经济新常态下财政收入监管的新思考

●曾康华 李思沛 刘 鹏

经济新常态下财政收入监管的新思考

●曾康华 李思沛 刘 鹏

编者按：在经济新常态下，我国经济增长速度由高速增长转为中高速增长，财政收入呈现中低速增长。财政部部长楼继伟在全国财政工作会议上指出，科学认识当前形势，准确研判未来走势，是我们做好财政工作的基本前提。“财政新常态”体现为收入中低速增长，支出刚性增长，对财政管理水平提出了更高要求。面对严峻的经济形势和财政压力，有的征收机关为了完成收入任务，可能会采取收“过头税”、消极执行税收优惠政策、财政“空转”等手段，虚增财政收入，影响经济运行情况，不利于国家宏观调控和维护公平竞争的市场环境。新常态下如何做好财政收入监管工作？本期专题围绕“新常态下创新财政收入监管”展开探讨，邀请财政学者和实务工作者发表观点和建议，为做好新形势下财政监督工作提供指引。

一、近年来经济发展与财政收入增长新情况

2008年下半年我国经济运行遭遇世界性金融危机的严重冲击，致使GDP增长率在2009年第一季度达到谷底，只有6.1%，而财政收入更是同比下降了8.32%，这是继1997年亚洲金融危机后中国经济运行再次陷入谷底。此后，我国政府实施积极的财政政策和稳健的货币政策进行强有力地调控经济，GDP增长率迅速强劲反弹，财政收入增长率也很快恢复高速增长的态势。但2012年以后，由于受国内和国际诸多因素的影响，我国经济运行步入中高速增长区间，GDP增长率一直处于下行态势，财政收入增长率也出现了大幅回落的情况。表1反映了2009年第1季度至2015年第1季度GDP增长率和财政收入增长率的情况。

表1 2009年第1季度至2015年第1季度GDP增长率和财政收入增长率 单位：%

从表1可以清晰地看到，除了2009年第一季度GDP增长率处于谷底外，从2009年到2011年的各个季度GDP增长率都在高位波动，与此同时，财政收入增长率不仅在高位运行，而且波动的幅度相当大，这一情况的出现曾经引起人们的广泛关注，如何解释这一时期财政收入高速增长的原因成为理论界和实际部门研究的热点。然而，此后GDP增长率开始出现平稳的回落，而且这一态势持续至今，2014年GDP增长率为7.4%，2015年第一季度GDP增长率为7%；2014年财政增长率为8.6%，2015年第一季度财政收入增长率为3.95%。不仅如此，观察推动GDP增长的“三驾马车”，即投资、消费和进出口的增长率也出现了较大幅度的回落。投资增长率从前几年的20%以上下降到了 2014 年 的15.3%，2015年第一季度投资增长率下降到了13.5%。消费增长率也由16%—17%下降到了2014年12%，2015年第一季度消费增长率下降到了10.6%，进出口增长率更是出现了较大幅度的回落，2014年进出口贸易比上年增长2.3%，2015年第一季度进出口贸易同比下降6%。可见，这三个宏观经济运行指标全面持续地回落，显示GDP增长率的回落还在持续，甚至连止跌企稳的迹象都没有出现。此外，再观察其他经济运行指标也大致如此，如作为与民生密切相关的房地产投资也出现了大幅度的回落，价格水平处于低位，现已经在通货紧缩的区间运行，而广义货币增长率也大幅度回落。

这些情况充分显示，我国经济运行进入新常态，即GDP增长率进入中高速运行区间，而且目前我国经济运行继续走低的压力突显，财政收入增长疲软的状况一时难以根本改变，面对出现的这些新情况，再考虑到近年积极推进的全面深化财税体制改革的各项举措，尤其是今年实施的新《预算法》，要求所有政府财政收入必须按照全口径预算管理的模式进行管理。在这些新的形势下，如何加强政府财政收入的监管，确保财政收入应收尽收并及时足额入库，从而保证财政支出的需要，是当前加强财政监督工作面临的新问题。

二、经济新常态下财政收入监管面临的新问题

（一）经济运行继续走低导致财政收入增长疲软

加强政府财政收入监管的根本目的，是保证财政收入的有效性和稳定性，从而满足财政支出的需要。近几年我国经济运行进入新常态，财政收入增长率不再像前些年那样呈现高增长的态势，这一新情况的出现必须引起人们的高度重视，也更加突显了加强财政收入监管的重要性和必要性。这是因为，财政收入是财政支出的基础。财政运行的稳健性主要反映在财政收入的稳健性上，有了财政收入的稳健性，财政支出的稳健性就能得到充分保障。没有坚实的财政收入作为基础，财政支出就没有保障，政府调节宏观经济运行的目标就难以实现。所以，当前我国经济运行继续走低导致的财政收入增长疲软，是必须认真对待的一个新问题。要对当前情况进行深入分析，摸清这种情况出现的背景和深刻的原因，掌握其变化的规律，对未来财政收入走势进行预测，并在此基础上，对财政支出进行必要的调整。如果不认识和重视这一点的话，必然增加财政运行的风险，而且越是当前财政收入增长疲软，对财政收入的监管就越要加强。

（二）全口径预算管理对财政收入监管提出更高要求

随着我国社会经济发展、政府职能转变和深化财税管理体制改革的推进，必然导致政府财政收入形式的多样性和管理上的复杂性，这些对传统预算管理模式提出了严峻挑战。长期以来，政府财政收入未能全部纳入预算，以及纳入预算的政府财政收入并没有受到规则统一的、严格的管理和监控，这些问题长期存在于政府财政收入管理过程之中，成为完善我国政府预算体系，加强预算管理，提高财政资金运行效率的软肋。

全口径预算管理是全面深化财税体制改革所倡导的一种新管理模式，其核心就是把所有的政府财政收支纳入预算管理，而政府预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。这“四个预算”的编制既相对独立，又需要相互协调和衔接，“四个预算”的执行也是相互制约，需要相互协调和衔接。因此，全口径预算管理的新模式，使监管政府财政收入的职能得到进一步加强，监管的范围也进一步扩大，也就是把所有政府收入集中于预算管理和监督之中，相对于过去分散管理和监督来说，无疑对监管财政收入提出了更高更新更全面的要求。

（三）地方债的监管

依法治财是治理财政的根本，新《预算法》是全面推进依法治国的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度，是依法监管政府财政收入最基本的法理依据。新《预算法》的实施，意味着我国各级政府的财政收入管理已经纳入规范化、制度化和法治化建设的轨道，依法管理和监督所有财政收入将成为一种新常态。

新《预算法》明确规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”这预示着对地方债的管理将进入一个崭新的阶段。地方债是一种特殊的财政收入，尽管地方性债务从改革开放之初就已经存在，但原来的《预算法》明文禁止地方政府发行公债。所以，业已形成的地方各级政府性债务以多种其他的形式存在，既有显性的债务也有隐性的债务。由于今后几年这些地方性债务陆续进入偿还高峰期，为了缓解地方政府还债压力，规避可能发生的债务风险，中央政府决定将一部分业已形成的地方性债务通过置换的形式转为地方债，成为真正意义上的地方债。而且随着新《预算法》的实施，省级政府也会发行地方公债，地方债的规模会不断扩大，对地方债的管理将越来越重要和越来越复杂。如此一来，如何对地方债实施有效的监管，并加快地方债管理制度的建设，就成为亟需解决的问题。

（四）监督职责划分与协调

尽管全口径预算管理模式拓宽了监管政府财政收入的范围，但增加了财政收入监管的难度。按照我国政府预算体系构成和实施新《预算法》的要求，凡是纳入到“四个预算”中的各项财政收入都要实施监管，事实上这“四个预算”中涉及的财政收入不仅多，而且面十分广，依据现行管理体制规定，不同的预算由不同的部门编制、执行和管理，由于这些预算又存在内在的联系，必然会产生各种各样的矛盾与冲突，如何解决协调这些矛盾与冲突，加强对部门预算编制和执行的监管，成为新形势下面临的新问题。所以，明确划分监督部门职责，各监督部门协调配合就成为有效监管政府财政收入的关键。

三、经济新常态下财政收入监管的新思考

（一）依法监管财政收入

依法治国是治理国家的根本，党的第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出全面推进依法治国的方略，为依法治财指明了方向。而新《预算法》的实施为依法治财提供了法律依据和支撑，依法监管财政收入也就有了坚实的法律保障。在推进全面深化财税体制改革过程中，依法监管财政收入也会进入一种新常态，依法监管财政收入的理念将在财政管理工作中得以全面体现，这从根本上保证了财政收入监管的有效性和财政收入运行的稳健性。

（二）积极推进财税体制改革

毫无疑问，我国正在进行的“营改增”、将要推行的房产税改革和其他税制改革，将改变各级政府财政收入的分配关系。加强财政收入的监管，其前提就是要明确划分各级政府财政收入的归属和管理权限，也就是要在明确了政府间的财政收入分配格局后，各级监管部门对财政收入才能有效实施有的放矢的监管。应当积极推进财税体制改革，尤其是税制改革，才能更加有效地和明确地监管财政收入。在我国目前分级征税和分级管理税收的背景下，如果税制改革不到位，各级政府的财政收入分配关系也就难以稳定。因此，积极推进税制改革，进而推进财政体制改革，才能为加强财政收入监管，明确监管财政收入的职责提供体制机制保障，才能更有效地监管财政收入。

（三）发挥监管综合效力

一方面，经济新常态下的财政收入进入中低速增长的态势，使有效监管财政收入的运行，保证财政收入按照预算安排有效使用显得更为重要；另一方面，由于我国现行的政府预算体系和预算分级管理的规定，我国各级政府的财政收入非常庞大和复杂，而要对“四个预算”的政府财政收入以及各级政府的财政收入实施有效地监管并非易事。因此，在经济新常态下，如何实施对政府财政收入的有效监管，不仅要为有效监管财政收入提供体制机制上的保障，而且在不同级次的监管部门之间、同级次的不同监管部门之间都需要进行协同配合，不同监管部门既要分工明确，监管职责边界清晰，又要协调配合，只有这样才能发挥综合监管的效力。■

（作者单位：中央财经大学财政学院）