创新财政资金支持文化产业发展路径研究

●王进富 黄鹏飞

创新财政资金支持文化产业发展路径研究

●王进富 黄鹏飞

一、引言

当前，我国经济发展进入增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”阶段。跨越这个阶段，根本出路是创新发展，即优化调整产业结构，加快发展战略性新兴产业，促进传统产业优化升级。文化产业由于其节能环保、创新程度高、市场前景广阔等优点受到了国家战略层面的高度重视，发展文化产业已成为经济新常态形势下转变经济发展模式、改善经济结构的重要途径。就目前来看，我国文化产业发展还处于起步阶段，呈现出成长性好与体量较小并存、盈利空间较大与发展基础薄弱同在的局面，文化产业的良性、快速发展离不开财政资金的支持。同时，文化产业又是一个高投入、高风险的产业，对资本具有极强的需求和依赖，迫切需要公共财政通过倾斜投入、投资引导、补贴等财政手段支持其发展，从而帮助和弥补市场失灵带来的市场缺陷。这就决定了文化产业是最需要财政支持的领域，也是最利于财政创新的领域。

为此，财政部提出要加大财政文化投入力度，进一步加强重点文化领域经费保障。全国各地也纷纷掀起建设文化产业的热潮，2014年，全国财政一般公共预算文化体育与传媒支出达到2753亿元。但是，从实践效果分析，财政资金在使用方式上仍然存在管理体制落后、投入方式单一等问题，严重影响了财政资金的效用。本文拟对财政资金支持文化产业发展的实践路径和现实困境进行总结，并提出进一步提升财政资金效用的若干建议。

二、财政资金支持文化产业发展模式

（一）财政资金支持文化产业发展现状

在文化体制改革背景下，我国相继出台 《文化产业振兴规划》、《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》、《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》、《国家“十二五”时期文化体制改革和发展规划纲要》等政策，从加大政府投入和金融税收支持、鼓励各种所有制参与文化产业发展等方面有力推进了文化产业财政支持体系建设。在各项利好因素的影响下，各级政府也不断加大对文化产业的资金投入，全国文化产业财政支出呈持续增长态势。2009年至2013年，财政对文化体育与传媒的支出从1393.07亿元到2013年的2544.39亿元，其间每年的财政投入增长率均在10%以上，财政资金对文化产业的支持为文化产业的发展打下了坚实的基础。

（二）财政资金支持文化产业发展模式分析

就目前各地对文化产业财政资金的使用情况来看，其运作模式根据地方产业发展方向、发展内容、发展阶段的不同而存在较大差异。除了财政补贴之外，也形成了设立文化产业基金、财政与金融合作等模式。

1、财政补贴模式。财政补贴是一种影响相对价格结构，进而可以改变资源配置结构、供给结构和需求结构的政府无偿支出。政府通过财政补贴可以用较少的财政资金吸引大量的社会资金，扩大文化产业发展的资金来源。政府通过对特定项目和特定企业的财政补贴调整投资结构，实现产业结构合理化。政府财政资金的补贴一般包括贷款贴息、项目补助、绩效奖励等形式。

贷款贴息是指财政资金对符合特定条件文化产业项目的国内贷款部分所产生的利息，在一定时期按一定比例给予补贴。贷款贴息有利于减轻企业的资金负担，同时带动企业对银行资金的利用。项目补助是指财政资金对符合一定条件的文化企业的某些项目直接给予一定数额的资金支持，以支持项目的开展与完成。绩效奖励是指对取得一定成绩的文化项目所属企业进行奖励。财政补贴作为操作相对简单、效果明显的财政支持方式受到各级政府的重视。河北省设立文化产业精品项目奖，用于奖励上年度社会效益和经济效益突出的文化产业精品项目的所属单位，最高奖金为500万元。自2010年起，吉林省文化产业发展专项资金由现行每年1000万元增加到每年3000万元，采取贴息和专项补助等方式，用于支持文化产业发展。

2、产业基金模式。产业基金模式主要是政府把财政资金委托基金管理公司专业运作或是政府牵头设立的文化产业引导基金。一方面，产业基金可以为文化企业提供强有力的资金支持，为文化企业的创新提供强有力的资金保障；另一方面，产业基金把资本与文化产业更好地联系起来，为文化企业提供经营管理、战略咨询、市场拓展等一系列增值服务。如由财政部、中银国际等共同发起的中国文化产业基金，由湖南省财政厅、长沙市人民政府牵头设立的湖南文化产业投资基金，云南省委省政府设立的云南文化产业发展引导基金等。政府主导设立的文化产业基金能够有效引导和支持文化产业重点，拓宽文化企业融资渠道，从而保障文化产业健康发展。基金的组织形式一般分为合伙制和公司制。

合伙制的产业基金是由政府作为有限合伙人出资，不参与基金的日常管理，而通过普通合伙人进行基金的管理、投资。由于国家对合伙企业不征税，目前国内绝大部分文化产业基金采取此类组织形式，如广东文化产业基金和吉林省文化产业投资基金。

公司制产业基金是指政府授权，在一定层面上，以持股方式对一部分国有文化资产具体行使资产收益、重大决策、选择经营管理者等出资者的权利，并对授权国有文化资产进行资本经营的特殊企业。国内仅有少部分采用此种形式，如西安曲江文化产业风险投资有限公司。国有文化产业基金凭借得天独厚的资源优势，以及深厚的政府背景，使得公司在政策把握、项目投资和管理运营中具备较强的信息、资源和成本优势，同时借助丰富的文化行业资源和经营管理经验，能更好地利用市场的力量引领文化产业的发展。如西安曲江文化产业风险投资有限公司在成立的短短五年间总资产已超过11亿元，累计投资项目超过百个，拉动文化产业总投资200多亿元，所投项目遍布曲江六大板块，涵盖所有细分文化行业，为西安曲江新区文化产业的发展做出了很大的贡献。

3、财政与金融结合的模式。财政与金融结合的模式主要是指政府部门与银行等金融机构建立合作关系，鼓励其加强对文化产业的信贷支持力度，为各类文化企业、文化产业项目提供全方位的金融支持。财政与金融机构的结合有利于扩大文化产业资金的来源与数量，同时银行通过成立文化金融特色支行/专营机构可以有针对性地为文化企业进行“专门化+特色化”服务。文化部先后与中国进出口银行、中国银行等建立“部行合作机制”，实现文化业务优势与金融专业优势的互补。建设银行深圳分行通过“联贷联保”，解决了深圳大芬油画村内文化企业贷款抵押不足的问题；北京银行、交通银行北京分行对文化企业开辟贷款绿色通道，并推出无形资产质押贷款试点。

三、财政资金支持文化产业发展实践存在的问题

（一）财政资金支持文化产业的投入体制落后

我国的文化产业财政投资体制仍然不健全。一是投资权责不明确，在高风险的文化产业领域，政府难以控制投资风险。比如人民日报的即刻搜索，在投入近20亿元人民币后陷入发展危机，但是相关的处罚却没有明确，资金风险无法控制。二是财政资金的监督管理不到位，对资助对象的评估、资金的发放管理及监督制约机制不完善，仍然存在项目承担单位申报的项目资金超出实际需要、专款非专用和资金闲置问题。

（二）财政资金支持文化产业的渠道单一

一是财政资金支持总量偏低，结构有待优化。我国政府对文化产业的项目补贴、贷款贴息等主要面向国有企业或已取得银行贷款的企业，而大多数规模较小、风险较大、预期收益缓慢的中小企业很难得到财政支持。二是我国财政投资体系相对落后，目前仍以财政一次性补贴、多次减免规费、税收减免等传统支持方式为主，缺乏多样化与多元化的支持手段。

（三）财政资金支持文化产业的定位不准

首先表现在财政资金对文化产业发展的支持缺乏规划。财政对文化产业的支持受政策影响较大，往往缺乏对本地区产业环境的综合考量。如前几年全国各地纷纷上马动漫产业项目，数以万计的动漫企业加入动漫产业发展的洪流。然而，最近两年各地政策风向骤然改变，动漫支持政策陆续退出，动漫产业泡沫 “破灭”，造成了财政资金的浪费，给各地的文化产业发展带来了不小的打击。

四、财政资金支持文化产业发展的路径优化

要解决财政资金支持文化产业发展过程中遇到的问题，结合前期实践，可从以下三方面着手：

（一）建立健全财政资金管理体系

建立健全财政资金管理体系一是要做好资金的使用规划，根据本地区文化产业发展基础、发展条件及发展方向明确财政资金主要资助范围、资助条件。如对经济和社会效应显著、能够明显提升国家或地区文化产业自主创新能力和市场竞争力的文化产业项目，以及能够引导社会资本进入的文化产业领域进行重点支持。二是要规范财政资金的发放审批，实行专家评审和社会公示制度，杜绝暗箱操作。三是要优化财政资金的使用管理。如在财政资金的直接投入过程中，对文化企业或者文化项目进行贷款贴息需要设定好贴息对象需满足的条件、贴息的方式、期限、标准和额度；进行项目补助时对不同类型的文化企业要实施不同的财政补贴政策，如对规模较小、生产成本较高的文化企业，可按基本产量进行补贴，对从事文化产品出口的企业，可在外贸补贴政策的基础上，加大退税额度。四是要加大财政资金支出的监督检查和绩效评价力度。根据资金审批时所规划的资金具体用途、时间范围对资金的使用采取过程监督、事后检查，并对项目的效益进行评价。对资金使用不合规、项目效益低的企业，要扣减财政资金，严肃处理处罚，并记入档案作为来年资助对象评选的参考。

（二）丰富财政资金支持渠道

第一，拓展原有支持形式。财政资金对文化产业的支持要紧跟文化产业的发展方向，紧跟文化企业的需求，多渠道高效利用财政资金。如在进行项目补助时，除了对文化项目进行补贴这一传统形式外，可以针对新成立但是前景较好的文化企业资金不足、项目不多的情况，对其房租、营业税进行补贴，缓解企业资金压力；还可以对达到一定标准的人才直接实施补贴以吸引国内外文化名人和优秀的文化经营人才。对于绩效的奖励，要根据不同企业不同项目的不同特点设定不同的奖励条件。如针对以出口文化产品为主的文化企业可根据文化产品出口额、上缴税额等进行选评，对于影视文艺作品等文化项目可根据其国际国内获奖情况等指标进行选评。

第二，开发新的财政支持方式。可通过设立形式多样的文化产业基金，满足文化企业不同发展阶段不同的资本需求。如从企业初创期到成长期、扩张期、成熟期，设立由孵化基金、风投基金、产业投资基金、并购基金等予以支持。而基金的运作可通过以下几种方式：①信贷担保。基金可为以下项目提供担保：一是实施火炬计划、攻关计划、新项目开发计划；二是组织小规模文化项目保护；三是承接大型文化开发项目所需流动周转资金等贷款的担保。②项目投资。基金对于经考察确属文化基础丰富、市场前景好、带动面广、将进入产业化阶段的孵化项目，可拿出一部分资金以参股方式投入，支持项目发展。③短期合作。该方式是通过使用基金的一部分资金与在孵企业进行不同方式的短期合作，以解决企业短期少量流动资金不足的问题，提高资金利用率。

丰富财政资金支持渠道还可以通过设立文化产业信贷融资担保基金、文化担保基金等专项基金的形式用于帮助企业特别是小微企业获得融资贷款。文化产业信贷融资担保基金是政府凭借自身信用，帮助企业融资的有偿资助。企业必须以资产抵押或知识产权抵押或两者相结合的方式，并且符合一定的政策要求，才能获得资金支持。文化担保基金可用于与文化企业贷款相关的政策支持，如贷款保证金、文化投资担保公司的风险准备金、费用补偿。

（三）成立综合性服务平台

综合性文化产业服务平台是财政资金支持文化产业发展的辅助工具，作为“隐形”投资可以为文化企业的成长提供良好的“软环境”，具体应包含以下几方面内容：

1、知识产权交易平台。知识产权所有人可以把知识产权，或者文化资产放到平台上进行商业交易。这样可以沟通文化产业链各个位置的企业，方便直接从事生产和销售的厂商查询搜索相关信息，与创意拥有者进行知识产权买卖。

2、政府信息交流平台。政府把有关文化产业发展政策，尤其是财政资金的申报程序、审批结果等财政政策及其他相关信息放到平台上，同时接受相关企业的反馈意见和建议，这样既可以帮助文化企业了解政府支持文化产业发展的相关政策，又能促进政府和文化企业的良性互动。

3、中介咨询平台。政府部门、高校、研究机构或其他相关机构的专业咨询人员以平台为介质向各类文化企业介绍适用政策、分析政策和市场导向，为企业建立合理的结构、体制和机制提出建议，为企业健康、长远发展提供科学规划。

综上所述，财政支持文化产业发展需要建立健全财政资金的管理体系，把握支持重点，规范资金的审批、发放，做好资金的监管与绩效考核；需要健全财政资金支持体系，除了传统的财政补助，还应创新多种形式的产业基金，促进支持主体和支持渠道的多元化，满足文化企业不同的需求；需要通过搭建综合型服务平台，加快信息流通、优化市场环境。通过以上路径，有助于解决财政资金支持文化产业发展过程中遇到的问题，形成全面多样的财政支持体系，提高财政资金的使用效率，促进文化产业的全面振兴。■（本文受文化部 “创新财政支持文化产业发展模式及路径研究”课题资助）

（作者单位：西安工程大学管理学院）