聚焦央企重组潮

背景材料：

聚焦央企重组潮

背景材料：

话题嘉宾

冯俏彬：国家行政学院经济学部教授，主要研究领域为公共财政与税收，政府经济管理

张明：西南财经大学财政税务学院教授，成都市第十六届人民代表大会财政经济委员会财经咨询员，主要从事财政、政府预算和项目预算教学研究

孙兴全：武汉大学经济与管理学院经济学系副教授，中国管理科学研究院特约研究员

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

日前，国务院批转发展改革委 《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》（简称《意见》）发出新的信号——国企改革从去年的第四项工作升格为今年的第二项任务，显示其在经济体制改革中的分量提高。作为经济体制改革大棋盘的一颗重要棋子，国企改革这块“硬骨头”的进度备受期待。《意见》中囊括国企改革核心内容的“1+15”个文件体系系官方首次亮相备受瞩目，同时，关于“制定中央企业结构调整与重组方案”这一新提法值得重视，人们普遍认为央企重组或掀新浪潮。

此前，中国南车和中国北车的合并，已掀起新一轮央企重组浪潮，这两家上市公司的股价也因为合并而大涨7倍；而继南车和北车合并之后，国内三大核电运营商之一国家核电公司，和五大电力集团之一中国电力投资集团公司也确认合二为一重组为国家电力投资集团公司，同样受合并消息影响，中电投旗下的吉电股份等上市公司的股价也都在短时间内上涨数倍。由于南车和北车、中电投和国家核电这两大央企合并案例在资本市场带来的巨大财富效应，此一轮央企重组引发了前所未有的关注。

为了打破大型央企的垄断，通过适度的市场竞争来提升央企的经营能力，我国从上世纪末以来就开始对大型央企采取“一分为二”甚至“一分为多”的办法，将原有的大型央企分割开来。但所谓分久必合，随着中国经济发展进入新的阶段，大型央企又开始回归合并，在各自的领域重新成为 “巨无霸”。 随着南北车以及中电投和国家核电的合并，央企的整合重组无疑成为了市场最为期待的一环。此轮央企重组呈现出怎样的特点？国家意志下的强行捏合是否能够实现增强国际竞争力的初衷？央企重组是做强做大还是加强垄断？在央企重组背景下，对国资国企监管又将提出怎样的新要求？本期监督沙龙聚焦此一轮央企合并重组潮，就相关问题展开探讨。

央企重组：分久必合？

主持人：背景材料中今年深化改革的《意见》对国企改革以及央企重组等着重提出，反映出怎样的改革思路？冯俏彬：理解国企改革和这一轮央企重组问题应从其背景来分析。首先，国企改革本身就是十八届三中全会中的一个重要部署，其次就要结合我国当前构建对外开放型新体制来看。央企重组尤其是这一波央企重组是在我国构建开放型大格局、“一带一路”建设这样一个大框架下进行的。目前央企在国内市场体量很大，但在国际市场上尤其与世界排名靠前的企业相比，体格规模还不够大、缺乏竞争力。最近国务院提出的《推进国际产能和装备制造合作的意见》又进一步体现了这一思路，即我们需要一些优势产能“走出去”发挥更大的作用、需要这些央企到国际市场上跟行业里的龙头企业去竞争，这是它更重要的使命。我认为应从这个背景出发才能更好地去理解此次央企重组潮。

张明：企业资产及组合是企业经营发展的核心，运用企业资产重组来实现企业进一步发展升级，是现代企业制度及运作的普遍做法。今年深化改革的《意见》着重提出国企改革和央企重组，反映的改革思路概括地讲也在此列。因为，我国国企产权及改制一直是亟待解决的问题，但今年以南北车合并为起点的强强联合而非分立式重组，实现企业进一步发展和升级的主要目的，则是确立行业国企的国际竞争地位和竞争力，以及促进过剩产能向国际市场供给转化。或许理解为我国经济新常态和国际市场竞争条件下的大型国企改革思路，更合实际一些。

孙兴全：国企改革的总体思路还是要以“三个有利于”为导向，“微观搞活”方面是要提高国有经济的核心竞争力和市场绩效，“宏观调控”和国企职能方面是不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。具体到今天国企改革的方向必须联系到现实背景。一是同过去相比，过去中国经济在全球体量不大，产能不高，走的是进口替代的道路。改革开放以来，中国经济体量在世界举足轻重，产能增长很快，出口导向的特点明显，必须要用好国内国际两个市场，不只是向世界要销售的市场，还要向世界要资源的进口市场，央企是参与国际竞争的主力军，要消除内耗，协同行动；二是产能的快速增长又出现大量过剩产业，央企在调结构、压缩长线方面要发挥更大的作用，不能再走外延式增长、追求增量的老路，要主动瘦身，营运好国资存量。在这样的背景之下，国企发展模式须从增量发展变为存量组合，中央企业结构调整与重组方案的推出和实施是大势所趋。

主持人：早在1999年，在时任国务院总理朱镕基力推下，包括军工等多个行业的垄断企业被一分为二，以求形成竞争格局。南车和北车，正是当时由原铁道部下属的中国铁路机车车辆工业总公司拆分而成。如今“分久必合”，对于此一轮以南车北车的合并为起点的央企重组潮您怎么看、意图何在？这些合并呈现出了怎样的特点？（从行业、市场、国家战略等层面分析）重组后将会产生怎样的影响？

冯俏彬：“合久必分”、“分久必合”只是人们喜闻乐见的一种说法。关键要看“分”、“合”的背景以及所处背景下央企所承担的历史使命。99年时提出“分拆”，是因为当时的央企在国内可以说是 “一家独大”、和民营企业相比体格太大、民营企业无法跟它竞争，央企之间也缺乏竞争。所以当时央企在国内市场的垄断格局、垄断地位都比较强，因此改革的目的就是要搞活市场。但前提是在国内市场这一空间范围内，打破垄断鼓励竞争、营造更加活跃的市场氛围继而形成优势产业是当时的改革目标。但现在讲“合并”前提条件改变了，即我们的市场疆界在扩大，现在我们是就国际市场来谈问题。因此这一波央企重组的意图还是很明显的即立足于国际市场范围内的竞争。从行业上来看会集中在我们具有优势产能的行业，从市场来分应该是在国内市场相对饱和、产能过剩的领域，从战略上讲就是要服务于国家的 “一带一路”战略。

张明：哲学上讲，“分合”是同一客观事物在不同发展阶段的优化选择，是客观事物发展的基本规律。计划体制下中央相关部委管控行业形成的行业垄断被撤分，是当时我国市场经济建设发展的需要；而今我国经济新常态，大量产能必须谋求外向型发展，央企合并式重组以做强做大、提高国际竞争力为必须。目前已付诸实施的南北车合并，以及正广受议论的中信系、国投系、电信系、中电系、中船系、中粮系、中铁系、钢铁系、招商系等整合问题，都包含着国企特别是央企行业做大和提高国际竞争力的基本思想和目标。据悉主管部门就将南北车定位为中国“高铁出海”国家战略任务的主要承担者，不想双方在国际市场订单争夺中导致价格下滑，合并式重组似乎势在必行。

如此合并重组显然会形成相关央企行业独大和市场优势，以及从国家战略上实现央企做强做大、增强我国的国际竞争力的特点，当然也难免产生国内市场垄断和某种程度上影响、制约我国真实国际竞争力发挥的弊端。因此，相关顶层设计应当充分认识估量这种重组可能产生的副作用，从国家的市场监管、行业协会等渠道，健全完善相关的制度规范、监管防范措施和联系协调机制，降低负效应。

孙兴全：一般意义上讲，重组并购都是利益或实现市场绩效驱动的。重组是为了获得规模经济和范围经济。首先扩大企业组织，还是扩大市场交易，取决于企业组织成本和市场交易费用的权衡，如果重组成为必要，说明企业组织成本低于市场交易费用，扩大企业规模是有效率的；第二，同质性企业之间过度竞争容易产生产出不增加而成本增加的“成本劣加性”；第三，重组可以产生协同效应；第四，重组可以实现资产的最优组合，充分发挥资产的多样、知识的外溢性作用。央企重组要以是否节省交易费用、是否能消除“成本劣加性”的恶性竞争，是否能在国际市场增强竞争力，是否能实现资源优化配置为检验标准。

央企重组理想的后果，除了能达到上述市场绩效层面的目标，还应产生消除国际市场恶性竞争、消除产能过剩的效果。不应该单纯把数量减少作为国企重组的目标，更重要的是提高央企的质量。

主持人：目前，央企重组潮被广泛热议，似乎央企任何一点的“风吹草动”都被解读为合并的“伏笔”：例如近期出现多例央企高管负责人换位或对调的现象坊间猜测这是央企合并的前兆；更多几乎没有任何合并迹象的大型央企包括中石油和中石化，中国联通和中国电信、宝钢集团和武钢集团等等也都传出合并的“绯闻”。对于这一现象，您作何解读？

冯俏彬：谈及具体的企业合并问题应该着眼于《推进国际产能和装备制造合作的意见》中列举的这些优势产能行业中的企业，另外就是与 “一带一路”联系密切的产业，而类似于中石油中石化、联通电信合并的传闻就走得远了点。因为一些企业面对国际市场时要做大做强，如果这些企业立足国内市场已经够大够强，那么它所面对的问题就是进一步分拆而非合并。例如最近所说“降网费”的问题人们普遍表示几大运营商没有诚意、出台的降费措施力度不够，原因还是在于其垄断程度更高了一点。所以对这些企业来讲应该是进一步打破垄断、放开市场、搞活经济。是分是合还是要结合相应的前提条件来看。

孙兴全：按照经济学标准，哪些央企重组，其概率可能取决于规模经济和范围经济、企业的同质性、市场垄断程度、对国际市场和他国资源的依存度、产业过剩程度等因素。目前市场上的一些传闻可能并无可靠的依据。如果一家企业已处于过度规模状况（如中石油、中石化），一些企业主要面向国内市场，市场集中度也相对合理（如中国电信、中国联通），为何要强行重组呢？到是诸如刚铁等行业的央企同质性较强、对他国资源依存度较高、本身产能过剩严重，也不存在对国内市场的垄断，这些行业中央企更有必要纳入重组规划。

张明：在网络信息时代，人们生活对信息的依存度较高，工作生活甚至经营管理“八卦”味儿较浓无可厚非，正如崔永元和郭敬明的老新开门七件事，分别为“柴米油盐酱醋茶”和“短信、微信、微博、电话、邮件、上网、媒体”所言。众所周知，国情条件下国企高管或一些政要更换，主因并非经营管理或政务治理。官方相关人士已对此表明，央企重组的背景是真的，动因是真的，只是信息常常是不准确的。央企重组虽然有动因，但现在舆论推动的重组一潮比一潮高，有点难以控制，应该理性分析，投资者不能对央企重组抱有过早过高希望。显然这些“八卦”已让相关方面有点儿“冏”。从央企高管换位或对调现象猜测央企合并，结合近期股市行情，策划酝酿“概念股”，作为股票投资赢利的技术方法，或许是这一现象的真实目的。

主持人：事实上，央企数量压缩至40家左右并非现在的新闻。自国资委2003年成立以来，中央企业的数量从最初的196家调整到2009年底的129家。6年时间内有67家央企被兼并重组。2010年至今，央企重组的步伐相比过去有所放缓。5年左右的时间央企缩减不到20家。这一次央企重组浪潮再起，预计将央企数量缩减至50家以内的目标并非空穴来风。然而，有人担忧已经拥有强大垄断地位的央企将借助合并潮形成超级垄断不符合市场规律、将会阻碍中国的市场化改革进程。对此，您又怎么看？结合此前李克强总理在国务院常务会议上提出的“促进强强联合、优化资源配置、有效解决重复建设、过度竞争等问题”的整合思路，谈谈您的看法。

张明：中国的市场化改革是在计划体制基础上进行的，主要内容是全部资源的计划配置转向市场配置，从这点讲即使央企借助合并形成垄断，也应当与此无直接关系，更何况央企借助合并能否形成垄断现在还不好说，此其一。其二，经济学研究认为，市场竞争并非万能，也有失灵的领域与行业，这时就需要人为的政府调节干预，公共经济学出现主要就是针对市场失灵。其三，如果中国市场经济建设完成，即使央企借助合并潮形成一定垄断，也是一种市场竞争性垄断。经济学研究认为，市场竞争包括自由竞争和垄断竞争，自由竞争大多发生在市场经济初期，垄断性竞争则是市场经济成熟期的常态现象，这就是当今众多超大型国际企业集团存在的原理。在垄断竞争市场经济中，反垄断法、政府及行业协会的市场监管和协调等举措，就是对垄断性竞争的有效调控。

关于大型国企合并是否形成垄断并影响市场竞争秩序的问题，其实顶层设计已有考虑并有相应措施，那就是“央企合并以分类为基础”。个人理解，顶层设计并非泛泛考虑央企合并，而是采用分类实施。即主要针对那些关系国家战略重大领域或行业类的国企，实行“促进强强联合、优化资源配置、有效解决重复建设、过度竞争等问题”，这既是中国装备和中国制造的实力和能力发展的需要，也是国家实力、国际竞争、国际安全、国家活力、国家发展的需要，更是我国市场经济体制建设和市场竞争的终极目标。因为，在这些行业或领域不强强联合，就不可能实现国家利益基础上的资源优化配置。而对那些不在此列的央企是否也同样办理目前尚不好说。但对那些涉及广大国民利益的服务类行业或领域的大型国企，或许就只有充分竞争，才能实现资源优化配置了。当然，官方也明确表示，目前分类尚未出台，大规模的重组也不会马上出现。

孙兴全：我认为，已经处于市场集中度较高、还存在一定的垄断性、产能过剩问题不突出的企业没有必要强行重组合并。重组要以不牺牲国内市场竞争力、企业活力为限度。

主持人：还有人担忧，像南车和北车合并之后，是否其国际竞争力就能大大强于以前？对此有所疑问者甚至举出这样一个现实的例子：华为和中兴两家公司多年来一直在国际市场上激烈竞争，但这种竞争反而使得两家公司成长为真正的国际化大公司。对于这种担忧，您持怎样的观点？

冯俏彬：南北车合并以后恰恰会提高国际竞争力，原因就在于合并后消除了两者之前在国际市场上竞争中的内部摩擦，这样相关成本就会大大降低，于总体利益有利。回头来看这一波央企合并是要让它走到国际市场上有竞争力、做大做强，如果眼光仅锁定在国内，这一合并的逻辑就不一定适合。比方说地方国企，它的竞争条件就有所不同，这些企业很多情况下集中在国内市场，它的改革就要求退出竞争性领域或者说引入外资、民资，让市场更加活跃。因此这一波央企重组关键在于要从“走出去”这样一个国家战略背景下理解，而非所有的央企国企都要做到 “巨无霸”。

至于说华为中兴这两家公司本身就是民营企业，其竞争是完全市场化行为，类似于肯德基和麦当劳的竞争，而南北车是地道的央企，因此华为中兴和南北车这两者本身角色就不一样，因此行为逻辑也就不同。央企的特殊性在于一方面它是企业，另一方面它还要承载国家使命，这就决定了它跟民企不同的发展思路。

张明：个人以为，以华为和中兴多年的国际市场竞争促使两家公司成为真正的国际化大公司个案，担忧南北车分合之举，是否具有类比性还有待探究。因为，后者与前者的行业、技术核心和准入门槛都不同，从研发、生产、配套及产品谱系化、标准化、模块化、整合供应等，涉及、动用的社会资源种类与数量讲，前者显然远小于后者。即通讯产品研发生产充分竞争所产生的收益可能大于因竞争而导致的成本，而高铁可能就相反。这样通讯企业充分竞争就会使有竞争力的企业获得较好发展，而高铁企业充分竞争或许会造成一国资源更多的不必要浪费，造成资源配置整体的额外低效或无端损耗。如同城市基础设施类“自然垄断”产品及服务一样，允许竞争就会造成社会资源配置额外低效甚至浪费，这也是市场效率或优化配置的基本原则。

孙兴全：南车、北车合并还是基于高铁出口等背景，是为了形成协同效应和合力，参与国际竞争。也就是非国家层面的力量不足以抗衡他国竞争的领域更有强强联合的必要，至于其他领域中的企业还是要让其“在市场中游泳”，自强自立。

重组背景下的国资监管新思路

主持人：以《意见》为指导、以南北车和中电投及国家核电的合并为起始，今后一段时间，以大央企为重心的合并重组步步推进已可预见。那么在这样一个央企重组背景下，对于国企国资监管思路提出了怎样的要求？当更多“巨无霸”出现的时候，国资监管将面临哪些挑战且应有怎样的适应新常态的监管思路？据此谈谈您的想法建议。

冯俏彬：十八届三中全会对国企国资监管的思路还是很明确的，即建立一些国有资本运营公司和投资公司，国家从监管层面履行出资人角色。这就涉及监管思路的重大变化。过去当企业做大之后监管机构监管成本也要同步扩大。今后我们的监管思路就是管人管事尽量实现高度市场化，我们的监管重点在于管资本，实现资本的保值增值。管资本的优势就在于通过撬动资本杠杆的一级达到整体监管的目的，这一级或者说这个杠杆点就是具体的投资方向、资本的安全性、资本的盈利率等一个个具体的指标。这样当充分发挥资本管理杠杆的监管作用时，就可以用较低的成本管理较庞大的资产，中央汇金公司就是一个典型例子。因此今后的国资监管与其说是量的问题、监管能力的问题倒不如说是功能转型的问题。

至于说央企转型重组的难度不在方向问题而在利益的切割方面，即政府之手、官员之手是否愿意从国企央企中退出。另外，在适应新常态方面，在国内经济下行的态势面前，要着力于经济的辐射力即如何将市场的疆界拓宽、国内国际两个市场如何内外联动推动中国经济在中高速增长层面上稳步前行。因此国资监管也要在更加市场化全球化的层面以新的监管思路去推动经济发展走向新常态。

张明：与未重组状态相比，央企重组背景下的国企国资监管，主要是增加了从国家发展战略和国际竞争力提高等方面考量的要求。值得注意的是，增加的考量内容似乎并不多，但视角或出发点则基本是全新或根本不同的。因为，谋划一个企业的发展及战略选择，在不同条件和不同环境下基本上是完全不同的。如我国国企在考虑国际竞争时，就会认真研究和应对国际的相关产品技术、使用的社会条件、售后服务及其他要求，这些从生产制造的工艺、工序等细节，到经营管理，再到企业与产品用户、企业与用户国政府及国民等宏观问题，几乎是前所未有的。因此，国企国资监管更应按相关规范严格执行，以解决国企国资经营管理中，备受诟病的决策低效、官僚层级制、浪费、薪酬畸高等问题。

国企监管上，应严格实行现代企业制度，严格实施有关《公司法》制定的股东大会、董事会、监事会决策监管下的经理责任制，严格实行相应的财务管理及审计监督制。国资监管上，一是理顺国资的所有权与经营权关系，强化国资委以出资人身份对国资的直接管理，健全完善国企法人治理结构、董事评价制、分类及经营业绩考核与薪酬分配衔接激励约束制、国资审计监督体制、国资流失监督防范制、国资经营投资责任追究制、国资产权交易流转监管制等。二是根据修订后《预算法》通过国资经营预算编制、执行和决算，强化财政的国资监管权，以及全国人大对国资经营预算的审批权。全国人大及常委会对国资经营预算的审批监督，是法定的代表全国人民对国有资产的监督，具有民利、民意、民权性质。三是加强审计机关对国企国资的行政监督权，相关审计报告提请全国人大或全国人大常委会专门机构审议。四是加强社会中介机构对国企国资的社会监督权，直接实现社会或国民对国有资产的监督。

以上分析表明，当更多国企“巨无霸”出现时，国资监管面临挑战主要就是上述监管如何适应在国际竞争条件下，对这些“巨无霸”国资的必要管控监督。应有的监管思路主要是在国际竞争条件下，如何根据《公司法》严格实施国企经营与监管，如何根据《预算法》严格实施财政及全国人大的国资经营监管与审查监督，如何根据《会计法》、《审计法》等相关法规，严格实施审计机关对国企国资的审计监督，以及如何严格实施社会中介机构对国企国资的社会监督。

孙兴全：一方面，央企合并有减少监督范围，节省监督成本，提高监督效果的作用，另一方面，企业规模越大，监督的必要性更强，监督的难度也会提高。必须集中监督力量加强对巨型央企的监督，同时要着力推动其信息披露，将其营运过程纳入全方位、多角度、多主体的监督之中。要特别重视对高管行为的约束，防范其道德风险。■