建设法治中国首善之区

文 本刊记者 徐 飞

城市管理为什么“管得了的看不见、看不见的管不了”，司法改革有哪些热点，立法协商怎样取得成效、普法为什么意义重大……1 月22 日下午，北京市政协十二届三次会议记者会上，吴玉华、周继东、邵明艳、刘凝四位北京市政协委员关于“建设法治中国首善之区”的建议，以网络直播的方式第一时间飞入寻常百姓家。正如市政协新闻发言人宗朋回答千龙网记者提问时说：“政协会议网络直播，让老百姓第一时间看到政协委员开会的现场，实时了解政协委员们与百姓生活息息相关的提案和建议。这是北京市政协推进运用媒体融合宣传政协、讲好政协故事、传播政协声音的积极探索和实践，也是积极贯彻习近平总书记纪念人民政协成立65 周年重要讲话精神，探索网络议政、远程协商，倡导媒体融合。”

吴玉华：完善立法协商机制

立法协商是中共十八届三中全会提出的推进社会主义协商民主的协商形式之一。近年来，北京市政协高度重视立法协商工作，并进行了有益探索。北京市政协委员、市政协社会和法制委员会主任吴玉华介绍，2013 年底，北京市政协首次“探路”立法协商，围绕《北京市大气污染防治条例》草案展开，后来该条例经北京市人民代表大会审议通过，其中有83处修改源于700多名政协委员的智慧。2014 年，北京市政协围绕《北京市居家养老服务条例》、《北京市控制吸烟条例》、《北京市城镇基本住房保障条例》三个条例草案开展了立法协商工作，召开各界别及专家组座谈会32次，参与委员700 多人，汇总出596 条意见建议报送市委，很多意见建议在条例中得到吸收。

中共十八届四中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指出健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。吴玉华强调，政协委员可以发挥界别优势，在立法协商中促使立法工作更准确、更科学。比如，在居家养老方面，许多青年委员从青年人赡养老人遇到的问题中提出许多建议。控烟条例在医院、学校应该有哪些特殊规定？医药卫生界别委员为此提出了很好的建议。“在立法协商的过程中，政协的优势就是发挥界别的优势，很多政协委员是某个领域的专家。法律在这个领域贯彻执行的时候会遇到什么样的问题，在立法的时候应当怎样去规避解决，有其自身的优势。在立法协商的过程中各个界别、党派也履行了自己的职责。”

吴玉华表示，目前北京在立法协商工作中已经探索出了一条道路，形成了两个机制并被制度化。今后，北京市政协将进一步完善立法协商的程序和机制。“2015 年，将就《北京市建设工程质量管理条例(草案)》开展立法协商。”

在谈到如何“推进法制中国首善之区的建设”时，吴玉华表示：首先，在立法层面，市政协要继续做好立法协商，使北京的法律体系更加完善、立法工作更加符合实际。其次，在进一步推进司法公正方面，市政协要履行好自己的职责。北京市政协社会和法制委员会将把“社会治安综合治理民主监督小组”改成“法治建设民主监督小组”。检察机关要规范自己的行为，法院机关要公开自己的法律文书，这些都是委员履职推动司法机关执法公正的重要切入点。第三个方面就是推动政府的法治建设。除了政府的行政法规在立法协商中要体现之外，在政府的法治思维建设方面，政协委员也会提出意见建议。再有一个职责就是进行法治宣传，提高公民的法治素养。

邵明艳：跨区域审案确保司法独立

党的十八届四中全会提出“设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”，是对三中全会“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”要求的具体化。据北京市政协委员、北京房山区人民法院院长邵明艳介绍，目前，北京、上海都已经依托铁路中级法院筹备设立了跨行政区划的中级人民法院，构建了“普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”。

对于探索设立跨行政区划法院的现实意义，邵明艳认为主要有两个方面：一方面有利于净化司法环境，确保司法机关依法独立公正行使职权。探索按照行政区划确定案件管辖范围，从制度上保证法院依法独立行使审判权，在某种程度上避免了司法对同级政府的依赖，地方保护主义对司法的干扰也会大大降低，为人民法院、人民检察院依法独立公正行使宪法赋予的职权提供了组织上的保障。

另一方面有利于明晰中央和地方的事权，确保司法权的统一性。司法权是判断权，是属于中央的事权。设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，凸显审判权、检察权作为中央事权的特质，有助于去除人民法院、人民检察院的地方化色彩，确保司法权牢牢掌握在中央手里，确保司法权的统一性、完整性。

为了推进司法公开，让审判权在阳光下进行，邵明艳称，2014 年北京法院为落实最高人民法院关于建立司法公开三大平台的部署，着力开展了全面推进审判流程、裁判文书和执行信息公开“三大平台”的建设。使司法公开变被动公开为主动公开、变选择性公开为全面公开、变形式公开为实质公开。

她具体介绍了“三大平台”。一是实现了符合条件的裁判文书全部上网公开。2014 年1 月1 日起，除涉及国家秘密、未成年人犯罪、个人隐私以及其他不适宜公开的案件外，全市三级法院所有生效裁判文书全部上传到北京法院审判信息网和中国裁判文书网向社会公开。二是实现了审判流程信息上网公开。2014 年7 月1 日起，案件当事人可在北京法院审判信息网、手机APP 程序上，实时查询立案、审理、执行、审限、结案等5 大类93项信息，监督审判人员严格依法依程序办案。三是实现了执行信息上网公开。12 月21 日起，执行信息公开平台正式运行，平台自动将执行办案系统中的财产调查、财产控制、财产变价、案款发还等信息向当事人推送，提供查询服务。在“三大平台”建设的一年时间里，北京法院审判信息网总访问量超过4600 万人次，日访问量超过10 万人次。

周继东：下移执法重心是“治本之道”

针对私搭乱建、占道经营等关系到市民生活的“城市病”，基层执法经常出现“管得了的看不见，看得见的管不了”的现象，北京市政协委员、市政府法制办原党组书记周继东表示：“深化行政执法体制改革、下移执法重心，是解决执法效果不理想的‘治本之道’。”

吴玉华委员接受记者采访

这些年在行政执法针对这些“痼疾顽症”做了很多努力，但执法状况不理想，其中有很重要的原因，跟执法体制有关系。目前体制内部门分工很细，一件事要管好往往涉及很多部门。就像老百姓常说的，要办一件事，光审批就要盖十几、二十个章。受分工部门职能所限，往往“条条”太多，这是当前妨碍严格执法的重要因素。

周继东认为，最重要的原因是基层和乡镇级的执法机关权责不统一。街道、乡镇等基层政府没有执法权，但又承担着“执法”的任务，这种体制原因造成的权职不统一带来了许多社会问题。中共十八届四中全会的《决定》中提出要深化行政执法体制改革。要解决这种普遍状况，中央提出了“适度综合”和“重心下移”两大方向。当前，执法重心下移“迫在眉睫”。“执法重心下移应该做到执法的力量、职权、资源、装备都要下移，包括执法的机构、人员、编制、经费都充实到执法一线去，这就是在执法体制上我们需要做的调整。这样才能很快地发现和纠正问题。“北京市明确提出这个任务，这恐怕是解决我们行政执法现象的治本之道。”

在中共十八届四中全会《决定》中，对法治政府建设提出了明确的目标，到2020 年要基本建成法治政府，政务公开是法治政府的标志之一。政府的政务公开要以公开为原则，以不公开为例外，所谓例外也仅指法律规定不能公开的情形，其他的都应该公开。

信息公开是政府的法定义务，而申请公开是公民的法定权利。但目前在政务公开方面，离群众期望还有一定距离。周继东说，这可能缘于几方面原因，首先是一些政府工作人员还不习惯政务公开。“在很多行政诉讼案件中，有关政府部门信息公开的案件相当多，败诉比例也高，这说明政府机关的一些同志在这方面的认识和中央的要求还有差距。”

其次，缺乏相应的制度和程序性的规定也是导致这一问题产生的原因。比如政府的会议讨论、会议决定如何公开？在什么阶段公开？政府的重大决策在拟议阶段、决策、决策后采取什么样的方式公开？“目前这方面还不完善，缺乏具体的执行措施。为此，我们也希望全国人大尽早制定政府信息公开立法。” 周继东表示，政府信息公开是政府的责任，如果违反了规定，该承担责任就要承担责任。

刘凝：全民守法的前提是普法

全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。全民守法是建设法治中国的重要环节,是弘扬法治精神的基础工程。中国有句古话 ：徒法不足以自行。只有法令不能够使之自己发生效力。“老百姓只有知法、懂法，法律才能执行得好。”北京市政协委员、北京市易行律师事务所主任刘凝说：“我国从1986 年开始进行普法教育，三十年来，公民的法律素质有了很大的提高。目前的调查显示，北京市公民的法律素质位居全国第一。但从近期多件事实可观，公民的守法素质仍有待提高。”

刘凝委员接受记者采访

《北京市控制吸烟条例》已由北京市第十四届人民代表大会常务委员会第十五次会议于2014 年11 月28日通过，自2015 年6 月1 日起施行，届时北京所有公共室内空间将全面禁烟。但从街头调查显示，目前仍有85%的公民对此项立法处于不知情的状态。这个很令人担忧，距离法律的实施的时间所剩无几。如果法规没有宣传到位，法规的落实就会有问题。“30 年来的普法工作，有些方式已经运用的很熟练，比如普法橱窗、电视、报刊等，日前互联网媒体发展迅速，因此也需要用新媒体手段更新普法方式，力争做到全民普法、全民守法。只有老百姓知道法律，了解法律，才谈得上全民守法。”

在刘凝看来，还应把法治教育纳入国民教育体系的正式课程中来。对于小学生要进行人身安全、交通安全、消防安全等教育，提升小学生的安全意识。中学阶段，要进行治安管理、预防犯罪、宪法知识教育，培养法治社会的合格公民。大学阶段进行刑法、民法等各类法律常识的教育，培养高素质的法治国家公民。

北京法律服务市场在中国是最发达的，目前大概有两万多个律师。因此在市场上可以很容易获得法律服务。但对于经济收入较低的群体，如何保证他们享受到平等的法律服务呢？

“法治社会应当保证法律面前人人平等，在这方面，政府和社会都做了很多工作。”刘凝表示，比如正在推进的“一村一居一法律顾问”工作，就是要保证每个村委会或每个居委会，都有法律顾问提供服务。村民或居民如果有法律方面的问题，可以免费咨询，保证每一个市民都能在身边获得最基本的法律服务。除了政府工程外，社会在这方面也做了很多工作，比如福利彩票在国家建立的正常的法律制度援助之外，对支付能力有限的人群予以法律援助。今年，北京市残疾人联合会还将组织法律顾问到全市范围内各村、各居委会，了解残疾人的法律需求，为他们进行法律咨询和法律援助。律师们也都在为此努力，开通免费法律咨询热线。这样，就能保证北京市范围内无论是北京市民还是外来打工人员，都可以方便地获得最基本的法律服务。