中国海关现代化改革的回顾与反思

薛晓星

一、对 《方案》里程碑意义的理解

(一)与历次海关改革相比较，《方案》充分体现了改革精神，决心和力度前所未有

一是从设计理念上看，响应并落实十八届三中、四中全会精神，服从并服务于国家发展战略，对内和对外体现开放合作姿态，以化解矛盾和破难题为导向，改革服从于经济发展大局，优化考核、绩效管理以引导履职方式法治化，构建海关治理体系以及实现治理能力现代化。二是从改革内容上看，海关内外呼吁多年、管理弊端和老大难问题成为主攻目标。以一体化通关改革为主导，关注企业需求、物流链和供应链规律，建立两个中心、三项制度，破除关区壁垒，对不同类型海关进行分类指导和管理，因此不只是通关一体化，而是要实现海关整体业务一体化。对沿袭数十年的现行海关监管模式、管理方式作彻底变革。三是从目标设定看，满足贸易便利化要求，尊重市场经济规律，建立在诚信管理基础上的企业自主申报，以及以企业为单元现场监管、事后稽查、缉私相配合的前推后延分步处置，海关监管手段现代化，信息化科技设施引进并应用，转变业务管理职能方式，形成多元综合治理的新型业务管理模式。四是从结果预期看，适应区域经济发展，缩短指挥链，追求管理扁平化，着力创新组织管理和能力提升机制，现行管理体制和运行机制将有相应变革，形成规范高效的综合管理体系。

(二)海关改革是社会主义市场经济发展推动的结果，改革进展和成果受市场经济发展整体水平影响

从大背景看，1992年党的十四大报告中提出建立社会主义市场经济体制，改革和开放成为时代的主旋律。在推进经济体制改革进程中，计划经济时代形成的思维和决策模式影响较大，在政府主导下，经济发展随着政府宏观调控起伏不定。2001年中国加入WTO之后，政府主导甚至干预市场的越位行为仍较为普遍。作为三驾马车之一的外向型经济更是首当其冲，从中央到地方，都把发展外向型经济当作重要考核指标，政府出台优惠政策、出面招商引资、督办甚至包揽与企业经营有关的后续服务。这一时期政府行为总体契合了当时市场经济发展需求，推动了外向型经济快速发展，但造成的弊端显而易见，存在招商引资恶性竞争，项目引进和分布不科学、环境和资源重大牺牲、法治缺位和监管不力等有违市场经济发展规律等问题。回顾这一历史时期，海关推行的以建立现代海关制度为目标的一系列改革，也留下了明显的时代烙印。1998年中国海关顺应海关现代化建设潮流，作出建立现代海关制度决定，提出8大体系建设目标。具体改革是适应经济大发展形势要求，围绕贸易便利化要求，以通关作业为改革突破口来体现和展示改革成果。2004年，海关总署发布《2004—2010现代海关制度第二步发展战略规划》，以风险管理的实战应用，建设智能海关为追求，目的也是为了实现有效监管、高效运作，管得住、通得快。上述现代海关制度建设两步走战略，包括其后的大监管体系建设，在社会主义市场经济建设过程中，很大程度上适应了外贸大发展形势下对海关工作的要求。比如，保税政策和特殊监管区域的推出，充分满足了企业通过加工贸易方式占领两个市场的需求;通关作业改革和大监管体系建设，满足了企业对口岸通关效率的需求。海关的系列改革成为政府主导外向型经济发展的具体体现 (是有形的手的一部分)，但建设社会主义市场经济过程中，政府的职能不能错位，“管”字当头有违基本规律，共同治理才是正途，海关也必须适时转变职能以及职能实现方式。突出的体现是海关工作方针的调整，摆正监管与服务的关系。历次海关改革结果距离设计目标都有较大差距，主要原因之一是对外部形势判断和自身改革定位还不够准确。典型表现是，将风险管理作为现代海关制度第二步发展战略的中心环节来推动，在体制不变、机制创新又不多的情况下，风险管理没有起到改革的核心作用。比如，在整个社会征信系统没有建立，仅靠海关作业流程的调整或依据海关所掌握的信息评定企业信用等级，必定是既不敢放开，也难以管住。

经济体制改革必将带动海关管理体制和运行机制同步改革。十八届三中全会提出构建开放型经济新体制，在历经二十多年后再次指出“经济体制改革是全面深化改革的重点”，充分说明经济体制改革难度之大，决非一日之功。《方案》围绕落实十八届三中全会作出的深化改革目标，要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，对海关来说，新一轮改革就是“尊重市场规律，着力破解业务管理手段、方式与管理目标不适应问题”，就是履职方式以及监管手段、服务措施更加适应国内和国外两个市场，与国际通行做法相衔接，通过加大改革力度，使海关监管适应并促进经济发展。2014年以来启动的改革项目虽然仍然是围绕通关作业进行改革，但不再是局部调整和改进，而是适应区域经济发展需求的一体化通关改革，触及到管理机制和运行机制问题，长三角、珠三角、津京冀区域通关，率先打破直属海关之间的藩篱。同时，《方案》分解了直属海关业务管理权而强化了总署对下的指挥手段，随着推进两个中心、三项制度建设，总署直接对下指挥、监督和管理的能力加强了，条线单独对下的业务管理模式必将进行改革，最终实现扁平化管理的目标。这在根本上契合经济体制改革适应市场运行规律的需要，将是最值得期待的结果。

2014年12月26日，国务院发布了《关于印发落实“三互”推进大通关建设改革方案的通知》(国发〔2014〕68号)，在国家层面提出要推行单一窗口、一站式作业、信息共享、监管设施整合、一体化通关、综合执法等措施，为《方案》目标的落实在更高层面上提供了保证，也预示着海关管理体制和监管机制将实现顺利改革。

(三)从推动海关行政管理体制和运行机制发生变革的角度看，《方案》具有“历史使命感”内涵

“体制不变、机制创新”是海关历次改革奉行的基本原则。所谓体制，应指垂直领导体制，管理机制和运行机制应指三级或四级行政管理，业务司局分条线垂直向下的“蜂窝煤”式管理，运行上各级分别承担决策指挥、监督指导、执行落实的职能。《方案》提出“适应开放型经济新体制，破除部门、关区、业务条线之间的藩篱，以优化三级事权、整合机构职能、再造通关流程为核心的通关管理改革牵引海关监管管理体制改革”，所列改革项目，涉及管理体制的优化和运行机制的创新，在“耳聪目明”、“四肢协调”基础上，实现精准指挥、快速反应，集约高效、执法统一。

在1998年《关于建立现代海关制度的决定》中，通关作业制度改革作为突破口收到明显成效，但没有实现其他目标;在2004年《2004—2010现代海关制度第二步发展战略规划》中，风险管理作为中心环节，设立了风险管理机构，风险指令和参数渗透进海关业务全过程，从分散起作用到影响战略方向、从后台支持向前台指挥延伸，监管有效性大大提升，但限于体制机制障碍，中心环节并没有中心地位，实战应用绩效有限。

风险管理在发达国家海关广泛应用并推动了监管模式的改变，扁平化指挥、精准分析数据、有的放矢监管，守法企业享受最大通关便利，是现代海关制度建设的核心内容。中国海关引进风险管理理念并逐步进入实战应用，历时十多年但效果未达预期，主要原因是业务管理模式的条块分割，导致风险防控工作被条块分割。条线部门虽然都在应用风险管理，但都只是负责本部门业务领域的风险管理工作，各自开发独立的分析监控系统，特别是直属海关层面，对上报送分析报告，对下下达处置指令，是一种分散式的管理模式。风险管理与业务执法结合不紧，既不能对战略性风险进行总体研判，也不能综合各部门分析监控成果，对监管风险有效掌控和提供指挥参考，更没有起到推动管理模式改革和机制整合作用。

如果没有风险管理理念的指导和实战应用，海关管理体系和管理能力无法实现现代化目标，这是海关上下一致共识。因此，2012年在《海关贯彻落实国家“十二五”规划纲要的意见》中提出，“将风险管理的理念、方法、技术贯穿于海关工作全领域，渗透到海关作业的每一个环节;完善风险管理运行体制机制，在直属海关探索建立业务指挥中心，推行风险信息集中管理、应用共享、联合分析和协调处置机制，提高风险管理的整体性和协调性。”这一提法在《方案》中内容更加丰富、要求更加具体、目标更加清晰，即“打造先进的、在国际上最具竞争力的海关监管机制，促进贸易安全与便利，推进海关治理体系和治理能力现代化。”具体体现则是实现扁平化指挥、哑铃式管理，分类监管，高效运作，管精管准管少。

二、对 “纲领性文件”的认识

(一)《方案》需要若干改革子方案作支撑，既要顶层设计，也要顶层改革、改革顶层

作为目标方案，《方案》是海关改革发展的纲要性指引，其中有关“一体化通关管理格局”较为清晰、初具雏形，同步推进的相关改革项目提法相对原则，客观地看也不可能概括所有步骤和细节，还需要有过渡性方案和分步实施方案来衔接配套，分步实施方案作为子方案，是在推进改革过程中，根据实践进展和外部形势需要，不断优化、修正、充实改革内容的结果。

仅以“建立一体化通关管理格局”为例，建设两个中心、三项制度，以及关检“三互”推进大通关建设等，工作面广量大且涉及海关内外多部门，既有通关流程的优化再造，也有管理体制的创新改革，甚至会带动口岸管理体制发生相应变化。可以预见，改革每推进一步都需要解放思想、达成共识，都需要具体的子方案指导各部门密切配合，协调多方利益格局，改革遇到的阻力、过程的艰难可想而知。

有了顶层好的设计，还需要顶层率先驱动、基层积极响应，尤其需要顶层改革、改革顶层，最艰难和最需要努力的，是决策层透彻领会三中全会精神，以更强的使命感责任感，努力使管理体制和机制主动适应经济新态需求，适应新管理格局。从某种意义上讲，这是海关系统内部的革命。

(二)《方案》中未设计的改革项目或内容，可能随着改革的整体推进而出现改革新需求

以统计工作为例，或许考虑到这是四大职能之一，在《方案》中不能不体现，所以象征性地提出“推进统计工作制度改革”，从提法到内容并无新意。统计工作在海关所有业务工作中最固化的一项业务，条线管理，无需与其他部门协作配合，通过数据分析作出执法评估、监测预警报告。似乎历次改革都与其关联不大，此次改革亦如此。笔者认为，伴随着这次全面系统的改革，统计工作需要从理念到机制各方面同步更新和改革，不局限于做好狭义概念上的统计工作，而要拓展统计工作外延，丰富统计工作内涵。主要建议:一是统计工作与风险管理相融合，风险分析基于多源数据包括进出口通关数据，完全可以将执法评估纳入风险分析范围;二是统计需要开放性，扩大数据来源，运用大数据分析方法，不再仅局限于进出口通关环节数据分析，对内外贸业务作全方位分析评估;三是统计要有主动服务意识，不仅对上服务，更要服务于监管，服务于企业和社会。

三、关于 《方案》的不足以及改革难点问题

自上世纪九十年代末以来的历次海关改革，在坚持通关环节为主战场推进改革的同时，也尝试从不同层面、不同角度逐步推进相应的配套改革，《方案》的出发点是“从较容易操作的领域的改革逐渐发展到较难操作的领域的改革，从较浅层次的改革逐步过渡到较深层次的改革，从各个部分的或局部的改革逐渐过渡到整体的或全局的改革”。但总体看，《方案》存在前紧后松问题，改革措施提出的理论分析以及分步实施的逻辑性、计划性还待加强。从实践看，先启动的项目穿透力还不够强，带动作用不够明显。比如2014年改革重点在通关领域，尽管上层大力推动、基层积极响应，但不可避免还存在不配套不系统问题。一是区域通关改革本身难度大，跨关区、跨系统，出现属地与口岸海关之间、海关与检验检疫作业配合等一系列问题，沟通协调不畅。⑥《上海海关关于长江经济带海关区域通关一体化改革评估情况的复函》二是改革的协同性需要加强，处理好改革与规范的关系。区域通关改革在通关管理部门主导的同时还涉及其他领域，具体改革措施中成功做法和经验需要及时用法规形式规范起来，同时链接到相关业务。前阶段还存在通关单兵突进，其他职能部门跟进不够紧密，及时评估和跟进规范欠缺等问题，需要各部门协力配合、形成合力。比如，自贸区监管成熟经验的复制推广;企业管理、加工贸易监管，缺少区域一体化通关报关单数据共享平台，所在地海关无法进行综合分析，影响后续监管。特殊监管区域企业因相关规定滞后，其进出口货物无法选择在口岸查验通关。再比如相关法规规范制订还跟不上改革进展，在一体化通关内地企业货物在口岸遇到查验时，企业的口岸代理往往难以为货物查验承担责任，仍要求属地代理至口岸办理手续，相关代理企业配合的办法和法律效力问题需要解决。三是改革需要不断解放思想、梯次推进。实现《方案》目标难以一蹴而就。具体改革意识、思路陷入贫乏困境，职能部门有见地的意见建议不多，对改革中遇到的问题不及时反映和帮助解决，有的怕说错，有的是改革意识贫乏;有的行动跟不上，认为改革是大事，要听上面的，怕做错，上面推一推，下面才动一动，甚至也是打了折扣地被动响应，实际是思路贫乏缺办法。比如，长江流域区域通关一体化推进中，发现各关在单证作业和外勤作业操作环节，有若干不统一，大的是审单作业掌握的尺度、执法尺度把握不一，小的是凭证收取、作业次序先后、监管具体要求不统一。特别是通关模式仍满足不了企业的实际需求，有的企业对外签订的物流合同大多都是CIF武汉、重庆等地。企业如果采取一体化模式，其进口货物物流成本和验放时间反而有所增加，因此长江水运进口货物企业大多还是选择传统转关模式。⑦《上海海关关于长江经济带海关区域通关一体化改革评估情况的复函》这一问题无论口岸海关还是属地海关都无力出面解决。四是推进改革方式方法与改革任务的完成以及各方的期待有不适应之处。首先是领导方式上，海关各级改革领导小组成员大多是所在单位党组成员，仿佛只有这样才能够体现党组重视，领导小组办公室则基本是相关业务部门领导的集合，其表现为:(1)决策与执行模式基本沿用党组决策、部门牵头推进的方式，改革领导机构的稳定性和专业性可能受到影响。(2)决策圈子太大，不能适应改革短平快地应急处置和决策。比如，刚出台的《2015年深化区域通关一体化改革工作方案》中，将改革内容决策表述为“改革区块的划分是经总署党组反复斟酌后慎重决定的”，而不是总署改革办综合考虑并报总署改革领导小组批准后作出的决定。其次是改革智库没有形成，特别是内外专家论证还不够充分，只有改革可行性论证而没有不可行性分析论证。另外，推进方法不尽科学，有急功近利现象，一体化通关改革设各关业务量排行榜，用下指标和发通报方式来推动改革。业务考核指标和体系没有同步改进，客观上影响了改革效果。