“客户导向”下的海关协同治理模式探索

侯彩虹

引言

中国改革开放30年来，社会经济取得极大的发展。入世之后，中国与国际的经贸往来愈加频繁深入，外向型经济战略推动中国更快地融入经济一体化和全球化。反过来，经济一体化和全球化又持续推动中国政治和经济领域的改革。伴随着政治经济领域的改革，贸易运行方式和企业运作模式也发生了巨大的变化，由此对包括海关在内的行政部门提出了新的挑战。

国际上，世界发达国家纷纷对其行政管理方式进行改革以满足社会对公共服务的需求。例如，美国根据贸易数据系统需求来确定需要参与的政府部门，再根据系统需要的职能对政府部门进行分工。英国政府采用整合政府部门的做法，推进“整体性”政府的建立。

中国海关在践行“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”的工作方针中，积极改革管理方式，完善海关业务制度，促进对外贸易发展，同时加强国际海关合作，旨在推进贸易安全与贸易便利化战略。2014年海关总署印发了《海关全面深化改革总体方案》，方案进一步明确了要推进管理资源的集约管理和统筹配置，第一次提出协同治理理念并要求坚持开放合作，加强海关内外部协调配合，推动构建与管理活动中不同主体的新型合作伙伴关系，拓展管理时空，实现互联共享，从关注单一货物或单一企业向更加注重物流链及供应链管理转变，从单向垂直管理向多元综合治理转变。

对海关管理模式的改革和创新离不开对行政管理方式和海关改革发展趋势的考察。从行政发展的角度探讨海关行政改革模式的选择，有助于在行政管理方式演进的宏观背景下明确海关改革的发展趋势，加深对现有改革方式的思考和改进，也有助于对海关管理工作中一些全局性、规律性、前瞻性的问题进行认识和把握。

一、行政模式转变中的海关改革

“行政发展是一个复杂的过程，它追求一个国家在特定社会环境中实现政治、经济、文化、教育、科技等社会各方面的协调共进。”①竺乾威:《公共行政学》，复旦大学出版社2011版。行政发展的结果必然催生行政管理方式的嬗变式递进，从哲学角度可以理解为行政发展的螺旋式路径。行政的发展路径遵循发展的一般要素，社会生产关系与生产力的适应问题，以及管理内外部环境的适应问题引起的变革问题。

现代意义上的西方行政管理理论的发展较为复杂，大致分为三个时期:传统管理、科学管理与系统管理。与之相应的理论基础各有不同，表现出来的行政方式和特点也有显著差别:以官僚制和科层制理论为基础的传统公共行政强调政府行政的职责，提出政府履行全职能的“守夜人”角色;新公共管理理论把企业管理的方法和价值观引入到政府管理理论中，提出政府的“掌舵人”角色;新公共服务理论从民生需求角度阐述政府最重要的“服务”职能。②张康之:《走向服务型政府的“大部制”改革》，《中国行政管理》2012年第5期。上述三种公共行政管理方式循环演进，但其核心理念以追求效率、重视民主为主，从发展路径上更加趋向于公共行政的服务这一本质。

从公共管理角度来看，世界海关发展改革的历史与过程，大致经历了三个阶段:作为国家机器的重要组成部分，以实现国家意志为主的“税收人”;维护国家统治要求，以管理为主兼顾公民服务的“守门人”角色;考虑公民需要，实现有效的公共服务，承担“公仆”的角色。③王斌、刘忠燕:《新时期社会管理系统协调机制的构建与实施》，《领导科学》2012年第17期。从海关在社会经济中的作用来看，中国海关也基本经历了这几个发展阶段。开放以来，随着社会秩序的逐步规范，公民意识的觉醒，传统的监管方式越来越不适应现代社会的发展要求，社会呼唤依法行政、服务社会的管理模式。

世界海关改革的发展趋势表明，选择“客户导向”的公共服务模式，既是社会发展的需要，也是社会发展的必然方向。为了适应这一发展需求，各国海关积极推行多项改革举措，美国海关和澳大利亚海关积极推行风险管理，以信用管理改革客户服务的重点，以信用评价区分客户并配置管理资源。荷兰海关和澳大利亚海关在推行客户导向改革中一直走在前列，推出了客户协调员 (Customer’s Coordinator)制度，在内部控制和设计环节引入社会管理资源来适应客户需求。④张帆:《试述海关新型管理模式——“客户协调员”制度》，《中国高新技术企业》2008年第2期。除此以外，经认证的经营者 (Authorized Economic Operation，简写为AEO)，⑤陈苏明:《国际海关AEO互认:供应链安全与便利的路径选择》，《上海海关学院学报》2013年第1期。海关与商界合作伙伴关系，不仅因为国际贸易界与运输界具有相关的经验知识，能帮助海关更好地履行便利和安全管理方面的职责，也因为依靠商业伙伴对贸易环节中存在的风险因素进行自我评估与控制，大大降低了海关面临的风险，减轻了海关人力物力的负担。新加坡和日本海关在推进电子政务中以国际贸易单一窗口实现了一站式服务和多部门联动。⑥参见段丽萍:《新加坡的“单一窗口”》，《中国海关》2006年第5期;朱秋沅:《日本单一窗口的构建及其制度性启示》，《外国问题研究》2011年第3期。

中国海关也推出了一些改革举措，包括企业分类管理、信用管理、风险管理、无纸化通关、区域一体化等一系列改革。这些改革彰显出了公共服务的特色，也符合我国建设公共服务型政府和建设和谐社会的要求，同时也对海关的未来发展设立了新目标。

中外海关的现代化改革无不围绕着通过资源合理有效的配置来优化海关监管的效果这一核心主题。

二、中国海关协同治理现状

贸易安全和便利是国际海关发展的共同框架，简化、协调和标准化是其基本内容。简化即简化进出境手续和贸易程序;协调包括不同政府部门、贸易参与方及政府与企业之间的协调;标准化即对单证、数据格式和程序的标准化。而其中，协调是组合多方资源最重要的一个环节。

为了推进贸易便利和安全，中国海关积极思考当前行政管理中集中存在的职能交叉、政出多门、相互扯皮、效率低下、行政成本居高不下等问题，探究其形成的原因，并寻找有效的改革路径。从行政管理体制来看，原因在于“科层制”管理模式导致的管理条块分割，及由此带来的部门协同乏力。具体而言，从内部来看，各层级、部门、关区间协同不足;从外部来看，海关与其他行政管理部门和社会机构协同有限。要破解管理困局，实现管理能力的提升，海关有必要从职能整合、业务整合基础之上的部门协同入手改革。

(一)区域通关一体化模式中的海关内部协作

由于我国历史、经济、文化发展等多方面的因素，在一些区域存在着一些经济体，这些经济体内部逐渐趋同，但区域间行政管理模式存在差异。当资源被需要跨越地域和空间的限制而进行流通时，部门壁垒导致的执法不统一和执法不公正就阻碍了这一发展趋势。

针对这种情况，海关总署2014年发布第65号公告，旨在落实区域协同发展重要国家战略，加快经济紧密联系地区区域通关一体化改革步伐，为进出口企业创造更加公平、公正的进出口环境，切实提高通关效率，有力促进贸易便利。自2014年9月22日起，首先在以上海、浙江、江苏、安徽为代表的长三角地区海关启用区域通关一体化通关方式，2014年12月1日起该通关方式拓展至长江经济带所有海关。

在区域一体化进程推进过程中，海关也已从内部协同入手进行了一系列的改革。区域审单中心中各个海关将互认商品预归类、价格预审核、原产地预确定和许可证件、归类、价格等专业认定结果以及暂时进出境等行政许可决定。目前，我国已经建立了京津冀、长江流域、广东这三个区域审单中心。区域审单中心的建立为“可预见、低成本、高效便利”的通关环境探路。从海关内部整合来看，在这个“大海关”关区内，海关按照统一操作规范、统一业务流程、统一执法标准为企业办理通关，使企业无论在哪个海关都能得到同样的待遇和标准，真正实现“多地通关，如同一关”。

目前，区域通关还在探索阶段，范围局限在几个关区之间。但是，海关区域一体化的探索之路为打破海关内部基于地域、关区、部门、层级之间行政条块限制的困局找到了一条突破之路，对未来海关改革以点带面，进而带动海关全局，并最终实现整个海关内部联动具有积极意义。

(二)基于单一窗口的海关与口岸部门外部协作

单一窗口 (Single Window)是指参与国际贸易和运输的各方，通过单一的平台提交标准化的信息和单证以满足相关法律法规及管理的要求。⑦参见联合国贸易便利化和电子商务中心33号建议书。单一窗口发挥作用的前提是一国不同对外贸易管理部门之间的协同管理，无论是单一型准入的实现、数据信息的共享还是配套措施的落实，都是以政府部门之间的协同管理为先导。

我国在借鉴国外“单一窗口”建设经验的基础上建立了电子口岸，这也是在国内实施的一项推动贸易便利化的举措。其优势在于其依托各个政府部门的专用内网与企业使用的外网相连，让信息通过电子口岸专网实现企业与政府部门之间信息的互通。提升政府中对外贸易管理部门之间的协同管理水平是保障单一窗口制度运行效果的基础，也是单一窗口建设中的关键所在。在国际范围内推行的电子口岸实行效果多囿于管理的联动性使得其应用深度受限。据世界银行的一项调查发现，在其调查的150个经济体当中，49个引入了单一窗口制度，而其中只有20个单一窗口系统实现了本国所有管理部门的对接。美国、新加坡、日本等国在这个领域的发展和管理具有领先地位。⑧参见World Bank:Trading Across Border，2012.

目前，在我国海关的单一窗口实现了海关、商检、海事、边检四部门的试运行，且已有一定规模的企业客户。为了突破各政府部门“权力壁垒”，完善整体“单一窗口”的制度，还应充分发挥口岸管理办公室设在海关总署的优势，注重口岸综合管理，积极开展与其他执法部门的深入合作，并在此基础上细化制度条例，明确职能的分工与各机关、部门的权力、相关政府部门自身的管理区域。⑨杨奕群:《关于新时期中国海关职能与定位的若干思考——以“五环式改革”为实现路径》，《海关与经贸研究》2014年第3期。通过加强信息、情报、数据交换，构建多模式、多环节、多领域、全过程的监管模式。由此，从信息管理角度积累部门协作的经验，迎接海关的大数据平台和云计算，并促进我国海关的整体性管理。

(三)公共服务外包框架下的海关企业协作模式

进入21世纪后，公共服务外包作为新生事物出现。作为服务外包在公共领域的应用，公共服务外包推进了公共服务提供主体的多元化和层次化，从而提升了政府管理领域的效率，降低了公共服务成本，并明确提出“要研究推进政府向社会力量购买公共服务，推进服务型政府的建设。海关也在多个业务领域探索服务外包模式的应用”。

2008年全国海关关长会议提出“稽查部门要研究借助中介机构审计力量，积极开展常规稽查、专项稽查和验证稽查”的要求。此后，稽查部门一直在研究探索借助中介机构审计力量，积极开展常规稽查、专项稽查和验证稽查，以解决稽查人力资源紧缺，稽查力量专业素养不足的现实矛盾。[10]李文科:《对AA类企业的稽查社会中介机构和海关服务外包——一项以中国地方海关稽查服务改革试点为对象的研究》，复旦大学2011年硕士论文。

海关对企业的信用管理源于企业分类管理，是指导海关进行资源配置的有力手段。长期以来，国内的社会信用评价部门多、评价指标多样、评价数据互不关联[11]参见《海关全面深化改革总体方案》，2014年11月6日。。目前，中国海关一直希望以信用评价搭载“由企及物”理念来推动风险管理水平的提高，然而在推进中受到了各机构组织的信用评价各成一派的限制。只有在一定程度上破解“部门壁垒”，实现系统间信息流通和共享，才能实现对企业信息采集的完整性、实时性、全面性，也才有可能对企业进行动态管理，并推进以信用评估为基础的风险管理。

中国的中小企业数量众多、分布范围广、进出口业务多而数量有限，海关一直在探索一种有效的监管方式，使之可以解决资源与效率之间的矛盾。近年来，我国出现了一些新型外贸代理服务企业，如深圳“一达通”，该类企业可以为中小外贸企业提供基础服务 (通关、外汇、退税)和增值服务 (物流服务和金融服务)等出口外贸综合服务。这类企业在一定程度上整合了对中小型外贸企业的需求，因此海关可以尝试将管理业务中事务性、技术性的服务以契约的方式委托外贸代理企业来提供，而实现对企业的间接管理。

三、“客户导向”下的海关协同治理PDCA模型

协同治理的概念来源于新公共管理领域的整体性治理理论。协同是为了在更大范围内对资源优化配置，从而实现服务升级。海关的协同治理既包括内部协同，也包括外部协同。内部协同要求在层级、地域、部门基础上的协同;外部协同由海关发起，对象包括其他行政管理部门、行业管理机构及社会组织和企业代理。客户导向下的协同治理模式，意指管理系统在“客户需求”输入状态下开启协作改革，并以反馈型方式逐步调整，在调整中以“协同”来构建系统组织结构，协调组织关系，增强组织活力。该模式以客户需求为主线，以协同治理为纽带，以电子治理为平台和工具，实现以合作发展为主的治理体系。体系包括治理主体内涵和外延的调整，治理主体的丰富和扩大，主体间的权利义务关系等形成的具有关联结构的整体性组织。

在商业环境中，权威的“客户导向”来自ISO(International Organization for Standardization)。该组织公布的ISO9000标准中，解释了客户和客户导向，并提出客户是关注中心，是组织发展的源动力。组织以满足客户基本需求为要旨，并持续提高服务能力来适应变化的客户要求。企业是指提供商品或服务的组织，客户是接受商品或服务的组织或个人。

按照这个定义来理解，对于社会公共管理系统来说，客户就是接受公共服务和产品的个人和组织，公务员就是内部客户，社会企业、组织和公民就是外部客户，公共组织需要持续了解并深入挖掘客户的需求并结合自身资源和能力来改善其服务能力，并采取有效的方法落实。借助ISO9000体系中的PDCA循环图 (P:Plan，D:Do，C:Check，A:Action)来说明公共管理部门管理能力持续改进，动态适应的客户需求的原理。同时引入可持续发展理论中的利益相关者概念进行分析，利益相关者的需求共同组成了组织发展的“外部环境”，组织在了解了外部需求之后，结合自身的资源进行能力比对，提出创新性的举措，并跟踪改革的执行效果与期望值进行比较和评估，发现可能存在的问题并改进，进而推动改革并继续挖掘客户满意度和需求，由此往复形成组织发展的动态过程。

图①中，按照顾客和相关方的要求，在符合法律法规等情况下提取有效的客户需求，并转化为海关系统的输入，通过海关内部管理改革系统的一系列流程:能力比对、协作下的初步方案、方案评估等转化为系统的输出。输出服务并提供给顾客以取得顾客满意，连续追踪客户需求，持续改进，推动海关管理不断适应客户需求。其中有“管理职责”、“管理资源”、“创新方式”和“结果评价”代表了系统的四大模块，四大模块通过箭头形成闭环。在外部需求的拉动下，内部管理体系不断循环上升，持续改进。海关管理以顾客导向为出发点形成良性循环，将提升其对社会服务的响应速度。

图1 “客户导向”下的海关PDCA协同管理模型

四、“客户导向”下的海关协同治理模式解构

(一)以丰富治理主体为基础

海关管理内部的专业化和部门化分工强化了专业的管理能力，但同时带来“部门政治”，条块分割和多头管理引出了新的问题，并对管理提出了更高的要求。海关以外，在对社会主体管理的过程中，不同行政部门之间同样存在着部门政治。部门之间的“行政壁垒”导致信息不通畅，为了减少对社会管理资源的浪费，可以尝试将若干行政管理部门协同起来，包括公民、社会团体、非政府组织、企业等等，广泛收集信息，建立基本的企业信息库，互通有无实现协同治理，可以从海关与行业协会的共管角度探索对企业的管理新模式。

(二)以行政系统间协作治理为方向

海关服务于国家的社会政治稳定和经济快速发展，与其他行政管理部门一样在各自职责范围内发挥着不同的作用，同时相互之间又相互影响。为了使整个系统发挥出最大效力，各行政子系统之间必须相互协作。只有实现了基础层面的信息共享机制，才有可能打破部门条块限制，并在更高管理层级上优化资源配置。同时，在面向客户层面，才能建立政府和其他的参与主体在一个平等的平台上对话的机制，助推共同治理。以海关企业分类管理来看，如能突破企业信息来源渠道狭窄、企业评价结果与信息的关联度和整合度不够的限制，则高资信企业评定经营规模门槛高与中小微企业的资信评定缺乏的问题有望得到解决。

(三)以协作系统的动态响应为手段

协作系统是为了当前社会快速的变化为海关管理提出新要求，提出新业务的同时，需要注重治理的动态适应性。在具体管理过程中，海关要在了解自身并满足“客户需求”的基础上，开阔视野，关注社会其它行政管理系统变革的进程和举措，有效利用外部资源实现不同参与主体的协作，以实现多元互动、共同协作的权力运作方式，遵循动态和权变的原则。例如，目前在绝大多数海关上线运行的综评系统，借助于一个完整的平台及时收集分布于不同部门的信息，分析并及时处理，形成对风险的快速反应。同时，对于一些重点问题，还积极推行联合研判机制，对涉及到环境、安全、贸易等重大领域的问题进行协同治理，提高信息的及时反馈能力。

(四)以实现公共利益最大化为目标

海关与其他行政部门在明确了“客户导向”作为行政职能的根本发展方式之后，也就进一步明确了海关围绕客户需求组织开展具体行政管理活动的原则。改革中注意调整内部管理程序方式和内容，同时在加强协作方面还需要尽量避免部门本位主义，注重实现海关、社会的客户需求的最大化满足。在工作开展中，区分出客户需求的合理性，同时注重社会整体需求，来选择出最适合的改革方式和方法才能保证公共利益的最大化。

(五)以服务效果导向下的绩效评价为约束

我国海关的公共服务职能整体上落后于社会企业和个体的需求，因此出现了公共服务能力不足的现象。虽然海关已开始着力建设服务型海关，但是实践效果仍待改善。为了改善这一问题，需要在整个管理过程中，强化基于服务意识和服务行为的绩效考评。同时，调整海关对社会组织的作用，扩大海关对社会服务组织的授权范围，同时增加其对信息收集和处理方面的要求，并将其对海关的服务纳入海关的服务水平评价体系中。广泛发动基层执行层面的服务参与度，提高全员参与式海关服务效率，以此拓宽基层关员在现有管理条块分割困境下的服务范围，突破服务权利限制，以基于服务的绩效评价推动海关行政管理系统的深入改革。

现在乃至未来，海关在对内管理和对外服务中都需要承担起更多的服务职责。协同治理既是指导我国海关改革的主要理论，也是解决目前公共服务领域中需求与供给矛盾的必然选择。另外，尤其要关注的是“客户导向”理论，该理论所强调的服务公众、追求公共利益为中国海关探讨构建新型服务模式提供了新的视角。因此，需要在一定程度上兼顾社会其他公共管理部门行政改革的程度和深度，改革地适时适度才有助于实现互相借鉴，协同并举。