内法规同国家法律有机衔接

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力的现代化。党内法规体系和国家法律体系是党和国家的两个重要治理体系，依法依纪执政能力和依法行政能力是党和国家的两种重要治理能力。但是当前这两个治理体系之间还不够协调，这两种治理能力方面还亟待改进。所以要推进国家治理体系和治理能力现代化，就需要更加注重党内法规与国家法律的有机衔接。

（三）完善中国特色社会主义法治体系需要党内法规同国家法律有机衔接

十八届四中全会提出了完善中国特色社会主义法治体系，中国特色社会主义法治体系是由五个部分组成，分别是法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系，这五个组成部分应当是有机协调的一个整体，尤其是党内法规体系要同国家法律规范体系相协调。但目前两者之间的协调还不够，因此完善中国特色社会主义法治体系，就需要高度重视党内法规与国家法律的有机衔接。

二、准确把握党内法规与国家法律的关系

准确把握党内法规与国家法律的关系是实现两者有机衔接的重要前提。党内法规与国家国家法律有着严格的区别，主要表现在以下几个方面：一是适用范围不同，党内法规主要调整的是党内关系和党内生活，国家法律主要调整的是社会关系和社会生活；二是适用对象不同，党内法规的适用对象是对全体共产党员的要求，范围相对较小，而国家国家法律适用对象包括党员在内的社会全体公民，范围大；三是制定机关不同，党内法规是由省级以上党组织按照中国共产党党内法规制定条例制定，国家法律是由全国人大及其常委会根据立法法制定；四是保障力量不同，党内法规主要以党的纪律约束作为实施保障，国家法律主要依靠国家强制力保证实施；五是严格程度不同，党纪严于国法，党员违反党内法规不一定违反国家法律，而党员违反国家法律必然违反党内法规。

但党内法规与国家法律又不是完全对立的，党制定党内法规，调整党内关系、规范党内生活，为党组织和党员提供行为遵循；党又领导人民制定宪法和法律，调整社会关系、规范社会秩序，为公民、法人和其他组织提供活动依据。党内法规和国家法律都是党和人民意志的反映，二者在本质上是一致的。

三、实现党内法规与国家法律有机衔接的对策建议

（一）必须坚持以宪法和党章为基本遵循

将宪法序言中规定的必须坚持党的领导的原则和党章规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”原则，贯彻到国家立法和党内立规实践中，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一。近两年来，党中央、中央纪委、中央各部门对新中国成立至2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件开展了全面筛查。清理工作的一项重要内容，就是清理那些同党章和党的理论路线方针政策相抵触，或同宪法和法律不一致、同国家相关国家法律交叉重复的文件，保证党内法规与国家法律的衔接和协调。

（二）切实做好党内法规的立改废释工作

1.国家法律对有关事项已进行规范的，党内法规应尽量避免重复规定

在党的纪律处分条例中，就有许多与刑法等国家法律重复的内容。以赌博为例，刑法中已明确规定：“以营利为目的，聚众赌博或者以赌博为业的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。开设赌场的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”但在党的纪律处分条例中又规定：“以营利为目的聚众赌博或者以赌博为业的，给予开除党籍处分。故意为赌博活动提供场所或者其他方便条件，情节较重的，给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分；情节严重的，给予留党察看或者开除党籍处分。”两者一比较，开设赌场都够依法判刑了，然而按照党的纪律处分条例，“故意为赌博活动提供场所”最轻才给予党内警告处分，这没有体现出“党纪严于国法”。诸如此类对普通公民都要求做到的事，党内法规就没必要再重复规定。

2.有些国家法律没有规定或者不适合规定的事项，为了全党的根本利益党内法规应逐步规范起来

党内法规要严于国家法律。党内法规对党员的要求要严于国家法律对普通公民的要求，这一点目前已经得到大多数人的认可。有些事情，普通公民可以做，党员就不行。比如工作日中午饮酒、出入高档消费娱乐场所、婚宴大操大办，国家法律是没有明文禁止的，作为普通群众，不受法律的约束，但是作为党员干部就不行，必须受到约束，党内法规就应当对这些问题完善地规范起来。

党内法规要抓早抓小。大量党员干部违法的案例揭示一个规律，那就是违法之前几乎必先违纪。许多党员干部在违纪阶段为什么没被发现继而滑向违法犯罪的深渊，这值得思考。党内法规应当在要抓早抓小上发挥其作用。近几年来，地方在实践中也有一些好的做法值得借鉴，可以在进一步完善后为党内法规所吸收。例如廉政约谈制度，今年以来，一些地市的市委书记和市纪委书记抓住关键时间节点分别对县（市、区）和市直单位“一把手”进行廉政约谈，抓早抓小，进行提醒、诫勉，效果不错。

3.《立法法》明确规定应由国家法律规定的事项，党内法规对此不应作出规定

《立法法》第八条明确规定下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；（七）对非国有财产的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；（十）诉讼和仲裁制度；（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。对以上《立法法》明确规定的法律保留事项，党内法规不应作出规定。

（三）必须在两者衔接的机制程序上做出相应制度安排

1. 让法律的归法律，让党纪的归党纪

在违纪线索违法案件的受理上，必须明确发现违纪线索的应由纪检部门首先介入调查，发现违法线索的案件应由司法部门首先介入调查，让法律的归法律，让党纪的归党纪，纪检部门决不能越俎代庖。实践中存在有些违法官员可能会因为是首先被纪检部门调查还是首先被司法部门调查的不同，导致最终对其处理的结果可能会大不一样。有些党员的违法行为，有纪检部门仅仅给予党内纪律处分完事。

比如，有些党员领导干部贪污受贿数额已经达到刑法的量刑，有些纪检监察机关给予党纪政纪处分完事。实质上，这种处理做法是违法的，更谈不上党纪严于国法。贪污受贿犯罪行为不仅侵害了职务的正当性和廉洁性，还侵犯了公共财物的所有权，理应依法追究行为人的刑事责任。正是过去长期有些地方对这种违法犯罪行为的放纵，才在这些地方形成了“破窗效应”。单纯的党纪政纪处分针对的是不构成犯罪的贪污受贿行为，一旦构成犯罪则应依法追究刑事责任，切不可以党纪政纪代替刑罚。

2. 纪检部门与司法部门之间应当建立案件的移送通报机制

纪检部门在办案过程中应当设立法律审查机制。所谓法律审查，是指纪检部门在调查违纪行为过程中由特定的机构和人员对被调查对象是否涉嫌违法以及刑事犯罪进行程序与实体性审查并做出初步判断的行为。一旦发现违法及犯罪行为应移交司法部门或其他职能部门。

2012年12月26日，最高人民法院最高人民检察院公布《关于办理行贿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，该《解释》自2013年1月1日起施行。该《解释》第一条规定：“为谋取不当利益，向国家工作人员行贿，数额在一万元以上的，应当按照刑法第三百九十条的规定追究刑事责任。”《刑法》第三百九十条第二款规定：“行贿人在被追诉前主动交待行贿行为的，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，对侦破重大案件起关键作用的，或者有重大立功表现的，可以减轻或者免除处罚。”从轻处罚、减轻处罚和免除处罚应当是国家司法权的范围。实践中有些党员干部的买官行为明明已构成行贿罪，但是党内纪检部门却没向国家司法机关移交，党纪政纪处理后就“私自”“赦免”了涉嫌行贿犯罪党员干部的刑事责任。分析其原因，一方面可能是有些党委、纪委是从讲“政治”、讲“大局”的角度考虑的。另一方面更主要的是党内法规中缺少相应的硬性移交程序性规定，使得党委、纪委握有相当大的自由决定余地。

同样，司法机关应当对被追究刑事责任的党员、公安机关应当对违反《治安管理处罚法》的党员及时通报该党员所属党组织，以便党组织能够依纪追究该党员的违纪责任。纪检部门与司法部门之间的移送通报机制应当落实具体的职能机构和人员，应当建立一套严密的程序，保证党内法规与国家法律之间的密切衔接。

〔参 考 文 献〕

〔1〕侯通山.党内法规精要8讲〔M〕.北京：中国方正出版社，2005.

〔2〕中国法制出版社.新编党风廉政建设规范手册（第二版）〔M〕.北京：中国法制出版社，2014.

〔责任编辑：陈玉荣〕