社会法建设的滞后与发展

文/郑功成

郑功成：中国人民大学教授

一、社会法是法制建设与社会建设的短板

社会法是中国七大部门法之一，也是立法最为滞后的一块。社会法建设的滞后主要表现在如下几个方面：

一是基本法律缺失。如社会组织法、社会救助法、社会福利法、慈善法等社会领域的基本法律仍是空白。

二是现有法律质量不高。如《中华人民共和国劳动法》颁行逾20年仍未修订过。《中华人民共和国社会保险法》原则性规定多、授权性条款多，一些政策分歧且影响制度实践的问题并未做出明确的法律规定。《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国就业促进法》等，大多是只具政策宣示功能的“软法”。

三是法规规章相对发达，但规范性、权威性均不足。如20世纪90年代末期制定的《社会团体登记管理条例》、《城市居民最低生活条例》，2014年制定的《社会救助暂行办法》等。地方性社会法规则大多是重复国家层面的法律、法规，不仅造成立法资源的浪费，更影响了法律的权威。综上，社会法建设的滞后是客观事实，它是我国法律体系建设急切需要加快发展的短板。

二、社会法建设滞后的主要原因

一是认识不到位，重视不够。在重经济增长轻社会建设的大背景下，不是将社会与经济并重协同并进，而是将社会政策视为托底性政策，将社会建设看成可做可不做或可多做也可少做，只将社会发展视为惠民生、做好事。与这种认识偏差相对应的必然是重视不够。

二是体制障碍与路径依赖强势。一方面，政事不分、政社不分，社会组织发育程度不高，社会团体行政化，群团组织官僚化，相关政策官民分割等，且这些体制性障碍根深蒂固。另一方面，人治传统在社会领域表现得依然深厚，行政部门不愿意放权，公职人员不习惯受法律的刚性约束，而是认同长官意志与“红头”文件尤胜法律效力，同时，对社会组织也缺乏信任，并形成了强劲的路径依赖。体制障碍与路径依赖非一日之寒，治理起来也绝非一日之功。

三是理论研究不够、不透。学术界对社会法的研究不够是影响社会法建设的重要原因。在法学界，社会法研究最为薄弱，无论在社科院还是在高校，社会法在法学院所普遍处于弱势地位，不仅专职研究者极少，即使极少数专家在研究，但也不具有应有的影响力。而社会保障等社会领域的专业研究者又未能够在立法中取得受益人话语权。由于研究力量弱、理论解析不够，立法中的诸多基本问题很难形成共识，如社会组织的定性与定位、政社关系、官民关系等，这种不成熟导致社会法立法无法获得有力的理论支撑。

三、社会法建设的思考

一是加强顶层设计。每一个部门法都是一个由多部分工明确又相互关联的法律形成的有机整体，社会法部门也不例外，它需要有基本法，也需要有专门法或特别法，如果立法中不能注意有机组合，便会出现相互混杂，不仅造成重复与缺漏并存，而且会折损法律的效力。现实中此类现象不少。因此，应对社会法建设进行科学的顶层设计，并通过立改废释并举，力争在“十三五”期间能够有大成。

二是高度重视社会法领域的基本法建设。当前紧迫性的是制定社会组织法、社会救助法等法律，修订劳动法等基本法律。强调社会组织法非常重要，是因为社会组织（或称“非营利组织”）在当代社会是与政府部门、营利组织并列的三大系统之一，它是公民参与社会治理的重要途径，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。在全面深化改革、全面推进依法治国的时代背景下，政府简政放权与职能转变后的相关公共职责需要社会组织来承接，公民有序参与国家社会、政治、文化事务也离不开社会组织这一载体，城乡居民日益增长的基本公共服务需求需要依靠大量的社会组织来提供等。因此，大力发展各种社会组织，已经成为推进社会体制改革并促进社会建设与发展的一项十分紧迫的任务。

三是重组社会法领域的专门或特别法。有的需要新立法，有的需要对现行法律进行大改造甚至是脱胎换骨的改造，有的需要将不同的法律内容进行重组。此类任务还相当繁重。

四是相关立法也要加强。如编制方面的立法等须跟上发展形势。