海南热带农业资源保护制度探析

秦娇

摘 要：因为经济利益的刺激，海南热带农业资源遭到了十分严重的破坏和污染，加强对其保护具有重要意义。但在立法和实践中，海南热带农业资源保护仍存在诸多问题，主要包括缺乏热带农业资源保护的专门立法、经费保障不力、农业资源综合利用制度缺失等方面。通过深入分析其存在的问题，应从制定热带农业资源法律法规、完善海南热带农业资源经费保障制度、实行热带农业资源综合利用与奖惩制度等几个方面出发提出建议，以完善海南热带农业资源保护制度，实现热带农业的可持续发展。

关键词：热带农业；热带农业资源监测；热带农业资源保护区

引言

海南热带农业资源是指与海南热带农业生产或热带农业经济相关的所有资源。其中，热带农业自然资源作为海南热带农业资源的重要组成部分，主要包括种质资源、农业野生植物资源、林业资源、畜牧业资源等。近年来，由于经济利益的刺激与人们热带农业资源的保护意识不强，涌现了诸多问题。比如：农作物种类减少、林业资源遭到破坏、某些珍稀野生农作物濒临灭绝等。本文以法律的视角，从明确海南热带农业资源保护的必要性出发，认清当前海南热带农业资源的立法与实践现状，并深入分析其中存在的问题，最终提出海南热带农业资源保护的制度性意见，以完善海南热带农业资源保护制度。

一、海南热带农业资源保护的必要性

（一）海南热带农业资源在全国具有重要地位

海南是我国少有的热带宝地之一，适宜种植南药、瓜果、橡胶、香料、甘蔗可可、油棕、椰子、胡椒等多种经济价值高的热带、亚热带作物，还有很多珍贵树种和稀有动物，以及可供放牧的草山草坡和适宜捕捞养殖的海、淡水面。海南是我国可以发挥热带农业资源优势的重要省份。加强对海南热带农业资源保护是由海南热带农业资源在全国的重要地位决定的。8万平方公里的全国热带总面积主要分布在海南，云南，广东台湾四个地区，其中海南面积最大占42.5%，其次是云南35%，广东15.5%，台湾7%。这些相对聚集且有限的热带地区，水热十分丰富，造就了种类繁多的自然资源。在海南，热带农业自然资源十分丰富，很多是人们日常消费品和嗜好品，也有很多热带农产品是国内外医药和工业的必需原料。全国60%-70%的亚热带与热带农作物和经济作物品种集中在海南，产量占50%，且现有热带作物品种都集中在海南。在新形势下，热带农业资源受到严重破坏与污染，某些热带农业资源已经濒临灭绝，保护海南热带农业资源迫在眉睫。这不仅是由海南热带农业资源在全国农业中的重要地位决定，还将有利于解决海南热带农业资源存在的现实问题。

（二）保护濒危热带农业资源的要求

种类繁多的热带农业资源保障了海南热带农业资源的生物多样性。但是，受人类活动与自然环境的影响，很多热带农业资源已经或濒临灭绝。省环境科学研究院副总工程师邢巧谈到，因受生物生存环境遭受破坏和人为因素的双重影响，几十年间，海南共有200多个物种濒临灭绝。近几年海南遗失的农作物品种就达150多种。中国农业科学院等单位对20世纪80年代发现并记载的海南野生稻分布点进行了考查。结果显示，118个普通野生稻分布点仅剩18个，84.7%的普通野生稻分布点消失，83.9%的疣粒野生稻居群受到中重度外界干扰，75%以上的药用野生稻分布点消失，以上数据表明，海南很多热带农业资源已经或濒危灭绝。在如此严峻的态势下，加强海南热带农业资源保护不僅是保护濒危热带农业资源的需要，还有利于维护整个海南生物多样性系统。

（三）促进农业研究和发展的需要

对海南热带农业资源进行保护，也是促进农业研究和发展的需要。以杂交水稻为例，其为促进我国水稻的优质高产作出了巨大贡献。野生稻是水稻育种的珍贵遗传资源，蕴藏着大量的抗旱、耐寒、高产、优质、高光效和抗病虫等优良基因。海南野生稻的发现和利用，改写了世界水稻育种史。1930年，原中国农业科学院院长丁颖教授利用海南野生稻与亚洲栽培稻杂交，培育成功世界上第一个含有普通野生稻学院的栽培稻“中山一号”，在育种与生产上利用了长达半个多世纪，为粮食增产做出了巨大贡献。20世纪70年代，被誉为“中国杂交水稻之父”袁隆平院士开创了三系杂交水稻育种的新局面，后推广种植使中国水稻亩产提高了20%。其中，便是利用海南省三亚市郊区发现的普通野生稻研究所获。水稻专家朱英国也正是利用一株海南红芒野生稻作本体，育成了红莲型水稻三系和红莲型杂交稻，该型水稻经大面积种植亩产可达700公斤以上。可见，杂交水稻诞生和发展研究都发展离不开海南野生稻。其用于水稻的育种研究，为我国甚至世界的的粮食产量做出了巨大贡献。但目前，海南诸多农业资源已经或正面临灭绝的危险，野生稻也是如此。对海南热带农业资源进行保护，不仅有利于保护物种的安全，也是促进农业研究和发展的需要。

二、海南热带农业资源保护的现状

（一）海南热带农业资源保护的立法现状

在国家立法上，有关农业资源环境保护的法律已达30余部，行政法规和部门规章已近50部。《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境保护法》，对灌溉水、大气、固体废弃物进入农业环境的条件作出了规定。2006年，《农产品质量安全法》通过设置专章的形式对农产品产地环境进行保护，为我国农业资源环境保护立法中的一个突出亮点。2014年，《中国人民共和国环境保护法》明确提出应加强农业环境保护，着重防治土地资源和水资源中的农业环境问题，并通过新技术的运用、加强监测预警及统筹全局的方式来保护和治理农业环境。在行政法规方面，为推动野生植物保护、耕地质量保护以及畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理，国务院相继出台了《野生植物保护条例》、《农业野生植物保护办法》、《基本农田保护条例》、《畜禽规模养殖污染防治条例》。农业部制定了多项部门规章，为应对突发性农业环境污染事故，制定了《农业环境污染突发事件应急预案》；为贯彻执行《野生植物保护条例》，制定了《农业野生植物保护办法》；还根据《农产品质量安全法》制定了《农产品产地安全管理办法》等。

在海南地方立法上，海南农业环境保护法律体系已经形成。1995年，为保护农业环境，海南省出台了《海南省环境保护条例》。2012年7月，其重新修订通过。该条例规定，各级人民政府应当将农村环境保护纳入环境保护目标责任制，努力进行环境污染治理和农业生态环境保护。2010年，出台了《海南省实施中央农村环保专项资金环境综合整治项目管理暂行办法》，对农村环境治理的资金问题作出了规定。2013年3月海南省第五届人民代表大会常务委员会通过了《海南省农产品质量安全条例》，对农产品产地、生产、经营、包装和标识、监督检查、法律责任等方面进行了规制。2007年至2013期间，海南省农业厅曾17次制定了农业相关突发事件应急预案。为促进了农民增收，海南省财政厅于2014年8月制定了《海南省品牌农业发展资金管理暂行办法》。

（二）海南热带农业资源的实践现状

当前，我国农业资源环境保护工作体系初步建成，有力地保障了执法工作的顺利进行。现已建成由2个国家站、33个省级站、300多个地级站和1700多个县级站组成，从业人员达到12000多名的农业资源环境保护工作体系。自20世纪80年代开始组建以来，持续开展农业面源污染防治、农业环境监测与评价、农业污染事故调查处理、野生植物保护等工作。

在海南，现已建立了多种热带植物“离体保存技术”，建立了热带植物种质保存资源库，以拯救保存珍惜野生濒危植物、热带主要作物。截至2013年，建成总面积约为270.23万公顷的自然保护区49个，包括自然景观和地质、珍稀濒危野生动植物、遗迹天然生态系统等，其中国家级9个、省级23个、市县级17个。生态保护区（包括水源保护区和自然保护区）面积占全省陆地面积的10.7%，自然保护区陆地面积占全省陆地面积的6.9%。这些为热带农业资源的保护做出了巨大贡献。但因为栖息地被破坏，很多栽培植物和农作物的野生近缘种资源丧失惨重。据不完全统计，很多地方的古老、土著品种受残酷的竞争和排挤，数目急剧减少，有的甚至濒临灭绝，很多低产农作物老品种被淘汰，比如水稻、甘薯、木薯、甘蔗。近年来，海南农作物损失达150多种。物种种群数量的迅速减少，威胁着海南农作物的生物多样性。

三、海南热带农业资源保护制度存在的问题

（一）缺乏热带农业资源保护的专门立法

目前，对热带农业资源保护没有专门法律法规规章予以全面系统的规定，多散见于《环境保护法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《水污染防治法》、《渔业法》、《水土保持法》、《草原法》、《自然保护条例》、《农业野生植物保护办法》等一系列的法律法规规章。而且，在我国农业资源保护方面，党和政府历来重视政策的导向和调整作用，从而致使我国农业资源保护立法过于政策性和原则化。具体落实到海南，《海南省环境保护条例（2012修正）》并无明确规定热带农业资源的内容。其仅在30条与32条对珍稀濒危野生动植物和农业环境保护予以规定。海南热带农业资源保护缺乏专门法律法规予以规定，具体实施中多参照其他法律法规，但其他法律法规也不乏重复或者冲突之处，从而导致司法实践无所适从，出现无法可依的局面，最终海南省农业资源保护不能落到实处。

（二）海南热带农业资源保护经费保障不力

在经费保障方面，《海南省实施中央农村环保专项资金环境综合整治项目管理暂行办法》的部分申请要求过于严格，从而致使农村环保专项资金申请成为纸上谈兵。比如：该办法要求生活污水申请专项资金的目标为处理率大于等于60%。而据《2013海南省环境状况公报》统计，2013年农村生活污水处理率仅达到11.20%，与60%的申请标准差距甚大。在针对农业资源的问题上，为加强其资金管理，促进农业可持续发展，财政部会同农业部出台了《中央财政农业资源及生态保护补助资金管理办法》。该办法从耕地、草原、渔业、畜禽粪污以及其他相关支出五个方面明确规定了农业资源保护的资金。其中“其他相关支出”作为弹性条款，扩大了农业资源保护的资金范围，更有利于农业资源的保护。而《海南省品牌农业发展资金管理暂行办法》施行的主要目的在于进一步提高农产品的质量和效益，进而推动热带特色农业转型升级，促进农民增收和农业增效。但，其并没有对热带农业资源保护的相关资金问题作出安排。仅靠中央财政的概括性的指导，而没有详细化、系统化的部署，将不利于海南热带农业资源的保护。

（三）热带农业资源保护区制度不完善

海南现已建立诸多自然保护区，以保护珍稀濒危农作物。但是，海南热带农业资源保护区制度仍然不完善，实践中很多珍惜濒危野生植物并沒有设置保护区予以保护。近年来，海南农作物遗失品种达150多种。以被誉为“植物中的大熊猫”的野生稻为例。中国迄今已发现的3种野生稻（普通野生稻、疣粒野生稻和药用野生稻），其在海南都有发现。随着人类的活动的加快，野生稻资源受到严重破坏。如今，海南野生稻已从20世纪60年代的3 000多亩减少到150多亩。海南热带农业资源种类繁多，其中不乏珍惜濒危农业植物。一些农作物遗传资源已列入《中国珍稀濒危保护植物名录》，比如，海南省的野生芭蕉、本土农家作物狗尾粟、野生荔，但目前尚未对其开展保护。在其面临锐减和破坏困境时，设置保护区对其进行保护很有必要。

（四）热带农业资源监测制度不完善

2012年，启动全国16.23亿亩农产品产地土壤重金属污染防治普查，建立监测预警机制，建设重金属污染治理修复示范区9处。在监测和治理示范方面，在全国建立了由25个畜禽养殖源和273个种植业源国控定位监测点组成的农业面源污染监测网络，定期开展典型调查和定位监测，及时掌握农业面源污染动态变化。由上可见，国家在农业资源监测方面做出的努力。但，热带农业资源监测制度仍然存在很多问题。2007年9月1日起施行的《环境监测管理办法》，其规定太过原则性，可操作性不强，需要对其进行细化规定。但是，海南省并未对《环境监测管理办法》做出细化规定，仅在《海南省环境保护条例（2012修改）》中指出县级以上人民政府应该建立环境质量监测制度，加强环境质量监测。该条例，仍然没有针对环境监测管理的具体实施作出详细的规定，操作亦十分困难。同时，海南省农业资源监测网络也不健全，部分农业野生植物数量、过程、分布等仍不明确，从而导致对其进行保护困难。

三、完善海南热带农业资源保护制度的若干建议

（一）尽快制定《海南省热带农业资源保护条例》

目前，热带农业资源数量减少与质量恶化的问题越来越突出，出现了很多热带农业资源问题。比如：农业生物多样性减少、水土流失、水污染、土壤污染、、农田污染，农用水缺乏等。同时，热带农业资源又非常缺乏。海南省拥有全国最大的热带面积，加强热带农业资源保护非常必要。但是，海南省现缺乏专门保护海南热带农业资源的法律，其在处理具体个案时往往求助于其他法律法规规章，仅有的《海南省环境保护条例（2012修正）》的规定又过于原则性，这将不利于海南热带农业资源的保护。所以，应当尽快制定海南热带农业资源保护的专门法律法规。具体来讲，可出台《海南省热带农业资源保护条例》，其中可对热带农业资源的破坏、污染、濒危农业野生作物的保护、农业资源的综合利用、化肥的合理使用、土壤肥力的保持、经费支出、网络监测、法律责任、奖励机制等方面予以总结性的规定，为热带农业资源的保护作出全局部署。同时，在《海南省热带农业资源保护条例》的指引下，适当修改和出台相关的配套的规范性文件及政策，以保障其具有较强的可操作性，真正将海南省热带农业资源保护落到实处。

（二）完善海南热带农业资源保护经费保障制度

完善海南热带农业资源保护经费保障制度为海南省热带农业资源保护工作提供了物质保证。在法律方面，应以法定形式加大政府财政支持力度。但现有《海南省实施中央农村环保专项资金环境综合整治项目管理暂行办法》过于严苛，对其进行修改成为必要。比如：将大于等于60%的生活污水处理率下调到大于等于20%，這与2013年《海南省环境状况公报》上11.2%的实际处理率相近，经过努力很有可能达到此标准，从而使对生活污水的处理补贴成为可能，反过来又将促进生活污水的处理。在政策方面，海南省财政部门也应加大对农业资源保护的扶持力度，建立健全农业补贴制度（以绿色农业经济核算体系和技术补贴机制为核心），形成稳定长效的财政支持机制。同时，因为受经济利益和认知水平的限制，农民的热带农业资源保护素质不高，可能直接间接造成热带农业资源破坏。因此，政府应加大资金或人员投入，提高农民的农业资源保护素质。具体来讲，可通过派相关环境保护人员和技术人员下乡以及在农村张贴环境保护相关文章的方式，对农民普及环境保护知识及技术知识，从而提高农民的农业资源保护素质。

（三）健全热带农业资源保护区制度

如前所述，海南全省已建立总面积约270.23万公顷的自然保护区49个，同时已建立热带农业资源保护区制度。但这对于保护濒危热带农业资源仍然不够，应将更多濒危热带农业资源纳入保护区制度之列。因为热带农业资源虽然属于可再生资源，但其一旦破坏或污染恢复改良需几十年甚至百年的时间，这将损害子孙后代的利益，不利于热带农业的可持续发展。仍以海南野生稻为例，其被誉为“植物中的大熊猫”，保护海南野生稻保护区的重要性不言而喻。2011年，海南海口发现十分罕见的新型野生稻，其连片面积达10亩左右。”海南野生稻作为遗传种质资源的重要性与“10亩”的面积为海南省设立海南省野生稻种质资源保护区提供了不可或缺的条件。当然，和野生稻类似的濒危农业资源还有很多，其正呼吁健全和完善海南省热带农业资源保护区制度，在此就不一一列举。

（四）完善海南热带农业资源保护监测制度

针对海南热带农业资源保护监测制度存在操作性不强的问题，可在《环境监测管理办法》，《海南省环境保护条例（2012修改）》二者的原则性指导下制定《海南省环境监测管理办法》，其中可设专章对海南热带农业资源进行规制。包括，监测主体、范围、数量等方面，为热带农业资源保护监测工作提供依据，切实做到环境监测工作为海南农业资源保护工作提供强有力的技术支撑、技术监督和社会服务。针对监测网络尚不健全，一些热带农业资源的分布、数量、过程等仍不明确的问题，须进一步完善监测体系，尤其是要强化监测网布局，监测方式及技术手段的建设和改进，积极开展热带农业资源监测，实现热带农业资源预警和动态监测的规范化和常态化，切实摸清热带农业资源特别是是濒危农业野生植物的生态环境、地理分布、濒危状况、保护价值等信息及其变化趋向进行监测和和分析，为农业资源保护提供科学依据。同时，还应定期将海南省热带农业资源保护的监测状况纳入海南省《环境状况公报》，使其真正作为一项制度化工作，从而有利于整个海南省的热带农业资源保护工作顺利进行。