从社会管理到社会治理

孙　涛

(中共青岛市委党校，山东　青岛　266071)



从社会管理到社会治理

孙涛

(中共青岛市委党校，山东青岛266071)

摘要：我国目前处于“黄金发展机遇期”和“社会矛盾凸显期”并存的发展阶段。经济、社会、思想等领域暴露出的问题和矛盾相互交织并不断发展扩散，加大了社会治理的难度，对创新社会治理体制提出了挑战。社会治理体制创新应坚持以人为本、服务为先等五项基本原则，从深化政府改革、发展社会力量等五个方面进行改革，实现社会治理的现代化。

关键词：社会治理；体制创新；价值取向；路径选择

党的十八届三中全会提出：要创新社会治理，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序；要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。这次会议把以往的“社会管理”提升为“社会治理”，反映了我们党治理理念的高度提升，昭示着我国的治理模式正在发生深刻变化。

一、当前社会治理领域中存在的主要问题

现阶段我国面临的各种社会问题、社会矛盾的广泛性和多样性是新中国建立以来前所未有的，对整个社会的健康发展与安全运行构成了较大威胁。

(一)民生问题日益凸显

改革开放以来，民生问题曾长期让位于经济建设，其已成为引发社会矛盾和社会冲突的重要因素，主要表现在以下几方面。第一，收入分配制度改革相对滞后。我国国民收入分配格局不尽合理，分配不公问题比较突出，地区之间、阶层之间、城乡之间、行业之间的收入差距仍有扩大的趋势，社会财富快速向少数人集中，收入分配秩序尚不规范。第二，就业形势仍较为严峻。我国城镇每年新増就业人口大约为1 000万人，且农村有超过1.5亿剩余劳动力需要向非农产业和城填转移，而我国在正常增长条件下每年新增的就业岗位大约仅有1 000万个，劳动力供求矛盾非常突出[1]。第三，社会保障体系还不完善。现行社会保障制度设定的待遇水平偏低，且我国养老保险参保人数尚不及劳动人口数量的一半，医疗、失业、工伤和生育等社会保险覆盖率则更低。而且基本公共服务体系发展滞后，社会保障在城乡、地区之间严重失衡，社会保障制度的公平性问题还比较突出。

(二)城乡差距不断拉大

改革开放以来，农村获得了快速发展，但是城市的发展速度更快，因此城乡差距不断拉大。从城乡居民收入比来看，改革开放30多年来，我国城乡居民收入差距经历了由逐渐扩大到逐渐缩小再到加速扩大又逐渐小幅回落的过程，总体呈螺旋式上升。1978年，我国城乡居民收入比为2.57∶1；1983年达到历史最低点1.82∶1；2009年扩大到创纪录的3.33∶1；从2010年起开始小幅回落，2012年为3.10∶1。从城乡居民收入的绝对差额来看，我国城乡居民收入差距总体呈加速扩大的趋势，1978年我国城乡居民收入差距为209.8元，2008年突破10 000元，到2012年已达到16 647元*数据来自中国统计局各年度公报。，改革开放以来城乡居民收入的绝对差距扩大了79倍之多。同时，在我国特有的城乡二元结构下，偏向城市的供给政策使城乡居民在享受公共服务方面存在着严重的失衡现象：一是城乡基础设施投入失衡，城乡面貌反差大；二是城乡教育发展失衡，居民文化素质差距大；三是城乡医疗资源配置失衡，农村地区医疗卫生资源非常短缺，占我国人口总量近七成的农村人口仅拥有约两成的医疗卫生资源；四是城乡社会保障失衡，与城市相比，农村社会保障覆盖面窄，保障待遇低，整体保障水平不高。

(三)贫富差距问题突出

在目前众多的社会问题中，收入差距不断扩大及其引发的各种社会矛盾是比较突出的。国家统计局有关资料显示，在居民收入分配中，低收入群体和高收入群体收入差距呈扩大趋势，中等收入群体的比重则在不断下降。中国社科院《社会蓝皮书：2014年中国社会形势分析与预测》报告显示，2012年城乡居民高收入家庭(最高20%收入家庭)的人均年收入为43 797.5元，而低收入家庭的人均年收入为1 587.7元，前者是后者的20多倍。我国2013年的基尼系数为0.473，高于国际公认的0.4这一收入分配差距的“警戒线”。我国目前正处于社会转型期，贫富差距过大会加剧社会矛盾，导致社会心态失衡，削弱劳动者的积极性，损害社会公平，影响公众对现行制度的信任度和对改革的支持度。

(四)腐败问题愈演愈烈

腐败问题向来是我国社会矛盾的焦点之一。《人民论坛》2009年底的调查显示，82.3%的受访者认为未来10年我国面临的第一大挑战即为“腐败问题突破民众承受底线”。在相当一部分人看来，贪污腐败、以权谋私等问题是目前社会不公的表现。腐败在加剧社会不公的同时，也是我国的社会稳定和长治久安的巨大隐患。

(五)公共安全形势严峻

我国正处于经济社会发展转型期，公共安全的社会基础、保障条件薄弱，其与经济高速增长之间的矛盾不断加深，公共安全问题日益凸显，影响整个社会全面协调可持续发展，给人民生命和财产安全带来重大威胁[2]。目前，我国的公共安全问题主要表现在以下几个方面：生产安全事故频出、食品安全问题突出、社会治安形势严峻和生态安全问题日益突出。

综上所述，社会转型和不断增多的社会问题推动着社会治理的转型和现代化。

二、社会治理体制创新的价值取向

(一)以人为本、服务为先

社会治理体制改革要以人为本，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。习近平总书记强调，“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序”。社会治理体制创新的目的是为了让社会更加和谐有序，社会治理体制创新的过程要紧紧依靠人民群众，社会治理体制创新的成果要由人民群众共享。社会治理和公共服务是一个问题的两个方面，社会治理必须以公共服务作为前提和基础。只有公共服务而缺乏高效的社会治理，政府就无法更好地提供公共服务；只有社会治理而没有优质的公共服务，则背离了现代社会的发展方向。所以，只有寓社会治理于公共服务之中，逐步实现公共服务均等化，实现依法治理、科学治理和人性化治理，才能使人民群众感到权益得到了保障，社会才能和谐稳定。

(二)政府主导、互利共赢

在合作治理体系构建过程中，政府要占主导地位，这主要体现在三个方面：第一，政府逐步从某些领域中退出，明确政府在新形势下社会治理当中需要担负的新任务和新职能；第二，政府主动为社会自治创造良好的制度环境，为公民参与社会自治提供更好的政治、经济和文化条件；第三，政府在多元主体合作体制建立中发挥主导作用，为多元主体实现合作治理创造条件、建立平台和提供政策支持。创新社会治理体制的重要目标是各方能够实现互利共赢，最大限度地满足各方的利益需求，要摒弃零和游戏、你输我赢的旧思维，坚持合作共赢、共同发展[3]。在社会日益多元化的时代，实现有效的社会治理必须依靠各方的合作，在合作中实现共赢，才能达到“1+1>2”的合作效果。

(三)多方参与、合作共治

以往的社会管理主要指国家对社会公共事务进行管理，社会治理则强调主体的多元化和多元主体的合作共治，倡导多元主体形成保障社会安定有序、推动社会发展进步的合力，既要发挥政府的主导作用，又要发挥多元主体的协同、推进、自治、自律及互律作用。一方面，要充分发挥基层群众性自治组织、工青妇等群团组织、各类社会组织及企事业单位的协同作用，形成党委、政府与多元主体互联、互动、互补的公共服务和社会治理网络；另一方面，要组织动员公众依法有序参与社会治理，逐步提高公众自我管理、自我服务和自我发展的能力。

(四)公平正义、权利优先

改革社会治理体制要坚持公平正义、权利优先的原则，并以此为标准制定社会政策，使社会资源配置向弱势群体倾斜，保障他们的基本权益。社会治理体制改革要着眼于构建稳定和谐的社会秩序，建立健全有利于实现和保障社会公平正义的制度体系，促使各种社会矛盾和社会问题在有序的状态下逐步得到调整和解决，着力保障和实现社会治理中的权利公平、规则公平、分配公平和社会保障公平，使社会公平正义得到维护和实现。让社会发展的优秀成果和福祉尽可能地惠及每一个人，实现“包容共享”[4]。

(五)既有秩序、又有活力

社会共同体要正常运行，必然需要建立一定的社会秩序，“维系社会秩序”是人们从事一切活动的基础条件，是社会治理的核心要义。社会治理的其他任务都是围绕“维系社会秩序”这一核心任务派生和展开的。强调社会秩序和激发社会活力存在一定的矛盾，强调社会管理的时候，可能会把社会“管死”，陷入“一管就死，一放就乱”的怪圈。创新社会治理体制要把二者有机结合起来，既要有秩序又要有活力。社会创造力和活力的源泉在于民众，因此要提倡和鼓励社会创新，充分发挥人才和知识的作用，为社会发展提供持续的动力。此外，要转变政府职能，释放社会发展空间，充分发挥社会组织、基层自治组织及公民个人的积极性，通过建立合作治理制度体系，使不同社会主体之间互动合作，提高社会自治能力，实现政府和社会良性互动，实现既有秩序又有活力的改革目标。

三、社会治理体制创新的路径选择

(一)深化政府改革

深化政府改革，实现从经济建设型政府到公共服务型政府的转型。通过建设服务型政府、责任型政府、有限政府、法治政府和开放型政府来推进社会治理体制的创新。政府要通过健全管理体系、完善社会政策、培育社会组织、制定法律法规等举措切实发挥好主导作用，实现权力与权利的合理分配。政府要发挥统筹协调作用，像重视经济调控一样重视社会调控，优化调整政府结构，改变管理权限被分割甚至相互冲突的现状。赢得人民的信任是提升社会治理实效的基础性工作，要建立一套可以检测社会治理效果的指标体系，进一步完善社会治理的政绩考核体系。政府社会治理应以培养公民志愿和参与精神，促进和保障公民社会向独立、自主和自治的方向发展为落脚点[5]。

(二)发展社会力量

社会协同和公众参与是社会治理体制创新中基础且重要的两条路径，要充分发挥企事业单位、人民团体、社会组织和基层组织的微观治理作用。构建中国特色的新型政社关系，应当以政社分开为切入点，以政府职能转变为重点，以政府购买服务为抓手，促进政府与社会组织在分离中合作，在合作中共赢[6]。社会治理应该更加重视社会的自我组织和自我管理，因为社会秩序和社会稳定的自动调节机制是社会的自我管理。公民社会的推进，是自治秩序建立的过程，要培育公民的公共精神和自主意识，推进以宽容互助、多元互动和理性协商为基本特征的社会力量的发展；要培育公民的权利意识、责任理念、平等精神和法治意识，塑造一种发达的公共精神，培养时代新公民[7]。

(三)培育社会资本

在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大。社会治理如果不能解决社会成员的信任危机，其疏离感就会越来越强。传统社会中个人的社会资本是建立在熟人关系或私人关系之上的个别信任、私人网络和特殊规范，而现代社会个人的社会资本应当是建立在契约关系和公共关系之上的普遍信任、公共性网络和普适规范。重建社会资本的过程包括重建公民社会网络、重建社会信任关系、重建社会共识性规范。重建社会资本不是要帮助个人重返感情交换式的社会网络，也并非意在建构基于金钱交换式的社会网络，而是要建立一种基于共享社区生活而形成的新的理性的社会交换网络[8]。社会治理的核心价值在于合作精神和现代公共规则的确立。

(四)加强法治保障

十八大报告在社会管理体制中新增了“法治保障”这一条，表明建设“法治社会”已成为社会各界的共识。加强社会治理的法治保障就是要明确和保障社会治理主体的法律地位，突出法律在社会治理中的意义、法治对社会治理的价值，强化社会治理中各种关系的法律属性，实现社会治理方式方法的法治化。创新社会治理的核心命题应当是用法治来规范政府行为，促进社会的自主、自治和自给，使各类社会主体和公民个人成为社会治理的主角，这是创新社会治理的根本所在[9]。

(五)实现多元共治

基于我国政府治理水平和社会发育程度，实现政府与社会的协同治理是当前我国社会治理的现实选择。协同治理强调发挥政府的主导作用，构建制度化的沟通渠道和平台，加强对社会的支持培育，发挥社会在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用。政府要尊重社会主体的地位和社会发展规律，综合运用行政管理、社会自我调节、居民自治管理以及市场机制乃至法律手段等多种方式，形成共建共享、政府主导、社会协同的社会治理新格局。实现协同治理要以共同利益为基础建立维持协同治理的心理基础——信任关系，并以制度来保证这种信任管理的可持续性，同时培养协同者的伦理自觉和道德自律。此外，还应建立协同治理的衔接运作机制，实现组织网络衔接、工作制度衔接和技术平台衔接[10]。

参考文献：

[1] 曾丽雅.改革开放以来党中央解决民生问题的决策与实践[J].中共井冈山干部学院学报，2012(5)：105-112

[2] 李培林.社会管理概述[M].北京：研究出版社，2012：177

[3] 人民网.习近平主席在博鳌亚洲论坛2015年年会上的主旨演讲[EB/OL].(2015-03-29)[2015-09-08].http：//www.wenming.cn/specials/zxdj/xjp/xjpjh/￣2￣0￣1￣5￣0￣3￣/t20150329_2529395.shtml

[4] 郑杭生.包容共享：社会管理的精神内核[M].北京：中国人民大学出版社，2014：16

[5] 周红云.理解社会管理与社会管理体制：一个角度和框架[J].中共天津市委党校学报，2009(3)：64-69

[6] 曾永和.关于公共管理主体的边界及其互动——政社合作的理论与实践思考[J].社团管理研究，2012(3)：34-37

[7] 笪素林.社会治理与公共精神[J].南京社会科学，2006(9)：92-97

[8] 赵孟营.社会建设与建设现代社会体系[J].中国特色社会主义研究，2011(3)：57-64

[9] 肖金明.社会管理创新：意义、特征与重心所在[J].山东大学学报：哲学与社会科学版，2012(4)：1-10

[10] 欧黎明，朱秦.社会协同治理：信任关系与平台建设[J].中国行政管理，2009(5)：118-121

(责任编辑：李海霞)

From Social Management to Social Governance

SUN Tao

(Party School of Qingdao Committee of C.P.C.， Qingdao 266071， China)

Abstract：China is currently in the development stage of the coexistence of “golden d￣e￣v￣e￣l￣o￣p￣ment opportunity” and “social contradictions highlighted”. In the field of economy， society， and ideology， all kinds of problems and contradictions have been exposed. And these problems and contradictions are interwoven with each other to enlarge the difficulty of social governance， and put forward new challenge in the innovation of social governance system. The innovation of the social governance system should adhere to the principle of people oriented and service as the first， and other five basic principles， to perform the reform from deepening the government reform， and developing the social forces， and other five aspects， so as to realize the modernization of social governance system.

Key words:social governance； institutional innovation； value orientation； path selection

中图分类号：C93

文献标志码：A

文章编号：1673-131X(2015)04-0037-04

作者简介：孙涛(1981-)，男，山东淄博人，讲师，博士，主要从事社会治理研究。