在政协开展立法协商工作的实践与思考

文 赵文芝

在政协开展立法协商工作的实践与思考

文 赵文芝

摄影 迟玉洁

北京市政协副主席赵文芝

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。党的十八大和十八届三中、四中全会对在党的领导下推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系做出了战略部署，明确指出政协是协商民主的重要渠道。立法协商是社会主义协商民主的重要内容，在政协开展立法协商既是实现各界别委员有序参与立法的途径与方式，又是推进科学立法、民主立法的重大改革探索。

北京市政协深入贯彻落实中央精神，在中共北京市委统一领导下，积极推动开展立法协商工作的实践与创新。2013年至2014年度，在政协共围绕《北京市大气污染防治条例》《北京市居家养老服务条例》《北京市控制吸烟条例》《北京市城镇基本住房保障条例》等4部地方性法规草案，组织各民主党派、工商联、无党派人士和32个界别的全体委员开展了立法协商工作。各党派、各界别委员认真参与、广泛协商，提出的1500多条立法建议得到了市人大常委会的高度重视和研究采纳，对《北京市大气污染防治条例》草案127条中的61条83处进行了修改完善；对《北京市居家养老服务条例》草案修改后，条例全文共27条，吸收或部分吸收政协委员意见的条文有21条，约占法规条文总数的78%；对《北京市控制吸烟条例》草案中的11条16处进行了修改完善。市政协开展立法协商工作实践得到了全国政协和市委领导的肯定，市委书记郭金龙同志批示：“《北京市大气污染防治条例》以市人民代表大会立法，市委提请市政协协商均属重大改革探索。”全国政协副主席杜青林批示：“北京市委，金龙书记高度重视政协作用的发挥，令人深受鼓舞和振奋。”中央办公厅调研室、全国政协研究室对北京立法协商工作进行了调研，人民日报、人民政协报等对北京政协探索立法协商实践做了专题报道，在政协开展立法协商的实践得到了广泛关注和积极评价。

坚持党的领导是开展立法协商的根本原则

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持党对立法工作的领导、支持人大及其常委会依法行使立法权、发挥人民政协在立法协商中的重要作用，是中共北京市委完善党的领导体制和执政方式的重要举措，也是推进政治体制改革的积极实践。

市委充分发挥统揽全局、协调各方的领导核心作用，把立法协商纳入总体工作部署和重要议事日程，对在政协开展立法协商工作提出了要求、确定了协商程序，把党的领导体现在立法协商的全过程。即：对需要协商的重要地方性法规，由市人大常委会党组书面请示市委，或者市委提请市政协开展立法协商，由市委将协商事项转市政协党组办理；市政协在政协委员中开展协商，形成立法建议，由市政协党组报送市委，市委将市政协的立法建议批转市人大常委会党组办理；市人大常委会党组将市政协立法建议的办理情况报告市委，由市委办公厅函告市政协办公厅。这样就形成了立法协商的工作“闭环”，正确解决了党的领导和人大、政协在立法中的“角色”和关系问题，充分体现了党对人大、政协工作的政治领导和工作领导。

为了使立法协商工作规范化、程序化和制度化，市委在深入总结近两年实践经验基础上，征求市人大党组、市政府党组、市政协党组意见后，以市委办公厅名义印发了《关于在市政协开展立法协商工作的通知》，对立法协商的内容、程序和工作要求建立了常态化机制，同时印发了《关于制定实施北京市政协协商年度工作计划的意见》的通知，也规定了立法协商的相关内容，为今后有序开展立法协商工作提供了制度保障。

摄影 迟玉洁

依法治国成为全会上委员们热议的话题

政协组织是开展立法协商的重要平台

把握好政协平台的特性，是在政协开展立法协商的关键所在。政协不是立法机关，也不是决策机关，而是一个协商的平台。多年来，制约政协开展立法协商的一个重要原因就是没有准确把握“在”政协协商，而不是“与”政协协商这个性质定位问题。也就是说，“在”政协开展立法协商，政协组织是协商的载体，而不是协商的主体。两年来，在市委领导下，将4个法规草案提交到市政协，是在政协这个协商平台上，各党派团体和各族各界人士就地方性立法项目草案进行协商，让各界人士充分发表意见和建议，市政协不对法规草案作出集体决议，只是将委员们的意见和建议汇集形成立法建议，报送市委提交人大在法规审议和修改中研究参考。

人民政协具有作为协商平台的组织优势，代表性强、联系面广、包容性大，人才荟萃、智力密集，且在多年的政治协商实践中，已经形成了较为成熟的程序、办法和工作机制，在政协开展立法协商有利于广大政协委员参与地方立法决策过程，有利于立法机关集思广益，使立法最大限度获得社会广泛共识，提高立法质量。

在立法协商工作中，市政协高度重视各党派、各界别发挥组织作用，八个民主党派市委不仅组织本党派中的市政协委员参与协商，还邀请了本党派中非政协委员的专家学者参与协商，并且在报送意见建议的同时形成了本党派专门的立法建议。各界别也注意联系界别群众广泛听取意见，丰富立法协商的建议。同时，针对法规草案的具体内容，注意发挥委员中的法律专家和专业专家的作用，成立了专家组，使立法建议更加科学，进一步提升了立法协商的质量和效果。

政协委员是开展立法协商的主体

委员是政协履职的主体，既要使委员感受到参与立法协商是一种政治责任，也要使委员了解所参与活动的重要意义。在每次立法协商工作开展之初，市政协都要召开各界别召集人及政协各专委会和部门负责人会议，对立法协商工作进行专门动员和部署，要求委员对立法协商内容知晓率达到100%。市政协领导也都直接深入到各党派、各界别组织的协商座谈中。在立法协商过程中，委员们以饱满的政治热情和科学严谨的态度踊跃参加，2013年针对《北京市大气污染防治条例》草案，各界别召开协商座谈会30次，共提出998条意见建议。2014年针对《北京市居家养老服务条例》《北京市控制吸烟条例》《北京市城镇基本住房保障条例》三个法规草案，有236位委员直接参加了各党派各界别组织的协商座谈会，有492位委员通过书面、网络平台、电子邮件等形式参与协商，共提出1236条意见建议，汇总报送立法建议596条。有的委员还积极发挥主动性，调动自身的社会资源，如在市律协和市法学会担任职务的几位市政协委员还组织相关律师和法学专家对几项地方性法规草案进行深入研讨，并将很多高质量的意见和建议带到了座谈会上。同时，在参与立法协商过程中，委员们还认真学习立法常识、相关法律，实现了参与立法与认真学法、带头守法的统一。

规范化程序化是开展立法协商的重要保障

为了使立法协商工作有序、务实、高效开展，建立规范化程序化工作机制是重要保障。在两年实践的基础上，市政协不断提升立法协商工作的制度化、规范化、程序化水平，明确各项工作流程。根据市委印发的《关于在市政协开展立法协商工作的通知》和《关于制定实施北京市政协协商年度工作计划的意见》等文件精神，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，市政协研究制定了《政协北京市委员会立法协商工作实施办法（试行）》，明确了政协内部开展立法协商的组织领导体制、基本原则、参与范围、工作程序、工作基础、沟通协作等重要问题。在组织领导体制上，市政协党组根据市委确定的年度立法协商事项，经主席会议研究部署，由市政协开展立法协商工作领导小组负责具体组织实施。办法还针对地方性法规、市政府年度立法计划、政府规章等不同情况，确定了在政协开展立法协商的范围和操作程序，拟由市人大全体会议表决的重要地方性法规，在全体委员中开展立法协商；市政府的年度立法计划，在各专委会中开展立法协商；市委交办的其他重要地方性法规和重要政府规章，在相关专委会中开展立法协商；并分别明确了相应的具体工作操作程序。同时，在立法协商工作中，市政协还积极与市委、市人大、市政府的具体工作部门加强沟通和协调。实践证明，实施办法的确定为在政协开展立法协商工作提供了重要保障。

协商民主建设是一个不断发展的过程。党的十八届四中全会在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，对开展立法协商工作也提出了新的要求，听取政协委员意见将是一种新常态。我们要认真总结立法协商的探索和实践，要在更好发挥政协协商平台作用、完善立法协商的规范化制度化水平、提高立法协商的有效性上继续努力，为推进科学立法、民主立法、把北京建设成为法治中国首善之区做出贡献。

作者系北京市政协副主席

责任编辑崔晨