农业转移人口市民化的障碍及对策研究

张 超

（江苏省文化艺术研究院，江苏 南京 210021）

十八届三中全会提出，推进农业转移人口市民化并逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民的目标，这是我国新型城镇化的重大任务，是我国经济社会持续健康发展的重大选择，是我国实现现代化必须解决的重大问题。

一、农业转移人口市民化的主要内涵

市民化是农业转移人口向市民转化并最终成为市民的过程。围绕农业转移人口市民化，不同学者给出了不尽相同的阐释。

郑杭生认为，“市民化”是指作为一种职业的“农民”和作为一种社会身份的“农民”在向市民转变的进程中，发展出相应的能力，获得市民的基本资格，适应城市并具备一个城市市民基本素质的过程［1］。他强调农民职业、身份的转变以及市民素质的习得。董海军、乔娜等认为，农民向市民转化绝不是简单的户籍制度的转变和居住地区的变化，还涉及到经济、生活与文化等一系列复杂的转化，包括生产方式非农化、生活空间城镇化以及心理、文化、行为方式等方面与城市居民接轨、融合［2］。这种观点更强调文化、心理的市民化。文军从狭义和广义两个方面解释市民化。他认为：从狭义的角度看，“市民化”是市民权利的获得过程，是指农民、城市农民工享有与城市居民一样的权利，如居留权、选举权、受教育权、劳动与社会保障权等；从广义的角度看，“市民化”是指在我国现代化建设过程中，借助于工业化和城市化的推动，使现有的传统农民在身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等方面全面向城市市民转化，以实现城市文明的社会变迁过程［3］。显然，完整的市民化应该是广义的市民化。郭星华和胡文嵩认为，市民化的具体表现包括闲暇生活水平的提高、职业生活节奏快而竞争强、日常行为精致而规范、人际交往表面而异质、个人生活个别而自主等城市生活方式［4］。

由此可见，国内学者对市民化的界定不外乎四个方面：一是职业的转换，二是生活空间的转移，三是身份的改变，四是市民素质的习得。笔者认为，“市民化”是农民向市民转化的一个渐进发展的过程，在这个过程中他们需要完成从农业到非农职业的职业转换，从农村到城镇的空间转移，并取得市民权利，习得市民素质。简言之，市民化过程表现为“两个转移”即职业转移和居住转移，以及“两个获得”即市民权利与市民素质的获得。

目前，推动农业转移人口市民化需要回答两个问题：一是“化”什么，二是“化”谁。市民化的重点任务是帮助农业转移人口实现职业和居住转移并获得市民权利。其中，职业转移已经没有制度性障碍，但居住转移与市民权利的获得却困难重重。农民在完成职业转换后市民化进程被卡壳，成为“非农非城、非农民非工人”的农民工，他们从事着和市民一样的职业，却享受不到和市民一样的权利。市民化的重点对象就是这些在城镇有稳定工作不再从事农业生产的农民工，现阶段市民化的重点就是要让他们摆脱“农民工”的身份成为真正的市民，能在城镇安居乐业，享受城镇的公共服务。

二、农业转移人口市民化的障碍分析

（一）城镇排斥

城乡分割的户籍制度是阻碍农业转移人口城镇定居的主要因素。在城镇政府、城镇户籍居民、农业转移人口三者之间形成的利益格局中，缺乏农业转移人口市民化的动力机制。

1．城镇政府缺乏吸纳农业转移人口成为市民的动力。首先，城镇管理者认为外来人口素质低，容易出现违法犯罪行为，增加城市管理的难度与成本。其次，政绩考核的偏差也导致城镇政府排斥农业转移人口成为市民。目前对地方政府的考核仍以GDP为主，如果把外来人口吸纳为当地居民，那么吸纳得越多，人均指标就可能降得越多。再次，居住问题也影响城镇政府吸纳农业转移人口成为市民的积极性。绝大多数农业转移人口没有能力通过购房解决居住问题，而要将他们纳入到城镇住房保障体系中来，当地政府势必要花费大量资金来建造保障性住房，这将给地方财政带来巨大的压力。

2．城镇居民本能地排斥农业转移人口进入城市。城镇居民在享有城镇提供的各种福利与公共服务的同时，并不想自己的利益被别人瓜分，他们通过身份的社会认同机制排斥农业转移人口融入城市社会。城镇居民将农业转移人口视作“外来人”，认为他们没有权利享受城镇优质公共服务。

3．城镇住房供给制度阻碍了农业转移人口进入城市。目前我国住房供给大致有五种情况：商品房、单位建房、经济适用房、廉租房和公共租赁房。其中，公共租赁房可以向非城镇户籍人员包括外来务工人员开放，但其供给有限，对解决农业转移人口在城镇居住问题只是杯水车薪。

4．就业制度限制了农业转移人口进入城市。政府对农民工进入城市就业进行总量、职业和工种限制，在这种劳动用工制度下，农业转移人口大多只能进入“二级劳动力市场”，从事城镇劳动力不愿从事的脏、累、差的工作。并且，政府对城镇居民就业和再就业实行特殊优惠政策与措施，这是一种变相的、更为隐蔽的保护本地居民排斥外来劳动力的间接性雇佣歧视。

（二）农村拖累

1．农村的土地制度。农村土地的兜底保障功能一方面确实成为减缓社会震荡的缓冲器，但另一方面这种保障又成为农业转移人口市民化的拖累。土地的预期收益使农民成为市民的意愿大大降低，而且农村土地的集体所有制从制度上提高了农民对土地的依附性，增加了退出的难度。

2．农村的养老问题。随着农业转移人口大量流向城市，农村“空巢”老人成为养老保障的新难点。上海财经大学人文学院“千村调查”课题组发布的《2014中国农村养老现状国情报告》显示：四成多的农村老人喜欢的养老方式是与子女同住，有六成以上的农村老人不愿意进城养老。

3．农村较为宽松的生育政策。我国以往的生育政策城乡有别，一般而言，农村政策较城市宽松，这种城乡有别的生育政策在一定程度上降低了一部分农业转移人口进城定居落户的意愿。

（三）成本约束

农业转移人口市民化是需要成本的，财政部财政科学研究所的一份研究报告显示：以2011年不变价格计算，现有15 863万已在城市居住的农业转移人口市民化的总成本时点值为18 091．58亿元；如果到2020年完成这部分农业转移人口市民化的任务，各级政府每年为此将新增的财政支出为2 261．45 亿元［5］。国务院发展研究中心的研究发现，按照2010年不变价格计算，农业转移人口市民化的政府公共成本约为8万元／人［5］。由此可见，政府在决定农业转移人口市民化供给水平时，要受到经济发展水平和政府财力的制约。

三、农业转移人口市民化的对策

（一）明确政策取向

如果将是否允许农业转移人口转户口作为依据，目前市民化模式大体上有两种。第一种需要以土地权益进行置换，这种模式有三种做法：一是河南洛阳的“双放弃”模式，即放弃宅基地所有权和承包地使用权，可以得到一定补贴，并和城里人一样在医疗保险、子女入学等方面享受同等待遇；二是以浙江嘉兴市的“两分两换”为代表的模式，即将宅基地和承包地分开，搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、换保障，以宅基地换钱、换房、换地方；三是以重庆统筹城乡户籍制度改革为代表的模式，即农村居民整户转为城镇户口的可保留三年的农村土地权益。第二种不需要以土地权益进行置换，这种模式也有两种：一是以成都城乡统一户籍、实现居民自由迁徙为代表的模式，二是以广东、上海为代表的“积分制”入户。

当前推动农业转移人口市民化，应该明确如下政策取向。

第一，明确政策导向。城乡要统筹、协调发展，并建立利益导向机制，鼓励人口向城镇集中。

第二，确立基本原则。要尊重农民的自主选择，保护好农民的财产权利。推进农业转移人口市民化不能以损害农民财产权利、牺牲农民切身利益为代价；农民进城不以放弃农村宅基地使用权、土地承包经营权、林地承包经营权等原有利益为代价；农民的各项权益不因居住地的迁徙、职业的改变而受到侵害。

第三，明确实现路径。随着人口自由流动，户籍也应跟着自由迁徙，实现户口登记地与实际居住地的一致，城乡居民凭职业所在地证明进行户口登记。在农业转移人口市民化进程中，不能以居住条件作为入户门槛，可以稳定职业为入户条件，把他们纳入城镇住房保障体系，从而解决他们在城镇居住的问题。这对地方政府是挑战和考验，但却是其在农业转移人口市民化过程中应该承担的责任。

（二）建立农村退出机制

农业转移人口市民化以要农民自愿、不剥夺农民原有权益为原则，但也需要建立农村退出机制，让农民本着自愿的原则将农村财产权通过交易的方式资本化，从而提升其市民化的资本。

农村退出机制的核心是资源让渡。苏州的做法是鼓励农民将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障和住房，实现农民“换股、换保、换房”进城；重庆的做法是转户居民退出宅基地使用权和农房的，将一次性获得3笔补偿资金。不管采用何种形式，其根本目的就是让农民带着财富进城，在城里有尊严地工作、生活。

农村退出的过程就是资源让渡的过程，但这种资源让渡并不以牺牲其中一方的利益为代价，而是双方都能受益的、共赢的过程。农村退出机制一要为农业转移人口摆脱兼业型就业走向与农业、农村彻底分离的市民化之路提供转移资本，二要为提高农业劳动生产率、为农村土地资源的集约利用创造条件。这样做既有利于城镇化的健康发展，也有利于农业现代化的实现。

（三）提供住房保障

发展公共租赁住房，与现行廉租房、经济适用房等政策相衔接，建立面向城镇低收入者和外来务工者的住房保障制度，使买不起住房的人群有房可租且租得起住房；将有稳定职业并愿意在工作所在地定居的农民工逐步纳入城镇保障性住房体系，多渠道、多形式改善农业转移人口的居住条件，促进他们市民化。

（四）增强吸纳能力

现行的财政转移支付与城镇建设用地指标制度不利于城镇对农民工的吸纳，要对之进行改革创新，降低城镇吸纳外来人口的成本，增强城镇的吸纳能力。

1．以人口流向为依据，创新财政转移支付制度。在人口输入地区与输出地区实施不同的财政转移支付制度，引导人口有序流动和合理分布。以净迁入人口为依据，对于人口集聚区，实施专项财政转移支付制度，为人口集聚区承接转移人口提供配套资金支持，重点放在基础设施、教育以及医疗保障等领域，提高人口集聚区财力调节的能力，推进基本公共服务均等化。

2．“地”随人走，完善建设用地与耕地跨地区占用补偿平衡制度。改变发达地区只愿意吃“人口红利”而不愿意承担“移民落户”的问题。

（五）加强职业教育

随着产业结构调整与城市现代化进程的加快，人口迁移越来越多地受到文化素质与专业技能的限制，因此，对农业转移人口加强职业教育并提升他们的就业能力就显得十分必要。

1．发展多元化、多层次职业教育，完善职业教育培训体系。健全初、中、高级职业教育，形成以农村劳动力培训基地、职校、技校为主体，现有各类涉农培训机构为补充，政府、社会、企业多方参与、互为补充的多层次、多元化职业教育培训格局。

2．与市场需求紧密结合，加强职业教育培训的针对性。定期调查劳动力市场供求状况并及时向社会公布，建立从劳动力输出地到输入地的组织、培训、中介和管理四个环节的四合一就业链。注重培训的针对性，对文化水平较低、没有专业技能和稳定收入的农业转移人口，主要以实用技术培训为主，让他们在短期内就能掌握一两门劳动技能；对于具有一定文化水平的农业转移人口，要深化培训，使其掌握一定深度的专业知识和专业技能。

3．加强管理与服务，规范职业教育市场。政府应加大财政扶持力度，建立农村职业教育专项资金。对各类培训机构引入竞争性的教育资源配置机制，提高资金的使用效果。坚持“先培训后输出”的原则，输出地政府应加大财政投入，积极吸收社会资本，提高培训质量，增强劳动者转移就业能力；坚持“先培训后上岗”的原则，在输入地采取政府、用人单位和劳动者个人共同负担培训费用的方式，提高劳动者培训积极性，提升劳动者就业能力。

［1］郑杭生．农民市民化：当代中国社会学的重要研究主题［J］．甘肃社会科学，2005（4）：4－8

［2］董海军，乔娜，李岩．农民市民化——对旧问题的新探讨［J］．西北人口，2009（4）：6－10

［3］文军．农民市民化：从农民到市民的角色转型［J］．华东师范大学学报：哲学社会科学版，2004（3）：55－61

［4］郭星华，胡文嵩．闲暇生活与农民工的市民化［J］．人口研究，2006（5）：77－81

［5］冯俏彬．农民工市民化的成本估算、分摊与筹措［J］．经济研究参考，2014（8）：20－30