当前海关改革发展的纲领性文件——学习 《海关全面深化改革总体方案》的体会

罗相海

《海关全面深化改革总体方案》(以下简称《方案》)立足于2014—2020年，就海关改革从近中远期做出了一系列的决策部署，既有顶层设计，也有具体改革，是当前和今后一段时期内指导海关改革发展的纲领性文件。《方案》是改革开放以来继现代海关制度第一步发展战略、第二步发展战略和大监管体系之后，海关第四部重大战略性规划，凝聚了全体海关人的智慧，体现了对海关当前面临现实矛盾问题的精准把握、标志着对海关顶层设计科学化水平的新高度，蕴涵着丰富的管理理念和文化，将在海关发展史上留下浓抹重彩的一笔。

一、《方案》精准把握了当前海关发展面临的重大矛盾问题

改革就是为了解决矛盾和问题。当前海关发展面临众多矛盾问题，但到底什么是根本性的牵一发而动全身的矛盾问题?《方案》提出系列制度设计安排，紧扣以下三个方面的矛盾难题，体现了对当前海关现实发展状况的准确把握。

(一)海关履行进出境监管职责面临的天然矛盾——多重监管压力集中在现场通关环节

当前，绝对大部分监管要求都放在口岸一线环节，如安全准入、商业瞒骗、贸易管制、归类审价原产地等，通关管理上面千条“线”，下面都连着口岸现场查验这根“针”。这一方面是由进出境监督管理职能特性决定的，作为把门人，本质上很多工作就需要在进和出这一狭窄的空间并在较短的时间内完成，天然存在着通关瓶颈。同时在海关通关流程的顶层设计和制度安排上，提前申报以及海关后续监管等制度创新没有真正落地，加之涉及到三级管理以及关际之间的协作配合时，海关现场通关瓶颈矛盾显得更加突出。在实践中企业货物经常在通关中产生滞留，一方面以小时计算着成本增加，另一方面会对企业生产安排甚至是外贸合同的履行带来巨大不确定风险，还会给海关权力带来寻租风险，基层海关承担着巨大甚至是错位的压力，这是海关履行进出境监督管理职责面临的天然矛盾，现实中有多种具体体现。

(二)海关现有制度和流程设计带来的现实矛盾——关际间存在藩篱、业务条线存在蜂窝煤现象

政府部门内部分工越细越专业的同时，带来界限更多、隔离更远等问题，这是行政机关共性问题，但在海关管理中更为突出。业务职能条线内部和关区内部相对畅通，但关际间和业务条线存在藩篱和蜂窝煤现象，跨关区跨条线“中梗阻”突出，系统之间可以说是烟囱林立，执法不统一的现象也突出。其产生原因还是在顶层设计上:

1.关区之间存在藩篱，原因在于以关区为单元的通关流程设计上。1998年现代海关制度第一步发展战略提出了8大体系建设，核心是通关作业制度改革，通过建立审单作业系统、现代物流监控系统、职能管理系统、信息化作业平台和技术保障，实现海关通关管理的四肢协调，体现海关管理的集中集约。但这一制度设计，物流监控作业基本是在现场完成，审单作业和职能管理主要在直属海关层面发挥作用，对业务现场直接干预主要集中在各直属关范围内，实践中逐步形成了以直属海关关区为单元的通关流程和工作习惯，各个现场海关对直属海关职能部门负责，关区与关区之间联系很少，总署的控制力和影响力有限，关际之间的藩篱就这样产生了。由于缺乏关际协作的制度安排，企业面临的跨关区通关难题，往往取决于各现场海关甚至是关员之间的私人联系，或者直接推给企业自己协调，海关被协调，这也给中介行业以“搞定费”、“通关费”等名义的权力寻租带来空间，这是当前企业抱怨海关工作最多也是意见最大的问题。这一制度设计也造成直属海关之间围绕物流和货源产生的竞争和比拼，无论区位和业务量大小都“五脏俱全”，整体来看“百关一面”，机构功能同质化，忙闲不均，力量分散，监管资源不足与浪费现象并存。

2.业务条线存在蜂窝煤，原因在于总署各业务司局间职能分工缺乏综合性部门的协调和统筹。总署层面没有一个综合性业务部门对各业务司局对下的业务管理进行统筹协调，也没有一个综合性的业务部门对业务现场进行统一的直接掌控和指导，加之上下之间机构设置的直接对应关系，部门自身的利益倾向等，在长期实践过程中形成了各司局直接对下指挥，下面条线直接对上负责，各条线内部沟通畅通，跨条线则存在梗阻现象，这就造成海关指令政出多门、各行其是、相互重复甚至相互矛盾，基层则疲于应付。

以上海关管理模式在之前的20多年还能够适应社会发展，但在当前成熟市场经济要求更加统一的市场体系，企业全球化布局，特别是互联网让不同地域的人围绕虚拟平台进行贸易成为可能，物流和贸易几乎没有界限没有地域的新情况下，已经远不适应要求。再不改革，海关就可能成为经济发展社会进步的阻碍力量，这既来自企业的需要需求，更是对未来发展趋势的预判和把握。

(三)海关优化管理面临的发展矛盾——海关风险防控的整体能力不强

为提升海关管理的针对性和有效性，2003年现代海关制度第二步发展战略学习借鉴国际海关先进经验，提出了风险管理作为中心环节，并在总署和直属海关成立了风险管理部门，搭建了风险管理系统，集中进行参数、布控等风险管理工作，在艰难探索中取得了较好进展，但还存在不少问题，离耳聪目明的海关管理还有较大距离。

1.风险的分类管理没有得到充分体现。海关管理风险大体可以分为两种:一是准入风险，二是税收风险，两者的性质和危害也不尽相同，应分类采取不同管理方式。准入风险应该御于国门之外，而税收风险则可通过过程控制，确保征管到位，并不需要在通关过程中全部解决，目前海关通关流程设计还没有体现这一规律和要求，往往一起在通关过程直接解决，既给海关自身都带来了紧张和压力，也易产生通关瓶颈问题。

2.各部门在风险防控中的职责定位不明确，协作协调不畅通。风险防控的特点在于信息集中和管理集约，众多风险集中在一起进行集体研判，风险指令才能准确，风险防控工作才能显示威力。尽管设立专门风险管理部门，在没有打破原有体制分工的前提下，硬性嵌入风险管理部门工作，风险管理部门与其他部门的分工不够明确，职责打架，产生错位和缺位，加之协调配合不够紧密，特别是通关中的风险管理、专业审单等领域没有形成结构合理、结合紧密的专业分工，风险管理在艰难和矛盾中前进，远未形成整体合力。

3.风险管理对业务现场指挥功能没有得到充分发挥。由于上下信息不够对称和信息传输存在的失真现象、加之参数维护的滞后性等，风险管理对业务现场的工作指挥和指引作用发挥不够、不准现象，现场查验监管等一定程度存在盲人摸象的现象，反应迟钝、动作笨拙，针对性弱，查到哪算哪，海关管理的耳聪目明还有很长的路要走。

二、《方案》在顶层设计上实现了海关通关流程的科学化改造

破解以上的矛盾难题，基本前提是要优化三级事权，对现有的海关通关流程进行科学化改造。《方案》提出了构建一体化通关管理格局这一崭新思路，这是海关通关流程科学化改造的最新成果，主要内容体现为“两个中心三项制度”:

(一)建立风险防控中心——实现全国海关进出境准入风险的统一管理

与原有模式相比变化在于:一是职责定位的改变。由原来所有风险的集聚和研判，改为侧重于安全准入风险分析、研判和处置，指挥现场监管，发布业务运行状况报告，与税收风险进行分离。二是实现风险分级处置。全国分一二级风险防控中心。青岛、黄埔和上海三个参数中心变成总署的一级风险防控中心，其他直属海关建立二级风险防控中心，在参数维护方面将会区分一级、二级参数，既体现全国执法统一性，又体现各地特殊性。三是职能实现形式的改变。中心的职能由虚变实，由过去通过制定参数变成直接指挥，与业务现场联系配合将会更加紧密。

(二)建立税收征管中心——实现全国海关税收征管风险的大数据分析监控

这是对全国海关专业审单部门和现场接单审核等资源的有效整合。与原有审单中心相比，职能定位和实现形式发生重大变化。一是在职能定位上，侧重税收安全风险管理。主要是收集和分析商品和行业相关的信息、情报，汇总全国同行业和同类商品报关数据，实施批量审核，根据审核的结果下达放行后的核查、稽查等指令，为通关监管、稽查、缉私提供关税基础支撑，发布商品和行业税收状态的分析报告。二是职能实现形式上，将来不再是传统意义上的审单，不是逐票审核，而是实施批量审核，运用大数据分析方法对海量信息进行汇总分析，分析结果作用于现场和后续监管。

建立两个中心是为了充分发挥信息的集聚效应，集中全国海关的监管信息资源，整合全国海关风险分析研判处置作业，形成风险防控中心侧重安全准入风险管理、税收征管中心侧重税收安全风险管理，两者错位防控、相互协调的一体化风险防控体系。这将有利于优化三级事权管理模式，总署、直属海关、隶属海关在决策指挥、运行监控、执行反馈等方面事权划分更加科学，增强总署对业务运行的直接指挥，体现海关管理的扁平和集约。

(三)创新与两个中心相配套的货物通关模式——“一次申报、分步处置”

借鉴美国海关“两步申报”，解决多年来进出口货物通关手续集中在现场通关狭小时空，导致货物放行前滞留时间长，产生通关瓶颈这一突出矛盾，而打造的全新通关模式。企业只要一次性完成正常申报手续，海关对安全准入和税收征管作业进行分离，分两步进行处置，第一步由风险防控中心防控好准入风险;第二步税收征管中心防控好税收风险。风险防控中心在事前事中，排查准入风险后企业自缴税款或凭保先放行货物，放行前需要现场验估的，可通过取样、留像等手段存证后放行;税收征管中心在事后，分析验证货物归类、价格、原产地等税收属性，通过批量审核与验估、核查、稽查等，完成货物放行后的税收处置作。这一改革从海关内部来说，强化专业分工、明晰职责划分，为海关解决审价、归类、原产地认定等专业问题赢得更充裕时间，拓展监管时空;从企业来说，打破通关瓶颈、加快货物放行，企业获得了货物从口岸快速放行、降低成本的改革红利，改革的意义和地位是革命性的，也是世界级的。

(四)改革税收征管方式——实现海关税收征管由管理向治理的转变

核心就是推动税收征管要素在通关环节审查确定向全过程抽查审核转变，实现税收征管的前推后移。对货物放行的税放风险，在前期发挥行政裁定、预归类预审价作用，后期通过取样、留像等手段存证等举措，进一步前推后移。改革着眼于提高通关速度，明确征纳双方责任边界，强化企业申报责任，降低海关执法风险，并与申报制度改革、企业信用管理等制度创新形成改革“乘数效应”，是在把握海关税收风险防控规律的基础上提出的针对性极强改革举措，思想之解放，改革魄力之大，前所未有。特别是企业自报自缴税款的纳税模式、归类尊重先例制度等，将大大化解海关监管压力和渎职侵权风险，是海关管理理念的革命性变革，是海关治理模式现代化的充分体现。

(五)创新协同监管制度——实现多关如一关的海关发展之梦

1.口岸与属地海关的协作监管。推进一体化通关，货物进出口特别是物流必将进一步向口岸集中，但税收征管作业越来越多地从口岸后置到税收征管中心和属地稽查环节，这就对目前全国海关不是以口岸而是以行政区为中心的设立模式带来挑战，也对内陆地区对外开放环境建设带来挑战，未来必然需要对基层海关进行功能性分工，发挥好各自优势，口岸海关和属地海关将根据不同的功能定位履行好各自的职责，口岸海关侧重运输工具、货物、物品、监管场所监管，属地海关侧重企业稽查、信用管理等后续监管和合规管理。但功能型海关建设，一定要在口岸海关与属地海关的协作配合上做出制度安排，属地海关真正能够通过掌握企业信用状况直接作用于风险参数设置，增强对企业在口岸通关适用何种监管政策的影响。如果这一探索能够成功，将打破传统上对外开放和摊饼式的设关模式，将对内陆地区新一轮开放探索新路，也将缓解紧张的海关人力资源配置压力，实现多关如一关的建设目标。

2.推进通关监管、稽查、缉私三支力量协同监管。一体化通关格局的“两个中心三项制度”，其核心要义是将海关原来集中在通关环节的通关事务进行前推后移，原来由一个部门完成的事情，根据其风险和特征不同，分散在各个部门完成，体现出集约和专业。这就对海关监管力量职责分工特别是协作配合提出了新要求。下一步:通关监管力量统筹负责口岸现场监管，逐步推行通关现场发现的简单案件、简易程序案件由通关现场即查即决;稽查力量统筹负责后续监管，实施多查合一，探索实施稽查部门发现的一般违规案件由稽查部门直接办理;缉私力量主要负责走私行为和走私罪案，实施缉私战区管理，全关境统筹执法，对于企业来说，面对的是一个统一的海关。

三、《方案》蕴涵着丰富的管理理念和文化

《方案》在把握现实矛盾问题的基础上，进行的流程再造和制度顶层设计，体现了对海关管理规律的精准把握，蕴涵着丰富的管理理念和先进的管理文化，突出体现在以下6个关键词上:

(一)一体化

每一重大改革都有中心环节，牵一发而动全身。一体化就是本次改革的中心环节，一体化通关管理格局是其实现载体。在当前和今后一段时期“一体化”将成为一个极其重要关键词，引导和支配着海关的改革与发展。一体化实际上是对海关三级管理事权的重新划分和调配，从上下来说，体现出纵向的集权统一，从左右来说，体现出协同协作，最终是在全国海关管理体现出一体化的要求，多关如一关，多部门如一部门，这几乎一直是海关建设发展的伟大梦想，是海关管理的最高境界;也是外部统一市场体系的要求，通过海关通关的一体化推动市场的一体化，进而实现公平正义的法治建设目标;还是以互联网为代表的现代科技创新下的期盼。如果这一个目标能够实现的话，海关总署对海关业务的掌控权将会得到强化，海关执法的公正、文明、规范就有了制度保证，执法统一性建设就不再是常说常新的难题，社会各界对海关执法诟病将会得以大大缓解。

(二)前推后移

这是海关履行进出境监督管理职能要求的内在规律所决定的。作为把门人，就是要把众多事务集中在狭窄的空间并在短时间内完成。从现代海关制度第一步发展战略起，几乎所有涉及通关流程改革都在围绕着前推后移这一理念，但总感觉步伐不大、落地不实，本次改革通过两个中心的体制安排，“一次申报、分步处置”的流程创新、税收征管方式的重大制度变革，加之其他多方面的改革举措，将前推后移理念通过顶层设计变成了现实，这是海关改革的多年梦想。未来海关通关管理终于可以松一口气，不在那么紧张的环境中那么大的压力中进行了，海关的管理也将会变得更轻松，也必将更有张力。

(三)管精管少管好

长期以来，传统海关管理与我国政府部门管理模式一样，以审批为核心，围绕审批建设起一系列业务流程和作业模式;同时管理思想上存在零风险的“洁癖”思维，制度越严越好、管理得越多越好，实际上管了很多不应管、不该管、不需管也管不了的事情，内外怨言都很多，如何管得更好也更轻松，是本次改革的方向，也是简政放权的内在要求。具体体现为:一是从审批管理向备案管理转变。放权于市场，还权于企业，能让市场解决的就让市场解决，能不管的就不管，不要做不该做的事情，不做无用功，由企业的努力程度决定着其在海关管理中享受的便利。当然也不是一放了之，而是职能实现形式的转变，从注重审批到注重过程管理和流程再造，建立不同部门乃至不同关区共同作用于管理过程的新模式，把管理的中心从审批前道环节转移到中间和后道环节，更突出强调事中事后监管。二是在办理手续上变繁为简、变多为一。从企业角度来说，在办理手续方面，尽可能简化，让企业做一次的，就不要做二次，“一”作为本次改革的一个核心词，既是一体化的特征要求，也体现了管精管少管好的精髓，在“一次申报、分步实施”、关检合作、多式联运等具体改革中都得到体现。

(四)风险分类

从现代海关制度第二步发展战略起，如何用好风险管理使海关管理得到优化、海关执法变得简单聪慧，一直是海关改革追求的目标，本次改革继续在风险管理上下功夫:一方面，对现有风险管理的完善和改进，在总署层面建立两个中心，更加强调风险信息的集中和集聚，符合风险管理内在规律;注重发挥风险管理对业务现场的指挥作用，也符合通关现场对风险管理的需要需求。另一方面，探索风险分类管理，分类别管理是管理的更高要求，针对不同风险采取不同管理方法，一把钥匙开一把锁，是管理更高境界。本次改革将准入风险放在一线，税收风险放在二线，让两个中心分别把控一方，体现专业的部门和专业的人做专业的事情，流程设计更加合理，执法行为更加合理，管理专业化水平将会更高。

(五)分工协同

一方面，体现了专业化分工。专业化分工是社会发展文明进步的体现，本次改革将原来由一个部门做的事分前中后由多个部门来完成，在上下、左右之间都形成了功能分工，海关内部分工更细，专业化水平更高，规范性和统一性更好，管理文明程度更高，这是海关发展孜孜不倦的追求目标。另一方面，体现了协作协同，这既是本次改革的配套要求，也是海关实践工作的呼声，未来海关在各部门间、关际间以及海关与其他口岸部门间打破老死不相往来的传统思维，协作配合的要求更高、压力更大、任务更重。只有合作才能共赢，也必须合作才能履行好职责要求，这将成为海关管理对每个单位和每个人的要求。

(六)创新创造

改革本身就是创新创造，相比较前几次改革，本次改革的创新更为彻底，思想更为解放，无论是涉及体制还是机制，只要需要改的，有利于发展的，就大胆探索:一是理念和制度的创新，“一次申报、分步处置”的货物通关模式，征收征管方式改革，特别是“自主申报、自主纳税”运用于海关管理，是革命性的，有梦想成真的感觉，既要智慧更要勇气，在国际上也是超前的，体现了打造先进的、在国际上最具竞争力的海关监管机制的特征要求。二是科技手段的创新。在总署层面建设两个中心，其潜在的要义就是要充分发挥数据集聚的优势，充分运用大数据分析的方法，提升海关科技运用的能力和水平。世界的本质就是数据，大数据将开启重大的时代转变。这一制度设计为大数据在海关的运用开辟了广阔的路径，带来了无限的前景。

四、对 《方案》在实践中完善和贯彻落地的期盼

(一)在实践中完善还有空间

《方案》对海关改革提供了方向明确了思路，但需要在实践中逐步完善，同时在日新月异发展变化的时代背景下，《方案》也需要在实践中不断丰富和修正。

1.通过对《方案》内容解读来完善。纵观《方案》内容，总体务实，坚持问题导向提出解决办法。作为一个横跨6年的战略规划，在理论支撑和逻辑联系方面还有提升空间，一方面，制度创新的理论支撑可再挖掘，如过程管理、突出中后期管理问题，可与当前最新的科学管理和行政管理理论结合起来，这样管得更长远，更有高度和深度;另一方面，逻辑性和体系性应可表述得更好些。第一步发展战略提出了8大体系，第二步发展战略提出了风险管理体系，大监管方案提出了综合监管体系，本次《方案》对成果表述的完整性还有提升空间，一体化通关管理格局与其他改革的逻辑对应关系，还可更清晰些，逻辑性更强。

2.通过对改革任务的细化分解来完善。在任务分解过程上，对于《方案》可能没有涉及到、重点不够突出、表述不够明确的改革以及相关配套可作进一步完善。如功能性海关建设问题，口岸海关与属地海关的功能定位分别是什么?有什么样的体制机制来保障，如何防止出现口岸越强属地越弱的马太效应?又如风险防控中心和税收征管中心之间的分工以及与现有其他职能的分工是什么，有什么样的机制来保障?会不会让基层感到上面的管理部门更多了，大数据分析如何在两个中心真正得到有效应用;基层海关如何对接总署改革，特别是准入风险和税收风险的分离在基层海关管理中如何落地?等等。改革的成功与否，有时不取决于改革的理念和设计本身，而取决于改革的细化和配套的完善程度。

3.通过开展新的改革研究来完善。《方案》的制度设计主要是针对货物进出境监管，达到了世界领先水平。但从我国经济社会发展当前所处的历史阶段、对外贸易的业态、现代科技发展水平等方面来看，海关承担的职责任务面临着新的更高的要求:如互联网带来的跨境电子商务，外贸形式已经从传统的B2B转变为B2C甚至是C2C，海关的监管流程如何适应和创新;随着金融、文化、科技等服务业扩大对外开放，面对快速激增但没有实物载体的进出口贸易，海关如何监管，要不要参与其中，需要作出回答和应对;随着我国一带一路战略推进、亚投行实际运作，中国企业将加大走出去步伐，对外投资成为贸易新形态，海关如何在其中发挥作用?等等。这些都需要海关在十三五发展规划中迅速开展新改革项目的研究探索，提出务实应对思路，才能适应不断变化的外部环境对海关职责定位的新要求。

(二)在实践中落地还面临极大难度

改革的成功取决于是否落地，关键是落实。《方案》对组织实施提出了明确要求，今年总署重点工作任务分解表也予明确。但在实践中能否按照时间表和任务图不受干扰持之以恒地推进，一张草图画到底，取决于多方面的因素，难度很大:一是《方案》落地存在天然困难。将完整通关流程分成多部门多节点，这是本次改革思路，也是优点，但辩证地看，这一制度设计又会对海关管理和具体执行带来更高要求，因管理天然规律是职责越明确就越易执行，分散在多个部门甚至不同的海关，易产生推诿现象，这就需要配套机制的科学和严密，同时也对海关具体执法人员的心胸、工作能力和沟通技巧提出了更高要求。二是推动力量和形式有弱化迹象。《方案》是改革办组织人员起草的，目前是通过任务分解的形式由相关职能司局推动，推动者和原起草者的认识可能不尽一致，加之推动部门的自身需求，推动效果可能会打折扣;同时，直属海关的推动更是不尽一致。另外，《方案》在海关系统的宣传宣讲还不够到位，广大关员对《方案》的认识还不清晰不统一，在基层影响力还不够大，认同度还不够高，应该组织各种形式的研讨会、宣讲会，让大家了解接受，才能真正得到执行，科学的设计也才能在实践中开出美丽的花朵，结出丰硕的成果。

［1］《海关总署党组关于印发〈全面深化改革总体方案〉的通知》(署党发〔2014〕35号)

［2］《海关总署关于印发海关全面深化改革总体方案起草说明和任务分解表的通知》 (署改发〔2014〕294号)

［3］邹志武副署长在2015年海关全面深化改革培训班 (青岛)上的讲话

［4］现代海关制度第一步发展战略 (1998-2003)

［5］现代海关制度第二步发展战略 (2004-2010)