公私合作视角下的机构养老服务研究

陈妹

摘 要：随着老龄化速度加快，老年人养老成为未来社会潜在的长期风险之一，其中机构养老的多种运行模式是目前社会各界热议的问题。养老机构的未来发展方向是进行公办养老机构改革，发展公建、民建、民办公助的养老模式，而公私合作模式对于提高养老服务质量具有重要的实践意义。

关键词：公私合作;机构养老;广西

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.02.019

[中图分类号]C913.7（267）  [文献标识码]B       [文章编号]1009-0339（2015）02-0095-06

一、问题的提出

按国际标准，自1999年我国进入老龄化社会以来，老龄化速度与人口增长速度基本持平。据第六次全国人口普查统计数据，2010年全国人口约13.4亿人，65岁及以上人口达1.18亿人，占总人口的8.87%[1]。据国家民政部发布的《2013年社会服务发展统计公报》数据显示，近5年来我国60岁及以上老年人口占全国总人口的比重呈现稳步上升的趋势，平均每年增加了0.5%（如表1所示）。

根据联合国的新标准，65岁及以上老人占总人口的7%以上表明该国或该地区已进入老龄化社会，2013年我国65岁及以上人口占总人口比例为9.7%，已达到老龄化社会的衡量标准。我国人口老龄化增长迅速，发展形势严峻，高龄、空巢、独居老年人越来越多，给国家经济发展和社会保障带来了较大的隐藏风险，强烈冲击着传统养老模式和习俗。目前，我国的养老模式主要有居家养老、社区养老和机构养老等三大类型，一般认为居家养老起基础作用，社区养老作为重要依托，而机构养老是一些养老困难、自理能力较差的老年人的重要选择。

随着计划生育政策的实施，独生子女家庭增加，家庭愈加小型化，加上中国长期以来实行的广就业低工资的政策，传统的养老方式已经无法满足养老公共服务需求，机构养老由于具备专人照看、医疗配套、集中管理等优势，成为了解决养老问题的重要发展方向，但仍然需要努力弥补养老机构资金不足、服务项目单一、工作人员素质不高等缺陷。

本文主要探讨在公私合作模式下的养老服务，通过分析广西不同养老机构在提供公共服务过程中的优劣势，对比不同养老机构运行方式所取得的效果，探索一条适合我国国情的科学高效的养老服务模式。

二、广西机构养老服务现状及存在问题

广西人口老龄化呈现出老年人口基数大、增长快、人口高龄化快于人口老龄化、养老服务水平较低等特点，截止2013年底，全区60岁及以上人口达635.88万人，占常住人口总数的13.68%，80岁以上老年人口达106.82万人，约占广西老年人口的17%，广西已迈入人口老龄化省份的行列[2]。针对以上现实情况，广西根据《农村敬老院管理暂行办法》、《社会福利机构管理暂行办法》等文件精神，积极探索符合广西当地实际的养老服务模式，尝试“民办公助”、“公办民营”等社会运作机制，引导和鼓励社会力量兴办老年公寓、福利院等福利服务设施。

由于政府的大力倡导和支持，广西境内涌现出了巴马养老服务示范中心、平南“无围墙”养老机构、桂林琴潭“栖息式”社会化养老服务等新型模式，填补了广西公办养老机构的不足。从养老服务机构数量、服务模式、政府财政扶持等方面来看，广西在养老服务建设方面取得了一定的成绩，但仍然存在一些问题。

（一）机构养老服务现状

据统计，截至2012年底，广西共建成各类收养性福利机构1 471家，其中涉及老年养老服务的机构有1 455家，涵盖福利院、敬老院、养护院、荣军养老机构（光荣院）等，累计建成五保村9 000多个，建成居家养老服务设施771个，日间照料中心43个，城市社区居家养老服务覆盖率达45%。

从广西最近5年的收养性老年福利单位数量来看，总体呈现缓慢增长趋势。具体情况如图1所示。

广西各地政府积极倡导建立公开、公平、规范的养老服务业准入制度，支持公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式，鼓励社会资本以合资、参股等方式参与养老服务业。

近十年广西GDP以平均每年10%的速度增长，2011年GDP总量突破了10 000亿元，经济的快速发展使得广西各地政府在财政、税收、信贷等方面给予养老服务机构一定的支持与优惠，但用于支持养老服务体系建设的财政预算在全区公共财政预算中的占比非常低，面对全区日益严峻的老龄化问题，财政支持力度略显单薄。以2013年为例，广西财政统筹安排公共财政预算资金和彩票公益金4.71亿元用于广西养老服务事业，同比上年增加1.2亿元，增长34.19%，而当年度广西公共财政预算资金为3 192.26亿元，占比仅为0.15%，占2013年广西全区生产总值（14 378亿元）的0.03%，远远低于教育、医疗、卫生、体育等方面的公共财政预算[3]。从其资金使用分布情况来看，主要集中在敬老院、社会福利院、老年人活动中心、老年人协会、五保村等基础设施建设上，2013年度支持建设了25个区域性综合养老服务中心、750个村级老年人协会、1 000个五保村和1 293个农村幸福院项目。具体资金投入见图2。

（二）机构养老服务存在的问题

1. 机构养老服务总体供求矛盾突出。根据广西统计局数据，截至2012年底，广西共有1 455家老年收养性福利机构，职工人数6 792人，其中，光荣院71家、社会福利院96家、社会福利医院4家、城镇收养性老年福利机构126家、农村收养性老年福利机构1 158家， 面向社会提供的床位数是51 772个，平均每家机构可提供的床位为35个。2012年全区65岁及以上人口达510万人，占全区总人口的9.74%，每百名老人拥有床位数为1.02张。2013年全国民政工作会议指出，截至2012年底全国养老床位数已达390万张，每百名老人拥有养老床位2.05张。可见，广西每百名老人拥有养老床位数只有全国平均水平的一半，远远不能满足需求，供需矛盾突出。

影响养老服务供给水平的因素有内部因素和外部因素，内部因素主要有硬件设施、场地、资金来源、工作人员素质、内部管理制度等，外部因素主要是政府财政支持力度、国家政策、养老市场需求、人民群众对机构养老的认可度等，其中资金支持与工作人员素质两个方面起着决定性影响。从资金支持方面来看，每年广西区政府用于养老服务建设的财政支出在当年度广西公共财政预算资金的占比不到0.2%，如2011年2.77亿元、2012年3.06亿元、2013年4.71亿元，分别占当年度财政预算支出的0.11%、0.1%、0.15%[4]。从工作人员素质方面来看，目前广西境内的养老机构工作人员特别是医护人员主要以中专、大专学历为主，取得从业资格的人员占比低于50%，文化素质和专业技能急需提高。

2. 公办养老服务机构供给严重不足。公办养老机构一直都是市民较为认可和愿意入住的首选，尤其是一些大型的公办养老机构，由于具有较为完备的医疗设施、健全的管理制度、齐备的护理人员，往往床位紧张，供给严重不足。如南宁市市内较为知名的南宁市社会福利院、江南区福利院、邕宁区福利院、华侨投资区福利院等公办养老机构，常年面临床位、护理人员不足与养老入住需求量大的矛盾。公办养老机构备受市民喜爱，但这些机构的运行也存在一些问题，由于是事业单位性质管理，人员的配备、资金的拨付等体制内的管理制度影响了养老服务的市场化发展，而且公办养老机构未能主动适应市场的需求进行改革创新，存在运营效率低下、资源利用不合理、思想固化等不足。

3. 民营养老服务机构运行困难。广西有民办养老服务机构119家，南宁市内的民营养老机构有30余家，绝大多数养老机构的床位在100张以下，仅西乡塘区的金太阳老年公寓和江南区的重阳老年公寓形成了较大规模，拥有500张以上的床位。民营养老机构数量虽然相对较多，但在运行过程中却困难重重。通过走访金色阳光护理院、柏灵护老院、夕阳红康复护养中心、重阳康寿公寓等典型的小规模民营养老机构，这类民营养老机构运行中存在的困难主要有：（1）场地受限，绝大多数是民房改建而成，租期一般三到十年，由于物价持续上涨、人力成本增加、场地租用困难且价格较高等因素，民营养老机构经营成本极大增加;（2）养老护理成本高，且与部分医疗机构合作发展可持续性差，医院护士月收入一般为3 000元左右，而民营养老机构提供的薪资最多1 500元左右，难以吸引经过严格培训的专业护工;（3）社会认可度较低，客户源不足，原因是民营养老机构的设备较差、档次不高，无法接受半自理的老人，遇到一些突发状况尚不能形成较为完善的保护和应急处理机制等。

三、公私合作机构养老发展前景

养老机构的未来发展方向是进行公办养老机构体制改革，发展公建民营、民办公助的养老模式，而公私合作模式对于提高养老服务质量具有重要的实践意义。

（一）多元主体资源互补，实现共赢

养老公共服务涉及民政部门、社会福利彩票资助机构、公私养老机构、企业、医院护理机构、老人等主体。面对巨大的养老服务需求，必须将资源合理配置，吸收社会资本参与，推进养老服务市场化，见图3。

公私养老机构所主张的公建民营方式如图3所示。1. 政府。政府拥有养老机构所有权、让渡经营权，采取合同承包、工程竞标、租赁股份制等方式（如BOT模式），由经过考核的社会组织、企业乃至个人等社会资本力量来承担经营、管理、服务工作，实现公办养老机构市场化的目的。2. 医院。医疗保健较为完善的医院与养老机构长期合作，提升养老机构公共服务的公益性和社会认可度，实现医养融合，支持有条件的养老机构创建配套的护理医疗院，满足老年人各类治疗保健需求。医院和养老机构的有效结合，既为医院实现一定的利润创收和品牌效应，又确保养老机构能够提供完善的医疗保健服务。3. 社区。社区机构养老是未来养老模式的重要发展方向，将公建民营的养老机构放置在社区这一平台并实行规模化、连锁化经营，如广西实行的社区日间照料中心。4. 保险公司。由政府牵头，引导中国人寿、中国平安、中国太保等几大人寿保险公司，开发适合老年人特别是70岁以上高龄老人的保险产品，围绕意外伤害、医疗手术补助两大问题，结合我国国情进行研发。如广西在2012年出台《关于开展城乡居民大病保险试点工作的实施方案》，2013年在柳州、钦州两个城市开展大病保险试点工作，对象是城镇居民医保、新农合的参保人员，进一步报销经基本医疗保险或新农合报销后的个人自付费用。

（二）借助通信网络平台，建立有效的联动机制

老年人群体是弱势群体和特殊群体之一，老年人的身体、心理都较为脆弱，因此建立老年人心理关怀机制和服务联动体系至关重要，各大养老机构和相关主体应借助通信网络平台，满足养老个性需求，形成有效的联动机制。

养老机构利用网络通信平台，结合网上预约优惠和异地合作互助两种方式开展养老服务。1. 利用互联网开展团购和预约优惠活动。如进入中国敬老院官网，可以搜索到不同区域、不同城市的养老机构之间形成的联盟合作平台，老年人可进行网络报名，交付一定的定金，享受相应的优惠活动。部分养老机构紧跟时代发展步伐，开展团购优惠活动，例如南宁金太阳老年公寓充分利用广西冬日温和的气候，开展中短期的异地养老团购活动。2. 关于异地养老服务，民营养老机构以及公办民助养老机构都进行了一定的尝试与探索。2010年，嘉兴逸和源成立全国首家异地养老联盟，与其他城市实行养老机构合作，提供一站式、候鸟式的养老旅游服务。中国老年学学会老年旅游专业委员会于2012年在桂林成立了“全国异地养老服务联盟”。2013年12月，由全国30多家民营养老企业合作发起“百龄计划·全球联盟”的疗养服务计划，针对“50岁”特殊年龄群，利用通信网络技术、云技术（该计划的生命健康4S维护）、信息系统来创建养老服务综合体，搭建了一个资源共享、互通有无的平台。

另外，养老机构自身的网站建设将在未来面临更高层次的要求，人们通过网站、论坛、微博、微信等互联网平台一步到位地了解养老机构的综合实力，如入住老年人的评价、配套的医疗机构设施、可供选择的养老保险等，这些都是需要养老机构拓展的业务领域。其中，呼叫应急系统是老年人最为关注的基本信息，如南宁市青秀区大板二区实行“一键通”服务，以简单明了的红绿键服务社区老人。

（三）完善养老政策法规，依法养老

政府作为政策的制定者和社会服务的提供者，应该立足养老实情，深入基层进行调研，加强对养老机构的监管，落实国家对养老机构的优惠政策。根据国务院《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》以及民政部《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，尽快制定出台土地供应、税费优惠、建设补贴、信贷支持等综合配套优惠政策，鼓励社会力量参与养老服务建设，推行政府购买服务，发展“公建民营”、“民办公助”等养老服务模式[5]。法规建设方面，主要针对养老服务标准、养老机构设立运营、养老服务队伍建设等方面开展，同时要考虑到养老服务方式存在的法律漏洞，及时进行补充完善，如近两年来被热议的“以房养老”， 通过抵押房屋所有权获得贷款来养老，但房屋产权为70年，可能会有借款超过房屋价值的情况发生。

广西目前已制定一些相关政策法规，但对养老机构建设运营的具体法规还没有出台，尤其是正在试点的“公建民营”、“民办公助”公私合作养老机构模式缺乏制度保障。目前在市级政府机构仅执行部分政策，如柳州市在2013年执行的《柳州市城区民办养老机构床位补贴实施办法》、南宁市出台的《关于培育和发展养老服务产业的意见》，未能形成统一的养老法律法规体系，出现了“碎片化”治理的局面。因此，未来养老立法的发展方向是建立完善的扶持、监管法规，树立统一的服务评价标准。

（四）加大财政支持力度，夯实基础

养老服务涉及长期照料、医疗康复、精神慰藉等多个方面，而目前广西区内的养老机构存在资源使用率低、服务功能单一、养老护理人员技能不高等问题，严重制约了广西养老服务事业的发展。广西民政部门应联合财政、发改委、人力资源和社会保障等部门研究制定养老年度预算编制，并细化到基本养老保险制度、养老机构建设运营补贴、养老基础设施建设改造工程、“五保”老人和“三无”老人定向补助等项目，提高养老财政支出预算在全年财政预算的占比，按每年提升0.1%的比例加大投入，至2020年由目前的不足0.2%提高到1%。针对养老设施陈旧、养老服务人员招聘难流失率高、医护人员严重紧缺等问题，各级政府应加大对养老机构设施更新、养老服务人员薪酬改革、技能培训、医护人员增配等方面的支持力度，学习天津“鹤童”老年公寓发展经验，提升广西养老机构服务质量。

（五）建立量化计分体系，确保养老服务公益性

机构养老服务的未来发展方向是走市场化、规范化、连锁化道路，在应对老龄化社会风险过程中，引导社会资本加入，注入市场活力，尽可能提高养老服务质量和活力。公私合作养老模式如何确保养老机构的公益性，防止公私合作养老机构在提供服务中偏好市区老人、收入稳定、家境较好老人等问题的出现，也在一定程度上考验着政府的执政能力和监管水平。笔者认为政府应加强业务指导和质量监督，成立专项考核小组，完善量化计分标准，进行定期检查（年度、季度、月度检查）。对于养老机构中处理应急事故责任追究、安全基础设施建设、食堂食品安全卫生、疾病防疫等工作进行量化计分考核，对于合格的经营养老机构给予资金和精神的鼓励，树立行业标杆;对于不合格乃至将养老服务功利化、区别对待不同经济收入的老年人等不良作风的养老机构给予行政处罚，严重者取缔其养老经营资格。

四、结语

公私合作并不代表政府就在养老服务中隐身而退，而是应该加强对于公私合作养老机构的监管，引导信息公开和良性发展。政府与养老机构是委托与受托、指导与经营的关系，两者相互依存相互补充。针对公私合作养老模式，如能在依法治国的大框架下对资金筹措、场地建设、人员配备、制度创新等方面进行统一规划、资源整合，形成科学合理的养老经营体系，有助于我国积极应对人口基数大、老龄化速度加快的社会保障问题，构建互助、和谐的社会。

[参考文献]

[1]中华人民共和国国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）[EB/OL].（2011-04 -28）[2014-10-28].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ rkpcgb/qgrkpcgb/201104/t20110428_30327.html.

[2]广西老年学学会.广西人口老龄化现状发展趋势与研究对策理论研讨会在南宁召开[EB/OL].（2014- 01-05）[2014-10-28].http：//www.gxskl.gov.cn/html/ 2014/zuixindongtai_0105/1185.html.

[3]广西壮族自治区财政厅.关于广西壮族自治区全区与自治区本级2013年预算执行情况和2014年预算草案的报告[EB/OL].（2014-02-19）[2014-10-28].http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/2014yshb/201402/ t20140219_1044572.html.

[4]广西壮族自治区统计局.广西生产总值（1978- 2012）[EB/OL].（2014-01-01）[2014-10-28].http：//www.gxtj.gov.cn/tjsj/tjnj/2013/indexch.htm.

[5]穆光宗.我国机构养老发展的困境与对策[J].华中师范大学学报：人文社会科学版， 2012（2）.

责任编辑：朱 列