经济新常态下财政收入监管的挑战与应对

●秦 强

经济新常态下财政收入监管的挑战与应对

●秦 强

党的十八大以来，由我国政府推动的行政、财政、法制等一系列综合改革有效地推动了经济增长模式的转变，由过去以劳动力密集型产业为主要推动力的高速经济增长和超经济增速的财政收入增长“旧”常态，逐渐向以调整和优化产业结构为核心的主动“降速”及财政收入低速增长的“新”常态过渡。经济新常态下，财政收入主动“降速”既有因调节产业结构而使经济增长放缓的原因，也有税制改革、预算改革的制度性因素，还有传统税收监管体制不能适应于以网络经济为代表的新经济发展而产生 “政策缺口”的因素。

一、经济新常态下财政收入监管的挑战

（一）税制改革对税收监管提出的新要求

党的十八届三中全会提出了我国未来税制改革的总体框架，提出税制改革要实现合理税制、稳定税负、优化结构和规范管理四大目标，税制改革对进一步理清政府与市场、政府与政府间的关系起到至关重要的作用。结合近两年政府工作报告关于税制改革的内容，未来我国税制改革主要涉及增值税、消费税、资源税、房地产税和个人所得税等改革，各税种的改革所涉及的内容既有税制基本要素的调整，如税目、税率、征税环节等，也涉及中央与地方间税权 （包括税收征管权）的重新划分。目前，建立在1994年税制体系基础上的税收征管体制、征管方式和方法不能适应于税制改革的要求。如目前正在推进的“营改增”改革，对工商业和服务业统一征收增值税，消除产业链上游的服务业与下游的工商企业存在重复征税的问题。但同时，“营改增”后国地两税务局在两税税收征管及与营业税相关的企业所得税和其他规费、基金的征管面临新的挑战。根据《国家税务总局关于调整新增企业所得税征管范围问题的通知》（国税发 〔2008〕120号）规定，“2008年之前国地税各自管理的企业所得税纳税人不作调整，2009年起新增企业所得税纳税人中，应缴纳增值税的，所得税由国家税务局管理，缴纳营业税的，所得税由地方税务局管理。”随着“营改增”的推进，原归属于地方税务局的营业税管辖权将逐渐萎缩，企业所得税管辖权也应随之由地税向国税转移。未来这些变化一定程度上削弱了地税部门“以票控税”的能力，税收征管的信息优势也受到削弱，将影响到地税部门征收的个人所得税、代收的政府性基金的征管能力。再如未来消费税改革将其作为“营改增”后地方主体税种，那么，为了避免地方围绕消费税源而产生的恶性竞争，消费税的征管环节也将会随之进行调整，由生产环节征收改为消费环节征收。一般而言，由于生产企业相对消费者更稳定，且生产环节税源更集中，纳税人的信息更容易采集。因此，在生产环节实施税收征管的效率相对更高。税收征管环节的调整意味着地方政府需要建立更为高效的税源信息采集、税源监控的监管体系：一是在税务登记和纳税申报方面，征收环节后移后，纳税人主体发生变化，由生产企业变为批发和零售企业，纳税人数量将大幅度增加；二是在税源监控方面，征收环节后移后，过去监控生产环节税源的方法和手段难以适应信息化条件下监控多元化销售渠道的需要。

（二）预算改革弱化了对财政收入指标的考核

经济新常态强调的是经济结构的对称态，是以调结构、稳增长为目标的经济，与旧常态相比，经济增长与财政收入“双降速”为表象特征，这恰恰是与以经济增速、财政收入增长论成败的传统“政绩观”相矛盾的。同时，预算改革强调了预算的科学性，预算应成为地方政府组织财政收入和安排财政支出的法律依据，传统的自上而下安排财政收入任务指标安排往往是简单的 “基数+增量”的方式确定的，缺乏科学的依据，很容易形成地方政府采取“顺经济周期”行为的激励。新的形势下，弱化财政收入任务考核有可能会产生两种截然相反的激励：一是一些地方官员的“政绩观”未能及时转变。在我国现行集权制体制下，尽管各地政府近年弱化了财政收入指标的考核，但仍然延续了自上而下、层层下达财政收入指标任务的做法，并将财政收入完成情况作为考评地方政府绩效的重要指标之一。不难理解，在经济增速放缓时，还会有一些地方会执迷于追求经济与财政“双增长”，有可能会出现“过头税”和乱收费的问题；二是一些地方因没有硬性指标考核而出现放任自流的问题。要避免出现这两类问题，不但需要通过完善各项制度和加大宣传，进一步转变“唯GDP主义”的政绩观，还需要将财政收入科学预测与财政收入监管有机结合，使科学、准确的预算对地方政府的税收努力形成有效的激励。2014年全国财政工作会议上，财政部部长楼继伟提出“要克服速度情结，防止竭泽而渔”。同时，也强调财政收入不再作为硬性任务要求，但并不意味着听之任之、无所作为，而应通过建立收入预测模型，加强收入预测和预算执行分析。当然，财政收入预测是否准确往往对下级政府及税务部门的税收征管工作产生重要的影响。如果财政收入预测不准，或给予下级政府及税务部门更大的自主权，就无法根除一直存在的越权减免、超期缓征、违规退付、应征不征、延期解库等问题；或给下级政府及税务部门上了“紧箍咒”，出现“过头税”、乱收费和财政收入“空转”等问题。

（三）“新”经济的税收征管

我国于2001年首次将税收信息化建设写入修订的《税收征收管理法》，目前，税收信息化的工作仍主要服务于传统产业的税收征管。然而，随着经济转型步伐的加快，近年来建立在信息化和网络交易平台基础之上的网络经济已覆盖传统产业的方方面面，对网络经济的税收征管却一直滞后于其发展步伐。目前，网络经济的交易模式可分为B2B（企业对企业）、B2C（企业对消费者）和C2C（个人对消费者）三种，其中，B2B和B2C模式的销售方均为企业，在线下设有经纳税登记的实体机构，尚可参照原有的相关税收法规和税收征管法规。与前两种交易模式不同，在C2C交易模式中，个人作为销售方。近年来，随着网络交易平台的发展，C2C的交易模式在网络经济发展中日趋重要。目前税务部门所开展的纳税评估和税务稽查工作更多是针对有实体机构的纳税人，稽查的对象则是纳税人的纸质账簿。尽管我国于2013年出台并正式实施了 《网络发票管理办法》，但申领网上发票并非强制性规定，该办法主要是解决纳税人跨地区交易出现的发票开具难的问题。因此，主动申领网上发票的纳税人仍主要是有固定住址的传统纳税人。由于网络交易的个人在线下大多是没有经纳税登记的实体机构，且我国现行法律并未强制规定个人网店进行工商登记和税务登记，这种交易的隐匿性极高，传统的税收监管方法难以企及。因此，目前对C2C交易的税收监管仍严重不足。

二、加强经济新常态下财政收入监管的建议

（一）适应税制改革需求的税收征管

税制改革成效如何，不仅取决于税收制度本身的优与劣，还取决于当下的人力和技术水平所支撑的税务机关的税收征管能力。一般而言，税制改革中所凸显出的税收征管问题可以分为两种：一是由于税收征管环节、征收范围和对象、纳税人主体、计税方式等制度的调整而产生的原税收征管制度与新的税收制度不相适应的问题；二是由于经济环境的变化往往是税制改革的主要动力，税收制度的调整往往滞后于经济的发展，而每次税制深刻的改革可以从制度层面弥补两者的差距，但税收征管体系往往是基于旧的税制体系建立起来的，因此，在每次税制改革后，都会出现因税收征管的人力和技术水平滞后于经济的发展，而产生落后的税收征管水平与新的经济发展常态不相适应的问题。针对第一类问题，应从完善现有的 《税收征管法》和相关的法律、法规，如针对“营改增”试点中出现的增值税划归国税管理后，应明确将相应企业的企业所得税管理权限一并划转；针对第二类问题，应通过加强税务管理人员专业素质和提高税务管理信息化水平来解决，两者应是相互联系的，如针对“营改增”后企业所得税管理权限变更可能导致地方税务机关丧失部分企业信息的问题，应通过国地税区域内联网，并逐步推进税务机关全国联网来解决。

（二）财政收入科学预测与收入监管有机结合

财政收入的科学预测应包括两个层面：一是基于宏观经济的走势所做的财政收入整体预测，是由财政管理部门在编制中长期预算和年度预算时，根据国家和地区中长期发展规划，并基于本地区及外部经济形势变化的判断，对下一个财政年度及中期财政各项收入所做的预测；并强化对重点区域、重点企业、重点税种财政收入及非税收入增减原因的深入分析，从而使税收管理和财政政策能够做到有的放矢。二是基于行业信息、企业经营信息所做的微观预测。首先应按照《国家税务总局关于大中小微型企业税收划型统计问题的通知》的要求，加强与发改委、财政、工信委、工商、统计等部门的协作，加强各类企业基础信息的核实、更新和整理，尤其是对重点企业税源监控数据库进行及时更新，及时掌握税源总量和税源质量的变化。并在此基础上，完善税收预测模型，实现对税收收入的动态预测。微观预测是宏观预测的基础，宏观预测侧重于从全局把握财政收入的总量变化，财政收入的宏观预测结果应作为编制政府年度预算收入的主要依据，为保证预测结果的科学性和独立性，可由财政部门组织第三方科研机构来实施，将科研机构的技术优势和财政部门的信息优势有机结合。微观预测则应侧重于对不同类型企业税源及税源总量变化状况进行动态预测，使税务部门能够及时调整税收管理和税收服务工作。

（三）依托于大数据平台，加强对电商的税收监管

如上所述，目前基于网络交易平台的交易量快速增长，由此也产生海量的交易数据，如这些数据脱离于税务部门的监管，则偷税、漏税问题就不可避免。传统的税收监管以“人盯人”的征管方式为主，采取属地管理的方式，主要依赖于工商和税务登记、各种行政审批来监控纳税人的行为，更侧重于搜集结构化数据来支持税务部门的监管活动，如通过金税系统采集的纳税人开具增值税申报及专用发票票面信息。然而，“C2C”的交易方往往未安装有税控收款机系统，使其能够游离于传统的税收监管模式有效范围之外。未来，税务机关应充分运用网络交易大数据，在金税三期工程中搭建一个超脱于区域范畴的、能够实现不同部门间信息共享的数据处理平台，实现全国税收征管数据大集中，使其能够覆盖纳税人、税务机关内部、公安、工商、海关、社保、外汇管理、银行、行业管理部门乃至互联网等不同渠道取得的数据，实现对数据的有效采集、存储、处理、分析和应用，健全纳税信用管理机制，促进建立覆盖全社会的征信体系。与各大电商平台合作开发网络购物征税系统，由电商平台代扣代缴增值税和消费税，交由国税统一管理，按商品的寄出地归属来与地方按原分税制所确定的办法分配税收收入。■

（作者单位：广西财经学院）