全面推进依法治国：背景、基本特征和路径

陶厚勇 金怡顺

摘 要：全面推进依法治国、建设法治中国的战略体现了创新性、系统性、大局观和辩证性等基本特征。贯彻落实全面推进依法治国战略需要坚持“三个结合”，即党的领导地位与坚持人民的主体地位相结合，依法治国和以德治国相结合，立足于当代中国实际和继承、借鉴中国优秀传统文化以及外国先进文化相结合。

关键词：依法治国;时代要求;特征;结合

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.02.001

[中图分类号]D920.1       [文献标识码]A   [文章编号]1009-0339（2015）02-0005-06

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”），对新形势下建设社会主义法治国家的性质、方向、道路、目标、任务、基本原则等重要问题进行了精辟阐述，并作出了系统的战略部署。全面推进依法治国、建设法治中国重要战略的提出是时代发展的客观要求，也是社会进步赋予我们的重大历史重任。这一战略体现了创新性、系统性、大局观和辩证性等基本特征。真正贯彻落实全面推进依法治国、建设法治中国需要牢牢把握“三个结合”，即党的领导地位与坚持人民的主体地位相结合、依法治国与以德治国相结合、立足于当代中国实际与积极借鉴中国优秀传统文化及外国先进文化相结合。

一、全面推进依法治国是时代发展和社会进步的必然要求

（一）全面推进依法治国是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的客观要求

实现中华民族的伟大复兴一直是中华儿女孜孜以求的奋斗目标。90多年来，在中国共产党的坚强领导下，各族人民齐心协力，共同奋斗，取得了革命、改革和建设的伟大胜利。新世纪以来，中国共产党审时度势，居安思危，励精图治，提出建党一百年时全面建成小康社会以及新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的两大奋斗目标。“两个一百年”的奋斗目标集中体现了当代中国共产党人的“中国梦”的深刻内涵。要实现中国梦的伟大理想，有赖于依法治国方略的落实与实现。

新世纪之初，党根据时代环境和自身历史方位的变化，顺势而为，提出了全面建设小康社会的新目标。经过十余年的实践，全面建设小康社会成就显著。在此基础上，党的十八大进一步提出“全面建成小康社会”的伟大战略目标，并将之作为“中国梦”的一个极其重要的方面。全面建成小康社会是涉及政治、经济、文化、社会、生态等诸多领域的系统性、综合性的庞大工程。法治建设无疑是其中的一个重要方面。党的十八大报告提出“依法治国基本方略全面落实，法治政府全面建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”[1]  ，并将之作为实现全面建成小康社会目标的一个方面加以强调。换句话说，没有依法治国基本方略的真正落实，全面建成小康社会自然也就无从实现;没有依法治国基本方略全面落实，即使在其他方面都达到了小康社会，那也绝不是全面小康社会。而且，依法治国基本方略的落实，不仅是全面建成小康社会的题中应有之义，同时也是其重要保障。“经济持续健康发展”、“民主制度更加完善”、“文化软实力显著加强”、“人民生活水平全面提高”以及“两型”社会建设等具体目标的实现也直接地或间接地要求我们切实落实依法治国的基本方略。鉴于此，习近平强调“全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求”[2]59。另一方面，实现新中国成立一百年的奋斗目标即建成“富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”也内在地要求落实依法治国的基本方略。实现国家的繁荣富强符合各族人民的共同根本利益。比起以往任何时候，我们离实现国家富强之梦都要更近一些。但也要清醒地看到，国家富强不仅仅是物质文明的发展与进步，更重要的还在于精神文明的发展以及政治文明的日益成熟。民主总是与法治建设紧密联系在一起。改革开放以来，党在主张发扬充分民主的同时，也反复强调法治建设的重要性，认为法治是实现民主须臾不可缺少的保障。文明的进步自然也包括法治文明的进步。社会和谐要求以法治为手段，化解社会矛盾、打击犯罪，维护社会稳定。总之，法治既是社会主义现代化的题中应有之义，也是实现现代化目标的重要保障。

（二）全面推进依法治国是全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度的客观要求

改革开放30多年来，中国特色社会主义现代化建设取得显著成就，但也出现了一些新问题和新挑战。当前形势下，我国改革开放已经进入深水区，深层次的矛盾日益凸显，面临的“攻坚”任务也更加艰巨。党的十八届三中全会业已吹响了全面深化改革的号角，并对其目标、方针、要求等作出了系统部署。如何真正落实全面深化改革的各项措施，确保全面深化改革取得实效？这离不开法治的强大支撑。依法改革，改革必须做到“于法有据”。习近平指出，各项重大改革措施都要以法律为依据，“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用”，“确保在法治轨道上推进改革”[2]23。党的十八届三中全会通过的《决定》就在第9部分专门以“推进法治中国建设”为题进行了具体论述，其中“维护宪法法律权威”、“深化行政执法体制改革”、“确保依法独立公正行使审判权检察权”、“健全司法权力运行机制”、“完善人权司法保障制度”等内容本身就是全面深化改革的重要组成部分，同时也直接关系到全面深化改革的其他方面成功与否，关系到整个改革的得失成败。总之，推进依法治国不仅是中国法治改革的必然要求，而且也是整个社会主义改革事业得以全面深化的重要目标。另一方面，完善和发展中国特色社会主义制度也客观要求全面推进依法治国的基本方略。党的十八届四中全会明确指出，全面推进依法治国的总目标“是建立中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”[3]。其中，“中国特色社会主义法治体系”就是中国特色社会主义制度在法治领域的具体体现。因此，完善和发展中国特色社会主义制度内含着中国特色社会主义法治体系的完善和发展的要求。

（三）全面推进依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化、提高党的执政能力和执政水平的客观要求

国家治理体系和治理能力的现代化本身是社会主义现代化的一个重要目标。建构现代化的国家治理体系，提升现代化的国家治理能力，不但要求坚持走中国特色社会主义政治发展道路，切实贯彻中国共产党科学执政、民主执政、依法执政的基本要求，更加重要的在于要遵循现代国家和社会治理的规律，将国家治理和社会治理各项规则制度化、法律化。习近平同志指出，“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”[4]。实现国家治理体系和治理能力的现代化，必须确保国家治理在法治轨道上运行，不允许有任何组织和个人超越法律的权力，这体现了现代法治的基本精神。

所谓党的执政能力，是指党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会的经济、政治、文化、军队等各项事务，建设社会主义现代化的本领。新中国成立以来，党带领人民在建设社会主义的过程中，沉着应对各种困难和风险，精诚团结，努力奋斗，并取得了社会主义建设的伟大成就，党自身的执政能力和执政水平也不断得到提高。但在更加错综复杂的国内外形势下，面对更加艰巨的历史重任，我们也要看到当前党的领导方式和执政方式、执政能力和执政水平还不能完全适应新形势新任务的要求，还有待进一步完善与提高。正如《决定》所指出的，“同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题”，诸如“有法不依、执法不严、违法不究”，“执法司法不规范、不严格、不透明、不文明”，执法司法不公和腐败等不良现象和作风都还依然存在[3]，这极大地损害了党的执政形象和执政基础。

加强党的执政能力主要包括五个方面的目标和任务，即不断提高驾驭市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、发展社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。这五个方面的目标和任务的实现最终都归结于依法治国、依法执政的实现。因此，党的十八届四中全会《决定》突出强调，党的各级领导干部要善于运用法治思维和方式来不断推进国家经济、政治、文化和社会生活的法制化、规范化，“自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”[3]。

二、全面推进依法治国战略的基本特征

（一）极大的理论创新性

这是全面推进依法治国战略最为显著的特征。我们党具有与时俱进、开拓创新的优良传统。习近平指出：“创新是中华民族进步的灵魂和国家兴旺发达的不竭动力，也是中华民族最深沉的民族禀赋。”[5]党的十八大以来，以习近平为总书记的新一届中央领导集体带领全国各族人民在推进社会主义现代化建设事业的实践过程中不断进行着理论创新。以《决定》为例，在全面推进依法治国方面，提出了一系列新概念、新观点和新措施。譬如，首次明确把“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”作为全面推进依法治国的总目标，从而更加明确了建设中国特色社会主义法治国家的性质、方向以及基本道路;首次提出以“完备的法律规范体系”、“高效的法治实施体系”、“严密的法治监督体系”、“有力的法治保障体系”、“完善的党内法规体系”为主要内容的“中国特色社会主义法治体系”，这是对中国特色社会主义制度的丰富和充实;首次提出“中国特色社会主义法治理论”，这是对马克思主义法治理论的重大创新。这些理论创新体现了中国共产党人坚持中国特色社会主义法治道路自信、中国特色社会主义法治制度自信、中国特色社会主义法治理论自信。在具体制度和措施方面，这次全会提出的完善全国人大及其常委会宪法监督制度、设立巡回法庭、探索建立跨行政区划的人民法院和人民检察院，审理跨地区重大行政和民商事案件、建立重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制、检察机关提起公益诉讼的制度、建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度、把法治建设纳入领导干部政绩考核指标体系以及完善法律职业准入制度等，在党的法制建设史上也都是重大的突破和创新。

（二）鲜明的系统性和大局观

坚持用整体的、系统的思维和观点去观察世界、改造世界是马克思主义的一项基本原则。当前，国际国内形势更加错综复杂，我们面临着前所未有的纷繁复杂的、千头万绪的事务，肩负着更加艰巨、繁重的改革发展稳定的任务。在此形势下，新一届党中央反复强调在想问题、作决策时要善于谋大势、谋大事，树立整体意识和全局观念，善于把握各种形势和各项任务间的各种联系，高瞻远瞩、统揽全局，既要放眼世界、放眼未来，也要放眼当前、放眼一切方面。在论及全面深化改革问题时，习近平总书记指出：“努力做到全局和局部相配套、治标和治本相结合、渐进和突破相衔接。”[6]其实，不仅仅是全面深化改革要如此，全面推进依法治国、建设社会主义法治国家也不例外。因为，它是一项涉及立法、执法、司法甚至党的建设等诸多领域和环节，涉及诸多部门的系统工程。每一个领域、环节以及部门在其中都有其不可或缺的独特作用。《决定》指出“依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。面对新形势新任务，我们党要更好统筹国内国际两个大局，更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期，更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为”[3]。习近平在作《决定》的说明时也指出，全面推进依法治国是一个系统工程，涉及改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防等各个领域，必须立足全局和长远来统筹谋划。在起草全会《决定》时，中央就考虑到要紧紧“围绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，而不是就法治论法治”[7]。这些论述都鲜明体现了党关于全面推进依法治国的战略是从全面深化改革、更加完善和发展中国特色社会主义以及实现中华民族伟大复兴的战略高度和战略全局出发的，并对其中所涉及的各个方面任务和目标进行统筹考察、系统部署，如同全面深化改革需要加强顶层设计、加强各项改革的协同推进一样，党在制定和落实全面推进依法治国战略时也着重立足全局和长远来统筹谋划，加强顶层设计，加强对其中所涉及的各个方面的关联性、耦合性研究。

（三）辩证思维的科学方法

所谓辩证思维，主要是指在观察世界大势、处理复杂局面时善于运用对立统一的矛盾分析法，始终坚持“两点论”与“重点论”的辩证统一。以习近平为总书记的新一届中央领导集体在这一方面为我们作出了新的表率。《决定》非常鲜明地体现了辩证思维的科学方法，如在关于依法治国、依法执政、依法行政三者的关系问题上，强调要坚持三者共同推进的原则。这是因为，一方面，三者在内涵上有着高度的统一性，都是法治中国的构成部分，都是服务于中国特色社会主义建设这个中心工作的，都是统一于人民当家作主。另一方面，三者间也是相互促进、相互制约的关系。其中，依法治国是实现依法执政和依法行政须臾不可缺少的政治大环境，而依法执政、依法行政则为依法治国提供强有力支撑。又如，《决定》还提出坚持“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的方针和要求，同样也体现相互促进、相辅相成的辩证统一关系。其中，法治国家是前提，因为法治政府和法治社会所依据的法律体系必须由法治化的国家机关来提供，行为也必然受到法治化的国家机关的监督。而法治政府则是其中的关键，因为在国家的整个权力体系中，政府的权力是最广泛、最深刻、最有影响力的部分，同时政府也是社会的直接管理者，承担管理庞大社会的重要责任，法治政府的建设成效对实现法治社会和法治中国的目标起着至关重要的作用。法治社会则是助推器，因为社会的法治化要求在客观上必然推动着政府自身首先要实现法治化，自然也会推动国家法治化的进程。再比如，从全面推进依法治国的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”这十六个字来看，也体现了紧密联系、不可割裂的相辅相成的关系，其中科学立法是前提，严格执法和公正司法是根本，全民守法是保障。习近平指出，全会在作出相关决定时，既明确了全面推进依法治国的性质和方向，又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手;既充分肯定我国社会主义法治建设的成就和经验，又针对现实问题提出富有改革创新精神的新观点新举措;既抓住法治建设的关键，又体现党和国家事业发展全局要求[7]。总之，在全面依法治国问题上，新一届党中央始终坚持一分为二、把“两点论”与“重点论”紧密结合的根本原则。

三、全面推进依法治国必须坚持“三个结合”

（一）坚持党的领导地位与坚持人民的主体地位相结合

为了实现“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，党的十八届四中全会《决定》提出要坚持六个基本原则。其中，“坚持党的领导”和“坚持人民主体地位”便是紧密相连的两大基本原则。依法治国的基本方略，简言之，就是指党领导人民进行治国理政的基本方略。这里内在地蕴含了党的领导和人民主体地位的一致性。坚持两者紧密结合，不仅是中国特色社会主义法治建设，而且也是整个中国特色社会主义建设过程中不可有丝毫动摇的根本所在。

一方面，党是中国特色社会主义事业的领导核心，这是历史和人民的必然选择。因此，在中国特色社会主义法治建设道路上，人民的主体地位的真正实现，自然离不开党的坚强而正确的领导。党领导人民当家作主，同人民一起制定宪法和法律。在实践中，党的政策不断上升为国家政策并经立法程序被赋予法的形式。党还通过思想政治工作和组织工作教育广大党员干部自觉依法办事，带领人民监督宪法、法律的贯彻落实。可见，离开了党的领导，人民主体地位便无法得到保障。《决定》指出“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程”[3]。

另一方面，广大人民群众是中国特色社会主义事业的主体力量和依靠力量，人民主体地位的实现过程和程度也集中体现了党的领导地位和有效性程度。《决定》指出：“人民是依法治国的主体和力量源泉。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点。”[3]具体来说，在依法治国的实践中，要不断拓宽公众参与立法的渠道和途径，广泛听取各种利益群体的意见，及时了解民众最迫切需要的法律法规，提高立法活动的民主性、科学性;加强执法活动的公开化、透明化，充分发挥人民监督的作用;在司法过程中，各种司法活动和司法结果要符合公平正义的要求，体现法律面前人人平等的真谛，一视同仁、不偏不倚，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。可见，在法治建设的整个过程中，人民群众的广泛参与、积极支持和及时反馈，不但有助于增强人民群众对社会主义法治建设的认同度，也有助于进一步改善和完善党的领导，有助于增强党的执政基础。

（二）坚持依法治国和以德治国相结合

法制和道德都是调节人与人相互关系及其行为规范的基本准则，不可偏废其中任何一方。这是总结中国自古至今治国理政的历史经验教训所得出的一条基本结论。近年来，党中央在突出强调要加强依法治国的同时，也指出要把依法治国与以德治国相结合。然而，在实践中，一些人往往割裂了二者的联系。他们对于法治的重要性认识得比较清楚，但是对于德治的重要性却认识得很不够，甚至有忽视德治的倾向，结果反过来也影响了法治实施的效果。基于此，《决定》再次强调，“必须坚持一手抓法治、一手抓德治”的方针，把“依法治国和以德治国相结合”，“既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用”[3]。

坚持这一原则，首先需要我们正确理解依法治国和以德治国相辅相成、相互转化的内在联系，避免认识上的片面性。法治和德治各有其不可替代的功能，二者应该互为补充，相得益彰。一方面，法治的源头在于道德，道德是法律的基础，道德是立法精神的来源，道德是执法和守法的基础。执法者的道德素质直接影响着法律的实施效果，人们对法律规范的内心的自觉认同与信仰是守法精神的“灵魂”。道德还可以起到弥补法律漏洞和不足的重要作用。尤其在法律不完备、不健全的情况下，道德可以通过触及人们的内心世界而起到有效引导人们的行为符合社会要求的作用。另一方面，法治是德治的保障。法治可以借助其特有的强制力，通过立法方式将道德内容制度化、明确化，便于人们遵守;可以通过特有的强制措施扬善惩恶，有利于在全社会营造一个全民守法的良好社会环境。总之，只有把法治的强大震慑力与德治的强大教化感召力紧密地结合，才能起到既治标又治本的作用。《决定》指出，要“以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰”[3]。

（三）立足于当代中国实际与积极继承并借鉴中国优秀传统文化及外国先进文化相结合

独立自主、实事求是、一切从实际出发是党领导人民不断取得革命、建设和改革胜利的一条基本经验。坚持这一原则在全面推进依法治国、建设法治中国的过程中也具有重要意义。《决定》指出，“必须从我国基本国情出发，同改革开放不断深化相适应，总结和运用党领导人民实行法治的成功经验，围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题，推进法治理论创新，发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论，为依法治国提供理论指导和学理支撑”[3]。习近平认为，“我们将坚定不移走中国特色社会主义法治道路”，这一条道路“是建设社会主义法治国家的唯一正确道路”[7]。

走有中国特色的社会主义法治道路需要我们积极借鉴中华文化传统中的有益经验。这里最有代表性的就是传统的儒家思想和法家思想中的积极因素。儒家思想中关于施行“仁政”、修身养性、身体力行、舍生取义等主张，法家思想中关于“世异则事异，事异则备变”、加强中央集权、严刑峻法等思想主张，在今天看来，尽管带有明显的时代局限性，但是进一步深入挖掘其中蕴含的积极因素对我们全面推进依法治国、建设社会主义法治国家不无启发。

走中国特色社会主义法治道路还需要我们敢于借鉴吸收外国法治文明建设中的有益经验。不可否认，西方在现代民主和法治建设方面起步早，成就显著，经验也比较丰富。其法治建设中强调道德的内在价值准则、强调法律面前人人平等的思想主张对于我们建设法治中国有借鉴意义。正如《决定》所指出的，“借鉴国外法治有益经验，但绝不照搬外国法治理念和模式”[3]。在《决定》中，我们可以看到有许多新的措施都有借鉴西方的因素，譬如“完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决”，“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”，“建立健全司法人员履行法定职责保护机制”，“宪法宣誓制度”，等等。当然，我们更要清醒地认识到中国和西方国家的社会制度、历史传统毕竟不一样，法治体制也存在很大差异。因此，社会主义法治建设必须始终坚持立足于中国自身的基本国情，积极借鉴西方的长处而绝不能盲目照搬西方法治建设模式。

[参考文献]

[1]党的十八大文件汇编[M].北京：党建读物出版社，2012：13.

[2]最高人民法院中国特色社会主义法治理论研究中心. 法治中国——学习习近平总书记关于依法治国的重要论述[M].北京：人民法院出版社，2014.

[3]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（01）.

[4]习近平.习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话[EB/OL].（2014-02-17）[2015- 01-10]. http：//news.xinhuanet.com/photo/2014-02/ 17/c.119374303.htm.

[5]中共中央文献研究室.十八大文献选编[M].北京：中央文献出版社，2014：279.

[6]中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2014：44.

[7]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2014-10- 29（02）.

责任编辑：张淑瑛