社会法建设的现状、问题及展望

文/彭高建

彭高建：国务院法制办社会管理法制司副司长

一、社会法建设现状

（一）对社会法范围的认识

1.“社会”的含义。广义上，社会指社会类型、社会形态，如原始社会、奴隶社会等五种社会形态。狭义上，社会是指与公众等不特定对象相关的、非营利性事务，如社会事业、社会保障、社会组织、社会治理、社会稳定等。中义上，社会是着眼于经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体总体布局意义上的“社会建设”。

2.“社会法”的含义。目前主要有几种认识：一是“两分法”，即经济立法与社会立法；二是“七分法”，中国特色社会主义法律体系包括七个部门法，即宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。社会法主要规范社会组织、劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障等事项；三是“五分法”，与政治、经济、文化、社会、生态文明五位一体的社会主义建设总布局相对应，通常指社会建设领域立法。社会领域立法主要是从这个意义上来讲的。

党的十七大报告第八部分“加快推进以改善民生为重点的社会建设”确定的社会建设范围是教育、劳动就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理六个方面。党的十八大报告第七部分“在改善民生和创新管理中加强社会建设”中要求“加快推进社会体制改革”，确定的范围是教育、就业、居民收入、城乡社会保障体系、人民健康、社会管理六个方面。二者总体看是相近的。

（二）中国社会法制的现状

目前，社会领域立法有20多部，包括红十字会法、工会法；残疾人保障法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法、妇女权益保障法、老年人权益保障法；社会保险法、军人保险法、劳动法、劳动合同法、就业促进法；矿山安全法、安全生产法、职业病防治法、食品安全法、人口与计划生育法；义务教育法、职业教育法、民办教育促进法等。还有40多部行政法规，包括基金会管理条例、外国商会管理暂行条例、社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、事业单位登记管理暂行条例；失业保险条例、工伤保险条例、社会保险费征缴暂行条例；生产安全事故报告和调查处理条例、安全生产许可证条例等。

二、社会法建设问题

当前，社会法建设中存在着一些突出问题。一是法律体系尚不完整。一些支柱性法律尚未制定出台，如社会组织法、社会救助法等。法律的配套法规、规章未及时制定，如养老保险、医疗保险等还是执行国务院的文件；有些法律法规需修订或废止，如劳动法、国务院关于职工探亲待遇的规定等。二是法律实施不够理想。社会法介于公法与私法之间，属于第三法域。有关特殊群体权益保障、职工休息休假等法律规定强制性不够，落实不理想。

造成上述问题的主要原因是：一是我国社会体制改革滞后于经济体制和其他改革, 社会法所调整的社会关系处在发展变动中。要处理好法律稳定性与改革变动性的关系，把立法决策同改革决策结合起来，做到改革于法有据。如社会团体登记管理体制改革与相关法律法规的立、改、废等。二是社会关系更加复杂，各方利益博弈加剧。第一，利益主体、利益结构日趋多元。如社会组织的蓬勃发展，自媒体时代人人都有麦克风与立法中利己主义的泛化，社会阶层分化加剧且有固化倾向；劳动关系双方谈判能力不对等，立法过程中的部门利益法制化。第二，经济社会发展地域差异大，城乡二元结构长期存在。如居住证条例难以马上解决城镇居民与农村居民的“身份差异”和“区别对待”；养老保险、医疗保险等法律法规的制定，需有利于促进城乡协调发展，而不是为今后的制度并轨制造障碍。三是执法主体和法律责任呈多元化、复合化。社会保障、特殊群体权益保障方面的法律法规，往往有多个执法主体和多种法律责任。如劳动社会保障争议的一调、一裁、两审制度；“体制内”、“体制外”人员的待遇差异问题。

三、社会法建设展望

（一）社会法立法原则

1.公平性。社会法面向全社会、覆盖全社会，保障全社会成员的生存权、发展权，保障全社会成员共享发展改革成果。坚持公民在法律面前一律平等，反对歧视。就基本权利而言，不因民族、种族、性别、语言、职业、家庭出身、宗教信仰、政治见解、社会地位、教育程度、财产状况、居住期限等而有不同；在一定情况下可以有差别，但这样的差别应是合理的、非歧视性的。

2.可持续性。社会法确立的制度要管长远，要有可持续性。如社会保障政策具有刚性，社会保障水平只能提高或维持，除非有替代方案，一般不能降低。因此，社会保障制度建设需按照从无到有、从易到难、从窄到宽、从低到高的顺序，逐步推进。养老保险待遇涉及代际调剂，养老保险待遇的确定和调整办法要以精算为基础，才能实现制度的可持续发展。

3.社会自治与政府管理相结合。第一，社会法建设要尊重社会力量的主体地位，发展壮大社会力量，充分发挥社会自治功能。如社会组织类的立法，行业协会商会法等。第二，社会领域的目标和价值，一般认为是市场机制发挥作用的“弱项”、“盲区”，因而必须通过政府积极作为才能充分实现。加强社会立法，需要政府在更大程度上投入公共资源、提供公共服务、履行公共责任，并使之规范化、制度化。政府在社会领域的基本角色定位是保障和服务。

4.可操作性。社会法涉及公民基本权利、政府职责，需要明确具体的条件、程序。如养老保险、医疗保险等社会保险待遇在不同地域、不同职业之间的转移接续。社会立法要突出民主立法，有序引导公民参与社会立法，多听取社会民众的意见。如机动车的限行措施。社会法需明确权利救济渠道，如社会保险权利的可诉性。

（二）社会法建设的重点任务

1.完善社会保障体系的法律法规。第一，完善社会保险立法，推进基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等方面社会保险的法制化。第二，完善社会救助立法，健全城市低保、农村低保和农村五保供养制度，完善专项救助制度。第三，完善社会福利法律法规，发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利事业，健全优抚安置、优抚保障法律制度。第四，制定慈善事业法。

2.完善教育、卫生、食品安全等法律法规。包括修订职业教育法，制定基本医疗卫生法、中医药法，修订食品安全法、药品管理法，修订红十字会法，制定安全生产法，修订矿山安全法等。

3.保护特殊群体合法权益的法律法规。近年来，全国人大常委会先后对妇女权益保障法、未成年人保护法、残疾人保障法、老年人权益保障法作了全面修订。制定了反家庭暴力法、残疾预防和残疾人康复条例、残疾人教育条例。

4.规范社会组织方面的法律法规。制定境外非政府组织管理法，制定行业协会商会法，修订社会团体登记管理条例、基金会登记管理条例、民办非企业单位登记管理条例，制定志愿服务法等。

5.加强社会治理方面的法律法规。包括居住证管理办法、社区矫正法等。