中国海关发展的时空过程与体系化布局研究(1978-2013)

姚永超

一、引言

1978年十一届三中全会决定改革开放以来，中国走向开放型经济发展之路。作为国家进出境监督管理机构的海关，它的设立和空间布局，既是开放型经济发展的必要窗口，更是开放型经济发展的历史见证。总结改革开放以来海关发展的时间特征和空间趋势，以体系化的思维来优化今后中国海关布局，对未来国家的发展具有重要意义。学界迄今在中国海关组织架构、中外海关管理对比等方面研究成果较多，而对改革开放以来中国海关的时空过程、驱动因素还缺乏实证性和深入性的研究。本文根据中国海关通志、部分海关关志以及海关总署、各地海关的官方网站，提取了中国42个直属海关、486个隶属海关及派驻机构等的关名、关址、开关时间、行政层级、关区范围、海关区位属性等信息，尝试运用GIS技术对1978年改革开放35年来中国海关的发展做一总结，在实证基础上提出优化未来中国海关布局的建议。

二、改革开放以来中国海关机构增设的时间特征

1978年底全国共设海关机构92个，其中海关35个，分关18个，支关39个。①《中国海关通志资料长编》当代卷机构设置篇。1979年国家实施改革开放政策，工作重点转移到社会主义现代化建设上来，中国的对外经济、贸易、科技、文化交流日趋频繁，原有的海关格局显然不能满足需要，海关机构设置和建设开始提上议事日程。随着改革不断深化和开放不断向内地延伸，截止2013年，中国直属海关共有42个，隶属海关337个，各直属关派出办事处等机构共有149个，如果与1978年底的海关、分关和直属海关、隶属海关数相比较，数量上增加了近6倍。

在1978至2013年的35年，年度海关机构增长并不均衡，在时间上有波动性。从直属海关来看，1978年全国虽有35个海关，但其中丹东、集安、图们、绥芬河、秦皇岛、二连、连云港、温州、防城、聂拉木、吉隆11个关后被调整为隶属海关，因此1978至2012年，全国直属海关实际上是从24个增加到42个，新增了18个直属海关。其中又以改革开放初期即1978至1992年间，直属关的设置增加最快，这段时间新增了15个直属海关;1992年党的十四大召开至2001年加入WTO即改革开放的新时期，增设速度明显回落，仅增设太原、银川两个海关;2001年至今即改革开放新时期的新阶段，仅在2012年把济南海关升格为直属海关，它也是最后一个在省会城市设立的直属海关。从42个直属海关的行政层级来看，目前它们均是正厅局级机构，但也有一个缓慢发展的过程。1980年恢复垂直管理体制之时，仅北京、天津、上海、广州、九龙、大连、青岛、昆明、南宁等9个海关为正局级机构，1984年将哈尔滨、长春、南京、武汉、杭州、福州、乌鲁木齐、拉萨、厦门、拱北、汕头、海口、重庆等13个海关调整为厅局级机构，郑州、长沙海关在1986年升格为局级机构，其余18个海关均在2001年后陆续升格为局级机构。因此直属海关的发展，一是20世纪80年代数量大发展，二是2000年之后机构规格快速升级两个时期。

从隶属海关来看，1978年前分关18个，再加1980年代初期由总署直属海关降格的11个关，实际共有29关。至2013年，隶属海关增长至341处。其中1979至1992年增加了102处，1993至2001年增加了127处，2002年至2013年增加了85处。从隶属海关的行政层级来看，除15个为副厅局级，2处为副处级，1处为科级外，其余均为正处级机构。15个副厅局级机构，13个为上世纪八、九十年代所设。从隶属海关的增长来看，1992至2001年为最快速增长时期;新世纪以来，则进入高位平稳增长阶段。

三、改革开放以来中国海关机构扩展的空间过程

自新中国建立以来，海关机构根据1950年12月政务院的《关于设立海关的原则和调整全国海关机构的指示》，主要在沿海省市和一些边界孔道开放对外贸易的地方设关，内陆省区不设海关。②《中国海关通志》，当代卷第一篇建制概述，方志出版社2013年版。至1978年底，这种格局几十年基本未变。1985年全国海关关长会议正式提出了调整设关原则的议题。会议认为:在改革不断深化，开放不断向内地延伸的情况下，为适应对外开放和做好海关监管工作，必须对1950年确定的海关设关原则予以调整，在内地增设海关机构。调整后海关设关原则为:根据对外开放的需要，从有利于对外经济贸易和国际交往的开展和海关的监督管理出发，在对外开放口岸和进出口业务比较集中的地点设立海关机构。1985年调整后的设关原则在1987年7月1日施行的《中华人民共和国海关法》中以法律形式确定了下来。该法第三条规定:“国家在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地点设立海关。海关的隶属关系，不受行政区划的限制。”③《中国海关通志》，当代卷第一篇建制概述，方志出版社2013年版。2000年修订《海关法》时，上述设关原则再次以法律的形式予以确认。根据内地可以设立海关的原则调整，1978至2012年经历了一个怎样具体的空间扩展过程呢?

直属海关的空间变动表现有二:一是原沿海省份的省会城市增设或调整为直属海关，原沿海、沿边其他海关调整为省份城市海关的隶属海关，如1979年新设杭州海关，温州海关改为其隶属海关;1989年设石家庄海关，秦皇岛海关改为其隶属海关;1991年设呼和浩特海关，二连海关调整为其隶属海关;调整图们、集安关隶属长春海关;连云港海关调整隶属于南京海关;在广州海关分设出黄埔海关等。二是在内陆及沿江省份增设省会城市直属海关，并且经历了一个由中部到西部、由南部到北部的过程，西北内陆省份最晚增设直属海关。如1980至1992年，先后增设南昌、武汉、重庆、西安、长沙、郑州、贵阳、合肥、成都、兰州、太原等海关，1997和1998年增设银川和西宁海关。目前全国42个直属海关，除广东一省有广州、拱北、江门、湛江、深圳、黄埔、汕头七个直属海关外，基本形成在沿海、沿边大省以省会城市和经济计划单列市两个直属海关，其余省份均在省会城市设直属海关的空间格局。

隶属海关的空间变动，1992年以前以沿海各关隶属海关的增长为主，主要集中在深圳、海口、湛江、江门、黄埔、广州、汕头、南宁、厦门、福州、杭州、宁波、上海、青岛、大连、天津等沿海直属海关，它们共增设隶属海关69处，沿边各关如昆明、拉萨、乌鲁木齐、满洲里、哈尔滨等直属海关略添隶属海关16处，沿江南京直属海关增添5处隶属海关，其余北京、沈阳、长春、济南、合肥、石家庄、长沙等内陆直属海关仅增添11处隶属海关，有些中西部内陆省份无任何隶属海关增长。1992至2001年增设的127处海关中，仍以沿海直属海关增长最快，它们共增设53处隶属海关，沿边和内陆直属海关也进步显著，它们分别增设了29处隶属海关，沿江的重庆、武汉和南京三直属海关增设了16处隶属海关，但中西部的一些省份如贵阳及西北内陆的甘肃、青海、宁夏等省份仍无任何变化。2001年入世以来，至2012年增设的84处隶属海关中，沿江和内陆直属海关的隶属海关增设最多，如南昌、长沙、郑州、太原、西安、成都等直属海关共增设了40处隶属海关;沿边各直属海关的隶属海关增设11处，数量不多;沿海各直属海关增设34处隶属海关，其增加数量已小于内陆和沿江直属海关增加数量，且地市级城市的属地性隶属海关即面上的布局不再有大的扩展，主要是省会城市的机场、港口、火车站等现场通关型的隶属海关以及保税区、保税港区等海关特殊监管区有新的增加。

截止到2013年底的隶属海关布局来看，东部沿海省份的地级市大多设立了隶属海关，中部对外贸易发展的省份地级市也设立了不少隶属海关，但中西部的部分省份，如青海、宁夏仍未布设隶属海关，贵州、甘肃等省份仅有一个隶属海关，总体上西北部省份的隶属海关在空间上仍然过于稀少。

四、改革开放以来中国海关时空格局的成因与不足

1978年以来中国海关从东南沿海到内陆腹地逐次传导的布局过程，首先与整个国家对外开放政策的确立和发展息息相关。1978年党的十一届三中全会作为对外开放的基本国策，同时基于沿海地区在地理位置、交通条件、经济发展水平、对外交往历史等方面的优势，首先开放沿海地区，1979年中央先批准设立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，1984年进一步宣布开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海14个沿海港口城市，1985年开辟长江、珠江三角洲和闽南3个沿海开放经济区，1988年设立建立海南经济特区，中国沿海地区开放由点到线、进而到面的战略推进。20世纪90年代初，根据我国各地区发展客观条件和增长潜力，中央做出扩大开放地域，从沿海向沿江及内陆推进的战略举措。1990年中央决定开放长江流域经济龙头上海浦东新区，继而芜湖、九江、武汉、岳阳、宜昌、万县、重庆等沿江城市开放。1992年在邓小平南方谈话精神的鼓舞下，合肥、南昌、长沙、郑州、石家庄、太原、呼和浩特、长春、哈尔滨、西安、兰州、银川、乌鲁木齐、成都、贵阳等内陆省会城市开放，2000年实施西部大开发战略。三十余年来中国海关机构从东南沿海到西北内陆的渐次布局传导，从根本上来说与国家开放和开发地区的先后密切相关。

中国沿边海关的创设和布局，与周边国家及国际形势也有着密切关系。中国与周边国家开展边境贸易的历史源远流长，但自20世纪60年代以来，由于多种原因导致边境贸易大多限于中断，沿边海关机构一度萎缩。改革开放初期，我国积极创造条件，1982至1986年，相继恢复黑龙江、新疆、内蒙古地区同苏联和蒙古国的边境贸易。20世纪90年代初，中国周边地区有了新的缓和局势，中国确定了沿边开放的政策，1991至1992年，相继开放珲春、绥芬河、黑河、满洲里、二连浩特、伊宁、塔城、博乐、瑞丽、畹町、河口、凭祥、东兴共13个沿边城市。随着沿边地区大规模对外开放，中国沿边省份海关也得到快速发展，目前形成东北、西北和西南三大沿边海关集中地带。

中国海关机构总体上遵循由沿海、沿边向内地，由南向北、由东到西的扩展趋势，但其中也不乏个别内陆地区的跳跃式突进发展。这和地方政府主动创造开放性条件，积极发展海关特殊监管区的政策和措施有关例如重庆地处西南腹地，对外开放的区位条件并不优越，但1997年以来，伴随着重庆直辖市的设立及对外开放的不断扩大，重庆口岸已形成了“水、陆、空、邮”四路齐通的良性架构，尤其是2009年以来积极推进两路寸滩保税港区和西永海关特殊监管区建设，重庆作为长江上游经济中心的地位和作用日益突出。④http://chongqing.customs.gov.cn/publish/portal153/tab63941/

由上可见，改革开放三十余年来，伴随中国所形成的“经济特区——沿海港口城市——经济技术开发区——沿海经济开放区——内地”这样一个多层次、有重点、点面结合的对外开放格局，中国海关也成了从沿海到内地的梯度布局，但也存在着东密西疏、重沿海沿边口岸海关，轻内陆属地海关等明显不足。此外，虽然中国海关自新世纪以来，大力推行现代海关制度改革，积极推行属地申报、口岸验放等措施，但跨关区海关合作与沟通体制和机制问题仍待研究和改革。

五、未来中国海关体系化布局展望

改革开放三十五年来，中国海关固然在重新恢复垂直行政管理体制、机构创设数量和空间布局上有历史性的飞跃、极大促进了中国外向型经济发展等重大成绩，但目前随着中国改革开放进入新的时期和阶段，海关布局与中国区域经济发展需要之间又出现了许多新问题和新矛盾。通过上文所总结的改革开放三五年来的中国海关发展的经验，我们也看到了以往发展的不足和缺点。以史为鉴，笔者最后对未来中国海关体系化布局建设提出一些建议。

第一，整合目前越来越碎片化型的直属海关布局，进行经济区型新“关区”模式的构建改革。开放以来中国直属海关，目前在省会及计划单列城市已形成全覆盖布局，它主要是根据国家在不同阶段开放和开放地区的需求而布设的，但也造成关区不断增加的新局面。关区的不断细化，既方便本关区内的经济发展，同时又可能为跨关区的货物流动增加壁垒。党的十八届三中全会以来，从国际和国内全局高度出发，提出了21世纪海上丝绸之路、陆上新丝绸之路经济带和长江经济带等发展战略，而实际上海关关区的不断细化有悖于上述经济带发展战略。今后应该跳出碎片化型“关区”思维的局限，积极探索“两带一路”及其他跨区域的海关并联管理体制试点改革。最高目标是建立以直属海关为依托，以统一的作业系统为平台，建立总署统一领导，区域分片牵头实施，口岸与内陆海关分工明确，对全国500余个隶属海关及派出机构现场实行并联管理的区域海关管理格局。当今珠三角、长三角、京津冀等三个沿海发达经济区正着力进行区域通关一体化，但东北、中部、西北、西南地区改革仍然迟缓。譬如从目前西北地区海关布设的角度来看，数量不但稀少，连通机制更不健全。整个西北新疆、陕西、青海、宁夏、甘肃五省目前有5个直属海关，但下属仅有14个隶属海关，头重脚轻，新陆上丝绸之路经济带的构建就是西北地区海关发展的重要契机，今后不妨围绕区域经济一体化来重新审视和调整西北地区的直属和隶属海关布局。

第二，以特殊区域为试点，突破纺锤型的中国海关三级垂直管理行政体制，创建虚实相间、灵活多样的新行政管理体制。目前全国实行海关总署、直属海关和隶属海关的三级管理体制，但其总署决策和隶属海关办事两头小、中间直属海关大且职责不清晰暨纺锤型的管理体制弊端，长期以来是大家议论改革的热点。中国地域辽阔，地方经济发展环境各不相同，对海关布设的需求差异较大，应根据不同区情来采取更有针对性的管理方式。今后可根据实际发展需要，不妨尝试海关总署直辖某些特殊隶属海关，组建虚拟经济区型关区海关中心等改革。例如新疆地区在省会城市乌鲁木齐设立直属海关，但南疆和北疆地区过于辽阔，对南疆的隶属海关目前是委托喀什海关代为管理，因此新疆自治区海关管辖层级实为四级管理，行政管理层级的过多不利于地区发展。从民族团结及区域协调发展等战略高度，现今中央做出了全力扶持新疆地区经济发展的决定，尤其是对南疆发展，从国家层面进行顶层设计，实行特殊政策，打破常规，特事特办。⑤http://news.xinhuanet.com/politics/2014-05/30/c_126567931.htm中国海关可积极配合国家战略，筹划进一步提升喀什海关层级，直接受海关总署领导，强化喀什海关在维护国家安全中的重要地位。

第三，改变目前墨迹传导式的海关空间发展进程，有规划性、预见性地选择内陆有潜力城市，进行跳跃式的海关新布局建设。改革开放三十五年来，中国海关发展基本遵循从南向北、从东到西的墨迹传导式路径。新世纪以来，随着信息化技术和现代物流业的发展，内陆与沿海的交通区位条件差距在不断缩小。今后中国海关的布设，也可根据深化开放的需要，鼓励内地海关高起点的创设和发展。例如义乌地处浙中地区，三面群山环绕，和浙东沿海地区城市相比，无便利水运交通条件。但近年来其小商品批发业的发展让人刮目相看，是全球最大的小商品集散中心。伴随着义乌外向型经济的发展，2009年7月15日，义乌海关成立并开展对外办理业务，成为杭州关区首个设在县级市的隶属海关。⑥http://baike.baidu.com/view/10656712.htm?fr=aladdin从义乌隶属海关设置事例来看，未来中国海关要根据各地区或不同产业开发的深度，选取一定潜力城市，积极支持和调整隶属海关布局建设，进行空间跳跃式的发展路径创新。

综上所述，海关是中国开放型经济发展的窗口，同时也是区域经济发展的名片，改革开放以来中国海关的设置和布局，总体上与国家区域开放次序和重点息息相关，但今后中国海关面临着更高经济开放层次、更多地区特点和信息化时代等方面的冲击要求，未来中国海关需要突破越来越碎片化型的关区分割、纺锤型的三级行政管理体制、循规蹈矩的墨迹传导式发展路径等弊端，前瞻性和系统性地进行经济区型新关区的构建、虚实相间的新型行政管理体制、跳跃式的海关发展新路径等改革和建设。