论我国公务员养老保险制度的改革

张　倩

(湖北第二师范学院管理学院，湖北　武汉　430205)



论我国公务员养老保险制度的改革

张倩

(湖北第二师范学院管理学院，湖北武汉430205)

摘要：当前，我国公务员养老保险制度社会统筹层次低，没有形成全国统一的改革方案。根据2015年出台的公务员养老保险相关政策，分析我国公务员养老保险存在的问题，借鉴国外公务员养老保险的成功做法，提出相关改革建议。

关键词：公务员；养老保险；改革；双轨制；职业年金

党的十八大和十八届三中全会明确提出，要推进机关事业单位养老保险制度改革。2011年7月开始实施的《社会保险法》和国家“十二五”规划也对机关事业单位养老保险改革做了相应规定。在总结实践经验、深入研究论证的基础上，2015年1月14日，国务院发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(以下简称《决定》)，这标志着我国延续几十年的养老金双轨制的废除。我国迈出了公平养老的关键一步，这也是我国全面深化人事制度改革的重要一环。

一、我国公务员养老保险制度存在的主要问题

《决定》的出台标志我国养老金双轨制的彻底破冰，我国将改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展职业年金制度，建立统一的城乡居民基本养老保险制度。总体来说，我国公务员养老保险制度改革在20世纪末才在部分地区试点，还处在探索之中，主要存在以下几方面的问题。

(一)缺乏全国统筹，有失公平

我国公务员养老保险制度的社会统筹层次低，目前还没有全国统一的改革方案，还存在地区之间、男女之间养老待遇不公平的问题。在“二元化”养老保险制度中，公务员与其他群体养老保险待遇差距较大，引起其他群体的强烈不满，损害了社会保障的公平原则，容易引发社会矛盾。地区之间公务员养老保险制度在实际操作上也存在较大差异，还不能实现各地社会养老保险制度的有效衔接。公务员是否需要缴费，缴费的金额及最终领到养老金的比例，各地差别很大，有失公平。同时，公务员退休后养老待遇完全依附于本单位，导致养老保险社会化程度严重滞后，也容易加重政府的管理负担，降低政府的行政效率。而且，公务员退休后的养老金仍由国家财政支付，这对其他社会成员也是不公平的。

(二)法律体系缺失，政府管理缺位

目前与公务员养老保险相关的法律只有2005年颁布的《公务员法》和2010年颁布的《社会保险法》，这两部法律施行的时间还较短，对公务员养老保险改革也只是提出了原则性要求，没有具体的实施细则及强制性措施。因为我国与公务员养老保险改革配套的法律法规目前还没有出台，当前改革的相关规定大多都是由国家以文件形式发布的，缺乏法律的强制性，且执行过程中困难重重。而且要化解养老金“空账”现象及其隐性的债务，需要政府全面切实地履行政府养老职责，若政府责任依旧缺失，将会不断加大个人账户的“空账”额，以及养老保险的隐性债务，这对于老职工和在职职工都是不公平的，若隐性负债迟迟不能解决，对未来的职工更有失公平[1]。

(三)既得利益群体的阻挠

我国机关事业单位的养老保险制度与企业不同，改革公务员养老保险制度将会影响相关群体的利益，这也是养老金双轨制一直存在的重要原因。既得利益群体认为，养老保险制度改革主要针对的是公务员和事业单位工作人员，改革会导致自身养老待遇缩水，因此，对改革持消极、抵触的态度。而公务员群体正是国家政策的主要执行者，所以他们的态度对改革能否顺利进行影响较大。

二、国外公务员养老保险制度及其启示

(一)国外公务员养老保险制度

由于世界各国经济发展水平、文化历史的不同，实行的养老保险模式也有较大差别。笔者主要介绍英国、德国、新加坡三国的公务员养老保险制度，这些国家的公务员养老保险制度较为完善，很多经验和做法值得我国借鉴。

英国公务员养老保险制度为“三支柱”模式，即由基础养老金、职业养老金和自愿保险三部分组成。英国公务员既要参加覆盖全体国民的国家基本养老保险，还要参加公务员职业养老保险，以保证公务员享受更优厚的养老待遇。公务员还可根据自身需要，自愿参加商业保险，并且政府对个人购买养老保险产品实行免税政策。

德国公务员养老保险采取国家保障的模式，全部由国家财政负担，公务员个人不需要缴费。德国公务员养老保险制度为退休公务员提供了优厚的退休金，保障了公务员的退休生活。可以说，国家是德国公务员养老保险制度的统筹者，国家保障特点明显突出。

新加坡公务员养老保险采取中央公积金制度，公积金缴费分别划入三个不同的账户，即普通账户、特别账户和保健账户。就公务员养老而言，其退休后依靠的就是特别账户的资金。中央公积金局对积累的资金进行统一投资，获得的利润用于提高公务员及其他雇员退休待遇。新加坡的公积金制度通过个人和政府共同承担的方式基本实现了公务员养老保险的社会化，基本实现了无需国家财政拨款的自我保障，既避免了政府财政负担过重的问题，又增强了公务员自身的社会保障和自我保障意识[2]。

英国作为福利型养老保险制度的代表，养老保险涉及全体居民，覆盖面广，保障水平高；德国公务员国家保障模式是世界公务员养老保险制度中的典范；新加坡的养老保险制度是强制个人储蓄，注重养老保险制度的激励功能和效率，养老保险费用由企业和劳动者缴纳，国家不参与投保，仅通过政策给予鼓励和优惠。三国的公务员养老保险制度有着不同的养老保险模式，各具特点。

(二)国外公务员养老保险制度对我国的启示

英国、德国、新加坡的养老保险制度，对于我国机关事业单位养老保险制度改革，无疑是具有借鉴价值的，我们可以对其公务员养老保险制度中适合我国国情的合理成分进行借鉴。

1.完善多支柱的公务员养老保险制度。我国传统的公务员养老保险制度采用单一层次的制度框架，与其他群体的养老保险制度相脱节。公务员养老保险制度应在基础养老保险制度之外，建立补充性的职业年金制度和体现个人责任的自愿储蓄制度，三者互相结合，多层次发展和完善我国的养老保险体系。

2.建立职业年金制度。针对公职人员建立职业年金制度，费用由单位和个人共同缴纳，进入个人账户，既可以体现其服务贡献程度，也可保障其合理的退休待遇。职业年金制度，使公务员的退休收入来源多元化，而不是仅仅依靠基本养老保险，这有利于提高退休人员收入的稳定性。

3.渐进式地适当延迟公务员退休年龄。随着我国人口平均寿命的提高，劳动者退休年龄的问题也接踵而至。针对我国退休制度已落后于社会经济发展的客观需要，我国将实行“渐进式”延迟退休，坚持“小步慢走，渐进到位”的原则，每年延长几个月，直到经过相当长时间达到新拟定的法定退休年龄。在并轨过程中，可以先延迟公务员群体的退休年龄，向广大群体做示范，再延迟企业职工的退休年龄。渐进式延迟能为社会带来一定缓冲时间，有利于减轻社会压力，缓解国家财政负担，也有利于养老保险的可持续发展。因此，适当推迟公务员退休年龄可以抵消人口老龄化给公务员社会保障带来的部分压力。

三、我国公务员养老保险制度改革的对策

针对我国公务员养老保险制度的现状及问题，借鉴国外公务员养老保险制度的成功之处，提出如下改革的对策。

(一)改革的目标原则

改革现行延续了几十年的机关事业单位人员的退休保障制度，逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。改革应当遵循以下原则：

第一，权利与义务相结合。制度设计中要制定相应的法规和规章制度，强制性要求政府机关单位和公务员都必须参加保险，各自足额缴纳费用，履行义务，如此才能更好地享受应有的权利。

第二，公平与效率相结合。我国公务员养老保险改革要尽可能体现公平与效率的统一，既要能保证公务员退休生活又要有利于经济的发展，使养老保险的标准和水平与经济的发展保持一致。既要注重公平的要求，又要体现工作人员之间贡献大小差别，建立待遇与缴费挂钩机制。这既是保证社会成员机会公平的需要，也是促进结果公平的需要。

第三，加强法制保障。要加快公务员养老保险改革的法制化建设进程，确保机关事业单位养老保险制度改革和发展的规范化、统一化、可持续性。

第四，保障水平与我国经济发展水平相适应。要立足社会主义初级阶段基本国情，合理确定基本养老保险筹资和待遇水平。如果养老保险的水平太高，超过了生产力发展水平，就会影响其发展，也会造成因缺乏一定的物质保障而陷入困境[3]。

(二)改革的具体做法

1.社会统筹与个人账户相结合。基本养老保险费用由单位和个人共同负担，缴费比例和企业养老保险稳步衔接；建立基本养老保险个人账户，个人按本人缴费工资的8%缴费。在个人账户中的储存额，不得提前支取，只可用于个人养老。这种做法，在具有社会保障性的同时，更能激励公务员的自我保障意识。

2.平稳过渡，合理衔接，调整基本养老金的计发办法。由现在依据“最终工资”的一定比例分档计发退休费，改为主要按照本人缴费多少、缴费期长短来计算养老金标准。为了使改革前后待遇维持不变，对目前人数最多的“中人”(决定实施前参加工作，实施后退休且缴费年限累计满15年的人员)除了基本养老金和个人账户养老金外，还可依据视同缴费年限的长短发放过渡性养老金。这样更加体现了公平性原则，也有利于政策的平稳过渡。

3.建立公务员基本养老金正常调整机制。为使公务员退休后能享受经济社会发展的成果，保障其退休后的基本生活，根据职工工资增长和物价变动等情况，应统筹考虑退休人员基本养老金的调整。但是这个调整要与企业退休人员以及城乡老年居民基本养老待遇调整一起统筹考虑，而不是与同职级在职职工工资增长挂钩。

4.对基本养老保险基金加强管理和监督，确保基金安全。对于目前还不具备省级统筹条件的基本养老保险基金可先实行省级基金的调剂制度。另外各级政府要做好基金的征收、管理和支付方面的工作，承担应有的责任。机关事业单位基本养老保险基金与企业职工基本养老保险基金要分别管理使用，实行严格的基金预算管理，实行收支两条线管理，专款专用。

5.借鉴国际先进经验，补充建立强制性职业年金制度。从我国国情出发，除了基本养老保险外，机关事业单位还应建立强制性职业年金制度。单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费，这样机关事业单位工作人员退休后，可以按月领取一定的职业年金，有利于提高其退休后的生活质量。

6.健全筹资机制，完善公务员养老金的发放机制。机关事业单位人员应按规定及时缴纳养老保险，且各级社会保险征缴机构需要做好养老保险金征缴工作。同时各级政府需要调整和优化财政支出结构，加大社会保障资金投入，确保基本养老金能够按时足额发放，为建立职业年金制度提供一定的经费保障。如此，公务员养老保险制度才能平稳合理地进行改革。

7.逐步实行社会化管理。为实现基本养老金的社会化发放，我们需要提高社会保险机构的社会化管理服务水平，针对机关事业单位和企业职工，可发放全国统一的社会保障卡。此外，还应推进老年服务网络和服务设施的建设，建设社区、街道社会保障的工作快捷平台，为退休人员提供更加便捷舒适的服务[4]。

8.切实落实改革方案，全面加强管理。公务员养老保险的改革，直接关系到公务员的切身利益，覆盖面广，政策性强。相关部门应按照具体依据及方法落实和实施、协调和指导改革工作，遇到改革中的难题，应及时反映，尽早解决，保证新的改革政策能够贯彻实施。

参考文献：

[1] 张洪林.收入分配格局对养老保险制度设计的影响[J].金陵科技学院学报：社会科学版，2015(3)：29-32

[2] 乔宁波.英国、德国、新加坡公务员养老保险制度对我国的启示[J].保定学院学报，2014(4)：30-35

[3] 刘政威.我国公务员养老保险制度研究[D].开封：河南大学，2013

[4] 新华网.国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定[EB/OL].(2015-01-14)[2015-08-13].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-01/14/c_1113993789.htm

(责任编辑：李海霞)

Research on Endowment Insurance of Government Staff in Our Country

ZHANG Qian

(Hubei University of Education， Wuhan 430205， China)

Abstract：At present， the level of social pooling is low in endowment insurance system of China government staff， there is still no unified national reform program. According to relative policies on endowment insurance of government staff in the year of 2015， the paper analyzes the problems in endowment insurance of government staff in our country， borrows some success experiences from some typical countries in endowment insurance of government staff， and then puts forward some suggestions for reform in endowment insurance of government staff.

Key words:government staff； endowment insurance； reform； double-track system; occupational annuity

基金项目：全国行政学院科研合作基金课题(15HZKT116)；山东省社科规划青年项目(14DGLJ10)；青岛市委党校校级课题

收稿日期：2015-09-18

中图分类号：C913

文献标志码：A

文章编号：1673-131X(2015)04-0033-04

作者简介：张倩(1981-)，女，湖北洪湖人，讲师，博士，主要从事社会保障研究。