城乡一体化背景下农村公共服务事业发展研究——基于江西奉新21村的调查

■江广金 黄 卓

在建设新农村及统筹城乡一体化发展的背景下，目前农村公共服务设施建设相对滞后，管理有待提高，这种状况对提高农村居民的生活质量、县乡政府的公共服务事业管理和农村社会文化事业发展，都将产生不利的影响。［1］

农村全民健身公共服务设施是农民体育健身、农村体育事业的物质基础，是政府公共服务事业发展的重要组成部分。2013年8月，习近平总书记在全国群众体育先进单位和先进个人表彰会、全国体育系统先进集体和先进工作者表彰会上强调：“全民健身是全体人民增强体魄、健康生活的基础和保障，人民身体健康是全面建成小康社会的重要内涵，是每一个人成长和实现幸福生活的重要基础。”［2］2014年10月，国务院印发了 《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见（国发［2014］46号）》，［3］将全民健身上升为国家战略，其中明确提出要推进实施农民体育健身工程，在乡镇、行政村实现公共体育健身设施100%全覆盖，特别要大力加强农村基础体育设施建设。

农村全民健身公共服务设施建设现在还存在哪些问题，如何在全民健身国家战略背景下，贯彻落实国务院提出的推进实施农民体育健身工程等精神，这些都是急需解决的具体性问题。为此，本课题以文体设施（重点为体育设施）状况为研究切入点，选择了江西省首批“农民体育健身工程”重点建设的奉新县21个行政村为研究对象，进行了较全面的社会公共服务问题的调查，直接调查对象超过700人（因实际调查存在着大量的不可控因素），其中有效样本数为589人，年龄最大的69岁，最小的15岁，老年人居多。

表1摇奉新县21个行政村农村居民公共服务需求统计表摇摇（N=589）

根据本课题设计，采用开放型结构访谈的形式，对部分乡镇领导、村委会负责人及农民群众进行咨询及相关问题的探讨。访谈内容主要包括：（1）在空余时间您经常参加体育活动锻炼吗；（2）您对现有的（主要指政府提供的）体育设施建设有什么意见和看法；（3）您对今后政府的全民公共服务供给有什么建议，并准备了相应的追问性问题提纲。

一、农村公共服务设施配置中存在的问题

为了调查农村全民健身公共服务设施建设情况，我们将全民健身公共服务设施具体分为：村组织专门体育（或文体）办公用房、室内活动场所、室外活动场所、体育健康服务（包括残疾人康复服务）、老幼福利服务（包括养老院、老年人公寓和托儿所等设施）、秩序安全管理服务（包括物业管理）、志愿者服务（包括社区体育指导员）和教育服务（包括小学）等8类，虽然调研工作难免存有一定的偏差，但依据以上划分，总体上能够准确地反映农村公共服务设施的基本情况。的调查结果如表1所示。

从表l数据可以看到，农村居民对公共服务有着强烈需求，急需政府提供相应的服务条件。访谈中普遍反映“缺乏适当的公益性活动设施”是边远农村面临的现实困境。显然，这与农村日益发展的社会需求相比较，农村公共服务设施配置存在着短缺问题。在本次调查的8大类服务设施中，满足室内外都具备活动场所的村有3个；11个村有敬老院（床位均在6个以下），并有室内外条件不等的活动场所；3个村有象征性的兼职管理人员；3个村有小学，但这些年学校每学期学生都在减少 （随父母去城里打工并转学），体育活动设置没有增加，且有减少趋势；l个村有1名兼职社会体育指导员（三级）；没有一个村有残疾人康复服务点。说明农村公共服务设施建设情况不容忽视，乡村体育组织与管理欠缺是较为普遍的现象［5］。如此可见，要实现国务院提出的“在乡镇、行政村实现公共体育健身设施100%全覆盖”目标还任重道远。

（二）公共服务设施供给失衡

（一）公共服务设施配置严重不足

当前，在建设新农村方针的指引下，随着农村社会的发展，农村居民的需求结构也发生了一些改变，需求内容由物质向精神需求转变，由个体化向公共化需求转变［4］，充分体现了社会体育公平发展的诉求，体现了社会应该共享改革开放成果的愿望。针对奉新县21个行政村居民对全民公共服务设施的总体需求情况，我们

从2009年南方3省（湖南省、广东省和湖北省）的百个城市社区全民健身公共服务设施占有率分析，在室内外场所、体育健康服务、志愿者服务方面，分别为89.8%、33.4%、47.7%［6］（P217），分别比本研究样本高出60.1%，31.0%，40.6%，可以认为，农村全民健身公共服务设施建设配置与城市相比较差距较大。

城乡全民健身公共服务设施建设存在着失衡问题，还表现在村际之间的失衡。村际之间的全民健身公共服务设施配置失衡现象，其主要体现在示范与非示范村之间。研究中发现，示范村全民健身公共服务设施配置要远好于非示范村，这种村际之间的差异很大，以上富镇布吉村和罗田村为例，作为地方新农村建设的典型布吉村，其全民健身公共服务设施建设面积要高于所有的非示范村。至今罗田村还没有室内活动场所，室外活动场所早已被占用，如晒谷、堆稻草、放农具等 （奉新县是江西省的重要产粮区）。进一步深入访谈中我们了解到，这块活动场所地皮是省里投资相应器材设备物质，地方提供地皮配套条件建设的，建成后当地居民很少进行锻炼活动，因此“闲着不如利用”，该场地逐步被占用，现在体育活动场地形同虚设，所调查该村的其他全民健身公共服务设施项目几乎为零。

（三）公共服务设施活动功能布局欠科学

每个村都有一个村民集会和参政等活动的场所，即村级活动中心。按照上级政府的要求，目前有条件的行政村都设置了相应的村级活动中心，但许多中心服务设施的功能布局不尽人意，存在着行政化的特征。以仰山镇上冲村为例，该村虽属山区，但靠山地致富，这些年利用政策建有1000多平方米的村级文体活动中心，但行政用房占去了80%左右，再减去其他公共服务的面积，实际用于全民健身公共服务设施的很少，这种情况在我们的调查中还为数不少。这些年许多农村的文体活动中心由于没有很好地规划，使得其功能布局失当，原来就不很健全的公共服务设施变成了点缀品［7］。另外，还由于部分农村居民缺乏对公共服务政策的认识，所以谈不上充分地享用这些资源。这实际上是公共服务资源的浪费，与（国发［2014］46号）》中指出的“要提高农民体育健身工程设施使用率”精神相悖。

（四）公共服务设施普及性较低

这里的普及性是指农村居民享用全民健身公共服务的方便程度。［8］（P49）从理论上认为，农村公共服务离村民居住点空间半径比较近，且路程来回方便，这样普及性就应该高，反之则低。调查结果显示，仅有1/3的农村居民认为公共服务的主要设施项目应在5分钟左右到达比较理想，另有1/3的居民认为应在3分钟左右到达的布局算合理。现实告诉我们，农村公共服务的普及性问题比较突出。在仰山镇晓井村，利用国家体育总局的专款建设了1个地面硬化的篮球场和2个室外乒乓球台，由于选址在村头（南）较平坦的地段，家住村尾（北）的居民距离球场要走半小时以上的路程，所以这部分居民感到没有享受到“好处”，自然意见很大，总感到自己“吃亏”了。因此，农村公共服务设施如果普及性偏低，就难以满足村民的需求。

二、农村公共文体服务设施发展缓慢归因

学术研究的最终目的是发现事物之间的相关性，这也是核心问题［9］。造成农村公共服务滞后的原因是多方面的，我们认为，资源配置体制和机制问题是重要因素。

（一）公共服务资源配置体制问题

这里的资源配置体制是指公共服务建设资源在城市与农村、乡村与乡村之间的分配关系。它还涉及这些分配关系之间的公平问题，也即维护机制［10］。我们从样本中的这些村落总体上发现其财政投入总量相对较少，从城乡之间与村际之间分析，都存在失衡现象，这种现象在当今城乡一体化背景下，亟须得到关注和解决。

资金投入偏少。在全民健身运动的推动下，前几年国家专门为农村地区、老少边穷地区启动了“农民健身工程”项目，这些措施有力地推动了农村地区全民健身运动的开展，促进了农村地区全民健身公共服务的建设。目前，农村公共服务设施建设，主要还是依靠各级地方政府的资金投入，市县乡政府的经济实力决定着公共服务设施的供给能力，特别是在体育健康服务、养老服务、教育服务等方面显得比较突出。在财政收入实力较弱的地方政府，他们往往还依靠“扶贫”政策来促进生产，因而在农村的全民健身公共服务资金投入上显得十分薄弱，甚至出现预算空缺。2009年仰山镇的财政预算中，除了必要的生产性支出外，支出最多的就是镇政府工作人员的工资及公用支出，占80.7%，而有关公共服务事业的开支只占13.2%，其中没有全民健身公共服务项目的预算。由此可见，正是由于农村全民健身公共服务投入经费偏少，导致了这些地区全民健身公共服务发展的落后。

资金投入城乡失衡。这种失衡首先是历史原因造成的，也是计划经济时期城乡不平等的政策遗留的结果。因此，在改革开放30多年后的今天，在农村公共服务供给问题上留下了这些先天性和后天性的缺陷。目前的城乡失衡与当前城乡有别的资金投入管理机制有关：从1996年开始，全国范围的“全民健身”运动是从城市开始的，然后才向农村延伸，这项政策与全民健身公共服务是紧密相连的，全民健身公共服务是全民健身运动的一个深化过程，因此，政府在全民健身公共服务设施建设上也是先城市再农村，且城乡投入差异较大。例如：民政部实施的“社区老年福利服务星光计划”主要是在城市中发展，沿海富裕农村有少量资助，其他农村地区几乎没有［11］（236）。这样农村敬老院中体育活动服务设施建设就受到很大的限制。在我们调查的21个行政村中，除了l所敬老院中有一些简陋的活动设施外，其他敬老院只向老年人提供一块室外泥土地的活动空地，在某种程度上这也影响了村级敬老院的发展。

资金投入村际失衡。农村公共服务设施建设村际之间投入失衡现象普遍存在。这种现象主要表现在示范村与非示范村的差别。我们调查发现：在甘坊乡全民健身公共服务设施建设中，示范村与非示范村的资金投入和资金来源相比较，示范村比非示范村资金总量不仅要多，而且来源渠道也要广。2009年当地市县乡政府在齐溪和茂英示范村的全民健身公共服务（8类）中分别投入34万元和41.6万元（2008年以前投入较少），而非示范村只得到资金10—20万元不等，2010年在建设新农村热潮的推动下，该县义平示范村有3个服务部门，钟林示范村有2个服务部门，而非示范村上敬村和河塘村分别都只有1个服务部门得到了投入。这说明了村际资金投入差异带来的影响是村与村之间公共服务配置的失衡。

（二）公共服务资源配置机制问题

这个机制是指公共服务设施建设资源调配的管理方式。由于这种资源具有稀缺性的特点，因此，资源必须实现科学化运营并实现其效率的最优化，使其最大限度地满足人民群众的需求。然而，样本村的公共服务设施建设后期资源配置不合理，并突出了行政化工作，即实际配置规范化制度不足，行政命令高于一切，设施配置不是以农村居民的实际需求为导向，而是以行政需求为借口，把“公共”变成了“办公”。

农村室内外活动场所的资源配置情况，在当地人情化背景下行政化决策过程中显得十分典型，这从一个侧面也反映了当前农村公共服务设施配置失范的状况。比如，在访谈中，某乡书记说，上年向市里要了一点钱，再加上一些配套，计划修建几个室外的全民健身场地，后来又找了市县的其他分管领导也搞了一点钱，现在这些钱不是每个村都有的，关系好的村重点考虑；另有一位镇长说，上面这次给了2副运动器材，打算给贡川示范村，因为这一个村是镇党委书记蹲点单位，上面领导及周边乡镇来的人多，要优先供应，理所当然地协助他们“武装”起来。

通过实地调研访谈，反映出了人情关系在农村资源配置问题上的重要性，“找亲戚、拉关系”在一定程度上，成了村级组织向上级政府管理单位争取资源来“打扮”自己的行为逻辑。谁能找到关系，谁跟上面领导关系好，谁就能在分配资源时占便宜。另外，上述2例还反映了地方资源分配管理的行政取向。样本村际之间的公共服务资源配置不是根据农村禀赋的差异来实现的，也不是根据农村居民的实际需求来合理公平分配的，而是随着决策者的意志来决定的。对于上述这2个乡镇领导干部而言，选择一个自己认为优良的村并建设成“示范村”，这无疑对自己工作业绩评优、升迁都有重要作用，这也是任职期间的“政绩工程”。所以，乡镇主要领导不仅要亲自挂帅，而且还要在资源分配上抓落实，处处关心，优先配置。这种不规范树典型、行政取向决定需求的稀缺资源分配关系，必然造成村际之间的差异。禀赋好的村能得到更多的资源，这正像滚雪球一样越滚越大，反之，其他村的发展就形成了一些障碍，村际之间的差异就此产生。

总之，农村公共服务设施建设滞后的重要影响因素之一，就是地方政府对资源配置管理机制的失调。这种地方行政取向随心所欲的管理机制是一种有失公平、有失政府威信的方式。这种制度造就了农村中的少部分人享有了较多公共服务的权利，而更多的农村居民享受不到平等的这种服务权利，长期下去必然造成两种截然不同的状况，并会派生出许多其他种类的不良现象，形成人与人之间的等级差异。

三、加快农村居民公共服务设施发展策略

农村居民公共服务的硬件指标主要是服务设施的建设，它承载着党和政府在农村社会的3大功能：农村管理与社会稳定、公共服务与全民健康、生产劳动与家庭幸福，它是衔接民生建设与国家目标的社会性基础设施。因此，农村公共服务建设有着重要深远的发展意义。我们认为，农村公共服务设施建设要在社会公共服务发展规律的基础上，结合全民健身运动的情况，根据农村居民居住的特点，着力优化资源的管理体制。

（一）健全设施规划体制

要完善农村公共服务设施建设，项目规划制订是重要的问题。当前的这个建设规划主要还是政府行为的，且自上而下的规划机制。这种规划必然造成供给与需求之间的矛盾，也就是说，农村居民的实际需要与传统方式制定的规划是有差别的。我们认为，这项规划应该要有农村居民参与，形成“自下而上、上下互动”的交流机制。这种协商交流互动的机制包括了项目运作程序和量化方式2个部分。其项目运作程序包括项目申报、审批、招投标、验收等项目运作规范化的全过程：量化方式可以采取农村居民的集中评议、听证等现代民主科学方式。在每一项具体的规划项目上，县乡政府、村委会和农村居民等相互之间可采取面对面的协商，目的是讨论公共服务在当地的需求数量和质量标准，充分利用讨论的方式，还可以避免村民隐藏需求或片面夸大需求情况的发生。

（二）完善经费支持机制

现实情况表明，农村公共服务设施建设主要属于各级政府的公共财政支出范围，如前所述，目前这种建设在城乡之间、村际之间的资源配置方面还处于非均衡状态，从某种角度上说，这也归咎于政府公共资金投入的失衡所致，它包括中央到地方各级财政资金投入的失衡，也包括投入项目和预算比例上的失衡。因此，农村公共服务设施建设在优化资金投入管理体制方面显得尤为重要。我们认为，第一，要继续提高上级政府（如国家体育总局、省体育局及相关部门）对农村全民健身公共服务设施建设的整体资金投入比例。农村全民健身公共服务设施是所有农村居民共享的公共 （或准公共）服务物品，是每个农村居民应该享受的福利，这种福利在很大程度上归属中央或省市财政管理范畴。上级财政不仅要承担这项义务，且要提高其投入水平，形成中央和地方财政分担的比例机制。第二，扩大提高地方相关部门（如省体育局、省教育局、省民政局和省农业厅等）对农村公共服务设施建设的财政投入比例。农村公共服务设施建设都要纳入这些相关部门的年度预算，并根据社会经济发展的实际情况，调整财政预算比例。江西省体育局按照国家体育总局相关要求，2008年完成“农民体育健身工程”配套资金投入8700余万元，且每年在此基础上递增追加投入比例6%-6.5%。第三，合理下拨农村公共服务设施建设专项资金。根据农村公共服务发展现状，今后的资金投入着重在于解决这些乡村最基本、最迫切、最现实的设施建设问题。对于贫困地区政府要给予一定倾斜的政策，加大扶贫力度。如果没有这种“扶贫”，财政比较困难的农村地区以及集体经济薄弱的地区，其公共服务设施建设则很难建立起来，农村居民集体将感到区域性的自卑，甚至削弱群众对党和政府的认同。

（三）优化经费筹措格局

在农村社会发展问题上，相对于日益增长的农村公共服务需求而言，专项投入资金短缺是常态，因而，这项服务设施建设不能只观望和靠等待政府来投资，要发挥民间资金的作用，以此健全农村公共服务设施建设，特别是准公共服务项目（如体育健康服务）资金的筹措机制。当然，要健全这项筹措机制的前提是必须明确服务类型中的具体分类，明确政府财政投入的发展趋势及其主体地位。在诸多的设施建设中，哪些应该由政府承担，哪些应该发挥企业组织的融资力量，这些都是农村公共服务设施建设发展问题上应该明确的问题。我们认为，乡镇政府在村组织的业务用房、室内外活动场所、维修管理物业站、志愿者服务、教育服务等项目建设上要能承担责任，其他公共服务设施建设项目则可以采取社会力量融资发展，政府主要起监督作用。

（四）建立健全协作制度

政府在诸如体育健康服务、养老服务等项目的公共服务设施建设中承担资金投资主体，但是否意味着这些项目建设也一定要自始至终由政府直接操控？我们认为，应该尽量采用目前国际流行的“新公共服务”管理理念，实行PPP管理方式，将农村公共服务设施建设项目分为建设、使用、转让3个阶段，建立政府与企业之间的协作机制。政府也是“安排者”，其主要是筹资、监管和制定政策；企业扮演“生产者”角色，因此，政府职能转变，对农村公共服务设施建设的协作机制构建，有着加快发展的促进作用，对降低整个农村公共服务体系建设成本也有重要意义。

四、结语

农村居民公共服务体系是政府改善民生和促进和谐社会发展的基础平台。在当前新农村建设的指引下，农村居民的社会需求发生了较大的改变，并展现出多元化和集合化的特征，但是由于种种原因，农村公共服务设施建设存在许多人为的不合理现象，究其根本，主要还是在于资源配置体制与机制建设存在的问题。因此，为了加强农村公共服务设施建设，必须重点优化资金管理体制和项目规划的协商机制、协作机制。当然，农村公共服务仅仅只是整个农村公共服务社会化发展的一个基础层面，要构建让农村居民真正满意的公共服务体系，决策者还必须深入基层了解，实事求是地为农民办事，实现社会经济发展给农村居民带来的实惠，以践行国务院提出的将全民健身上升为国家战略的精神指示，扎实推进农民体育健身工程。

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