高校资产管理制度建设面临的困境及出路

周宇红

（江苏开放大学，江苏南京，21000）

高校资产管理制度建设面临的困境及出路

周宇红

（江苏开放大学，江苏南京，21000）

针对高校资产管理过程中出现的种种问题，不少学者试图通过制度建设的途径解决资源浪费等问题。但由于制度本身存在政治、经济和文化等方面的条件限制，在执行的过程中碰到了许多问题。所以应根据中国的实际情况，采取适合中国国情、符合中国人心理的有效措施，制定各种符合当时当地特殊性的实施细则，不拘泥于现有制度本身，管好、用好高校资产。

资产管理；制度执行；责任系统；信息透明

高校资产在法律上被规定为国家所有，是各种以货币计量为基础的经济资源的总和，是我国教育资源的重要组成部分，也是高校履行其教育功能的基本条件。为了实现教育大众化，高等教育在培养人才和科学研究领域给予了极大的关注，高校特别重视各种教育硬件设施的配置，但在使用过程中忽视了资产管理，致使高校资产的经济效益、社会效益低下，也间接影响了办学效益。

鉴于此，不少学者就资产管理问题进行了研究，发现各级各类高校普遍存在资源浪费和流失现象，其原因在于资源配置不合理、管理体系不完善、产权界定不清晰、资产监管不到位、管理程序不规范等，而所有这些问题都源于体制不健全。通过与西方社会的比较，大多数研究者理所当然地把资产管理的希望寄托在了制度建设上，集中体现为产权登记制度、财务制度、考核制度和长效管理机制的建立健全。可事实上，在当前中国高校资产管理过程中，由于诸多原因，依靠制度建设未能解决上述问题，制度建设过程中依然面临各种困境。

一、高校资产管理制度建设面临的困境

（一）产权登记制度无法做到杜绝浪费

通常情况下，建立国有资产的产权登记制度，是国有资产管理的前提和基础。制定并严格执行产权登记制度的主要目的是杜绝国有资产的隐匿不报现象，从而避免高校资产被个人据为己有；同时，有了产权登记制度，资产带来的收益和发生的损失，可以找到受益者和责任承担者。

尤其像中国这样处于经济社会转型中的国家，由于制度变迁对经济的作用十分明显，很容易让人产生“制度决定论”的观点，认为只要有了适当的制度，就能约束人的行为，就可以提高经济的绩效，从而解决发展中面临的诸多问题。当然，前提是制度必须有效，因此，多数学者把焦点放在如何通过合理、合法的程序，建立一系列既具有事实性，又具有认受性的高校资产管理规章制度上。因为，西方社会正是靠制度建立起了秩序。

然而，中国无论在经济、政治、意识形态上，还是社会运行逻辑和个人行为方式上均与西方有较大的差别。西方国家依靠制度建立秩序建立在西方“理性人”假设的基础上，“理性人”假设认定个人的认知和行为具有一致性，如果不一致就要进行协调，因为个人有能力对自己行为得失进行计算，并能预测自己行为的后果。只有以个体为单位的社会才能让每一个人成为“理性人”。因此，西方人的行为逻辑是个人利益最大化，这在韦伯那儿被称为“资本主义精神”，而这种精神来源于宗教伦理。这就告诉我们，西方人在谋利时，既考虑收益，也考虑成本。在这种情况下，制度会对个人产生约束和激励作用。

中国则不然，长期的封建专制制度让中国人无法清楚地界定“自我”，集体和个人的边界不清晰，导致中国人无法准确计算成本和收益，因此，中国市场经济过程中出现大量的“外部不经济”现象，即个人只愿承担一部分成本，另一部分成本被社会承担了，个人却得到全部收益。再加上个人对于行为的后果不像西方人那么清楚，总是会担心出现个人承担了全部成本，但没有得到全部收益。

从这个意义上来说，仅仅依靠中国高校产权登记制度并不能发挥其应有的作用。如果认为只要有了产权登记制度，就可以对产权进行清晰的界定，从而让管理各方明确责任，尽职尽责，就可以起到杜绝浪费的作用，那无疑给自己戴上了“制度迷信论者”的帽子。如果缺少法制观念，虽然制定了大量的法律条文，也会出现有法不依、执法不严的现象。

高校资产不同于私人资产，保管者只对资产具有保管权和部分使用权，不具备处置权，高校尽管有了产权登记制度，产权在制度上明晰了，明确了责任人，实际上资产在使用过程中，处处可见“搭便车”、“损害公共财产”等现象。［1］究其原因，一方面由于公共物品的性质使它不能被私人占有，只能共享；另一方面由于随着高校系统规模的不断扩大，出现了责任分散，由此产生了越来越多的人宁愿坐享其成，也不愿做出贡献的“公共物品困境”。此外，由于资产控制权其实不在个人，而在高校，加之缺乏监督，因此有可能使资产责任人利用公共权利为自己谋私利，进而损害学校和他人的利益。具体表现为不少设备被挪为私用，如原本属于高校资产的笔记本电脑、相机、体育健身器材等生活中经常使用的设备经常长期被私人占用。在这种情况下，作为公共物品的设备使用人对于资产的责任被降低，从而造成了很大程度上的浪费。

（二）高校财务制度难以实行清查盘点

一套完整的资产管理制度应包括审批验收、登记、盘存、损失赔偿、帐处置、检查报告等各项制度，为了对高校资产进行有效管理，必须建立健全财务制度。《中华人民共和国会计法》明确规定，各单位必须依法设置会计帐薄，并保证其真实、准确、完整。这一规定对于高校资产管理起到指导作用。在此基础上，《高等学校财务制度》也把“如实反映学校的状况”作为高等学校财务管理的主要任务之一，因为高校巨大的资产如果没有入帐或入帐不完整，资产的流失、闲置和损失就不可避免，同时也很容易导致重复投资，造成资金浪费。［2］

为了便于管理，高校一般采取计算总体收益和总体成本的方式考察资产使用效率。当总体收益大于总体成本时，说明资产使用有效益；反之，说明负效益。一般情况下，高校只考虑总体有效益，很少注意个体无效益甚至负效益，这种管理方式被美国社会学家科尔曼称为总体生存方式。在这种方式下，容易造成教职员工宁可坐享其成，也不愿意多做贡献，这种“大锅饭”现象会挫伤人的积极性。

尽管《高等学校财务制度》规定高等学校应当定期或不定期对固定资产进行清查盘点，实际上，每一次清查盘点都很难做到帐帐、帐实完全相符，哪些资产盈利、哪些资产亏损在账务上很难如实反映，原因在于总体生存方式条件下，人们看不到亏损的项目，就像创建卫生城市过程中，检察人员永远看不到“不光彩的一面”一样。尤其作为非常注重“面子”的中国高校和中国人，没有人会把对自己不利的一面展示出来，这就造成无法通过财务制度实行真正的资产清查盘点。无论是作为一级管理、一级核算单位的高校财务部门，还是作为二级管理、二级核算单位的资产管理部门和作为三级管理单位的使用资产的单位，都只会看重分类账目及总账目，很少甚至看不到具体资产、设备的使用情况和具体损益。

（三）管理考核制度很难真正落实到位

为了使资产管理工作真正落实到位，必须要有健全的考核制度来保证。对于获得收益的资产使用个人或单位采取奖励的措施，对于造成损失的个人或单位实行一定程度的惩罚，只有这样，才能提高资产使用效率。考核制度还能把好资产的“进口关”，通过建立有效的监督和考核机制，考查在资产购置时是否实行招、投标制度，是否遵循公开、公平、公正的原则，只有这样，才能使高校有限的财力发挥最大的效益。［3］

实际工作中，由于财务制度难以发挥其应有的功能，致使考核往往流于形式。中国社会是一个讲人情、讲面子的社会，“不得罪人原则”成为多数中国人人际关系的“潜规则”，因此，高校管理考核制度在操作层面上很难真正落实到位。

（四）长效管理机制缺少持续实行根基

由于资产管理工作的复杂性，高校除了发挥各部门的主观能动性，多方配合，形成合力外，还必须从学校和职能部门两个层面建立“管理策划、实施运行、检查与纠错、管理评审和持续改进”的长效管理机制。这种长效管理机制要求从策划到实施运行，再到管理评审和持续改进，都要形成具有长期效用的制度。通过建立长效管理机制，确保资产管理工作的持续改进。［4］可是，由于上述原因，长效管理机制的建立往往只是一种理想的方案，很难付诸实施，原因在于其缺少持续实行的根基。

在中国，由于传统文化和思维方式的影响，制度的实施、执行往往是不透明的。因为缺少制度土壤，在执行制度的过程中往往会存在“上有政策，下有对策”的现象，诸如寻租（Rent seeking）这样的行为容易形成。此外，在制度执行过程中容易采取机会主义态度对待上级政策和规章制度，即出于对自己局部利益的考虑，单位内部个人或小集体会以自己的理解方式来执行上级的政策；或对自己有利者就执行，不利就想方设法拖延或抵制；或表面上执行，但实际上违背。所以，短期内为了应付检查，有的高校在资产管理方面会做得非常“体面”，但长期的结果是制度流于形式，具体执行者依然我行我素。制度制定者、监督检查者、制度执行者之间的互动成了“猫捉老鼠的游戏”。

二、思考和建议

我国高校资产管理从制度建设上来说，基本做到了“有法可依”，就像在很多领域一样，不是没有制度，关键在于制度执行过程中出现了问题。因此，高校资产管理制度建设出现困境的根源在于重制度轻执行的心理，在于“有法未必依”、“执法未必严”、“违法未必究”。随着高等教育功能的延伸，高校规模也在不断地扩大。这种外延式的扩张让高校资产管理工作变得越来越复杂。针对上述高校资产管理制度建设面临的种种困境，笔者认为，仅仅依靠建立制度很难解决问题，关键在于应当重视制度执行环节。

（一）加大教育力度，提高制度执行力

传统封建专制社会往往以人治代替法治，人们敬畏的权威往往不是来自于个人，就是传统观念，对于权威的理解缺少法理的根基。而现代社会更多地体现出理性化的趋势，理性化的特征表现为重视规则，一切行动均基于理智化。因为西方社会传统理性化特征，致使西方社会在执行制度方面力度较大。然而，中国传统社会由于缺少这种理性化的基础，导致缺乏对规则的权威意识，因此，仅仅有制度的存在，不足以引起人们的高度重视，更需要加大教育力度，增强法制观念、规则意识，最终提高制度的执行力。

（二）授予特许权，重建责任系统

从某种公共物品中获益的人数越多，平均每个人对公共物品做出贡献和获取收益的份额就越少，人们就越有可能不对公共物品的保护做出贡献。［5］鉴于此，高校可以在制度建设中考虑重建责任系统。在资产使用效率上尽可能以“独立生存”和“互惠性生存”代替“总体生存”方式。所谓“独立生存”是指每一种资产和设备都能获得效益，都在为学校总体资产受益做出贡献；所谓“互惠性生存”是指每一种资源和设备的使用都能使其他资产和设备获得更大收益，一般指互补设备，如电脑和打印机之间的关系属于“互惠性生存”关系。高校可以采取划小核算单位、授予部门或个人特许权、采用滞后控制等手段重建责任系统，从而把责任落实到部门和个人。

一般来说，相比较于小型企业，大型企业更容易产生规模不经济，即随着企业规模的扩大，成本也在不断上升，因为大型企业往往以“总体生存”的方式计算效益。对于中国而言尤其如此，大型国营企业在传统社会中往往因为平均主义分配方式导致几乎人人都想从中获取利益而不愿为此做出贡献，传统中国人的效益观念往往坚守“不患寡但患不均”的理念，在骨子里平均主义思想盛行。因此，一旦出现分配不公现象，这种心里不平衡感会导致习惯于向公共空间伸手，甚至产生“不占公家便宜白不占”的想法。从历史上来看，导致这种现象发生的原因除了平均主义思想盛行，还有传统中国“家国一体”的政治背景，对于被统治者而言，国家是某个家族的国，所有国家的财产都是这个家族的财产，当然在统治力衰弱的时候，由于对财产的控制力减弱，因此，这样的财产就成为人人都可以争夺的对象，由此导致在传统中国人心目中没有所谓公私之分，公家的也可以变成私人的，当然私人的也会经常被公家占有。这样很容易导致无视任何法律规则的存在，可以视形式和时局而动，自然面对公共财产人人得而伸手，将公共财产据为己有、随意浪费、使用不计成本等现象屡禁不止。

鉴于此，高校资产管理在执行制度的过程中可以采取化整为零、化大为小的方式。在具体实施细则中可以根据实际情况做出规定：作为学校资产管理部门不直接参与资产的购置和调配，只负责资产购置审批、登记、查询和审计，购置和调配权下放到各职能部门，各职能部门可以根据工作需要提出申请，一旦获得审批，购置和调配由各职能部门负责，同时责任到人，谁使用谁负责。对于学校公共设备同样如此，设备的使用由专人负责。年终由资产管理部门负责审查全年资产使用情况，包括投入和产出比。为了提高设备使用效率，资产管理部门协同财务部门对各职能部门设备经费进行调查，要求各职能部门提出预算，并于年底上交决算。每年按照制定好的标准形成相对稳定的制度和规范，并参照市场行情酌情调整。

（三）公开责权利，做到信息透明

在信息化时代的今天，高校可以利用资产管理网络系统，在资产管理、查询、统计、清查、处置等方面实行模块化管理，实现资产管理的实时交互，并实现部门联动，做到信息透明，［6］实行责权利公开制度，从而有效地应对目前高校资产管理制度建设面临的种种困境。

所谓责权利公开是指从学校资产管理部门，到职能部门，直至个人，其责任、权力及因为使用资产所获利益都定期公开，通过这样的方式，做到信息透明。作为公共部门的学校，在管理过程中需要做到信息透明，只有这样，才能让权力受到监督，从而让权力不至于因为缺乏约束而滥用，并导致失去责任感。对于个人而言同样如此，当一个人的权力无所约束的时候，也会失去个人责任感。这一点可以从传统专制社会中的特权所具有的特点得到证明，同样可以从集群行为及网络行为中由于缺少监督而导致人们去个性化并失去个人责任感获得验证。因此，任何组织和个人的权力必须“在阳光下”运行，也就是需要公开，同时让人们知道在权力的背后有责任和义务，以及因为使用权力、履行义务、承担责任之后而产生的收益也需要透明化，只有所有信息都公开了，才能让权力的运行发挥最大的效用。

所以，高校资产管理过程中需要建立各种层级体系，并且规定各级体系中权力的大小、承担的义务和履行的责任，并且将之公布于众；同时，对于资产使用过程中产生的损益也需要公示。对于因为合理使用资产而产生收益的行为予以奖励，同时对于因为不合理使用资产而造成的铺张浪费，以及其他“搭便车”等行为予以惩罚。信息公开需要建立在实证的基础上，本着公开、公平、公正的原则，各司其职，各有分工，这样才能提高资产使用效率。因此，制度建设的关键是信息透明化、程序公开化。

（四）突破潜规则，依托管理平台

在“人管人”的过程中，由于传统中国人特有的“不得罪人原则”，使许多制度无法贯彻落实，面对人情、面子，规则显得力不从心。鉴于此，不少管理部门采取建立管理平台的方式，用“机管人”代替“人管人”。管理平台最大的优势就是一旦规则设定，任何人无法修改，并且对于由于各种失误导致的损失和后果无法消除，只有承担了相应的损失、弥补了应尽的责任后才能恢复其功能，即便如此，对于以往的任何失误，平台都会留下痕迹，这种痕迹无法通过人工的方式予以消除。如银行征信系统、驾照考试系统、交通违章处理系统等，都采取了这种方式，这在最大程度上做到了公开、公平、公正。

对于高校资产管理来说同样可以采取这样的做法，对于每一样资产都可以通过平台进行管理，平台上将各部门、个人账户下的各种资产及使用情况，包括购置、报废、调拨及查询情况予以公开，并明确其权力和责任，同时，由于各类资产使用都以个人为单位，因此，不管个人调职至哪个部门，其资产使用情况都会留下痕迹。即便其调离本单位，也同样在平台上留下痕迹，因此，该平台应采取教育系统内联网的方式，只要在教育系统内，都可以查询其资产使用情况。平台管理过程中，采取层级管理模式，因职级、岗位设置不同的权限，由系统规定设置好，任何个人无权修改。只有这样，才能最大程度地避免有制度而无法实施或实施不彻底的问题，从而将管理考核制度真正落实到位。

总之，面对高校资产管理制度建设面临的困境，各管理部门的出路是管理权力不越位、不错位、不缺位，用“以事为本”代替“以人为本”，充分放权、做到信息透明，依托平台，真正做到公开、公平、公正，通过强化责任意识，提高制度执行力。

［1］杨善华，谢立中.西方社会学理论（下卷）［M］.北京：北京大学出版社，2006.

［2］周亚军.高校固定资产管理中的问题及对策［J］.江苏高教，2004，（1）:109-111.

［3］颜萌.高校国有资产管理目标定位和优化策略的系统思考［J］.江苏高教，2013，（3）:58-60.

［4］冯树清.关于高校固定资产管理的探索与实践［J］.教育与职业，2007，（11）:50-52.

［5］（美）詹姆斯·S·科尔曼.社会理论的基础［M］.北京：社会科学文献出版社，1999.

［6］杨杰.高校国有资产管理网络系统的构建［J］.滁州学院学报，2009，（5）:85-87.

［责任编辑：陈晓蔚］

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1008-7346（2015）06-0022-05

2015-11-27

周宇红，女，江苏宜兴人，江苏开放大学后勤处，计算机信息处理技师。