新常态下创新财政收入监管的几点建议

●江 庆 汪 滢

新常态下创新财政收入监管的几点建议

●江 庆 汪 滢

一、新常态下我国经济发展的基本特征

改革开放以来，中国经济一直保持着高速增长态势，2010年中国经济已经成长为世界上第二大经济体。随着中国经济规模不断扩大，中国经济继续维持两位数的高速增长难度很大，并且粗放型经济高速增长给中国资源和环境承载能力带来巨大的压力，质量和速度并重将是未来中国经济发展方向。自2012年以来，中国经济从过去高速增长进入到了中高速增长阶段 （即GDP维持在7%左右的增长速度），中央高层将这一新的经济态势定位为“新常态”。具体而言，经济新常态呈现出以下特征：一是增长速度从过去的高速增长转为中高速增长；二是经济结构不断优化升级；三是经济增长动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。

表1 2001年以来GDP总额、增长率与财政收入增长率

（一）经济增长速度放缓

从表1可以看出，中国经济在进入新世纪后经历了一个高速发展的阶段，GDP持续高速增长，在2006年突破了20万亿元之后，2010年GDP总值又翻了一番，到2014年已高达63万亿元。从增长速度来看，一直保持着高速稳定的发展，到2007年我国年经济增长率达到了11.4%的新高，之后两年受全球经济危机的影响降到了10%以下，只在2010年重新上升到10.3%。但是之后，我国的经济增长持续走低，2014年回落到 7.4%的新低，而前不久国家统计局公布的数据显示2015年一季度我国GDP仅增长7%，这一季度GDP增长数据已降至6年来新低。这表明目前我国经济增长速度已降至为中高速，并有可能继续放缓。当前我国经济的下行压力很大，并且已经触及了年初政府工作报告设定的7%增长速度。

（二）经济结构需要优化升级

我国目前经济结构中，低附加值产业比重大，特点是高耗能、污染重。尽管这些产业对我国经济起步阶段的发展和就业起到了巨大作用，但是随着经济规模扩大，劳动力价格提高，我国传统靠劳动力优势的密集型产业优势逐渐丧失。更为严峻的是这种粗放式的高速增长给我国能源消耗、资源环境承载带来巨大的压力，因此很难继续维持下去。要继续保持我国经济稳定可持续健康发展，现行的经济结构必须得到转型升级，把经济增长方式从过去依靠投资、资源、劳动力投入外延式增长转变到依靠科技进步、企业创新、劳动生产效率提高的内涵式增长上来，逐步提高附加值高、服务业比重，降低能源消耗比，减少污染排放将是我国产业结构优化升级的必由之路。

笔者认为，财政作为国家宏观调控的重要手段，必须服务于我国经济结构优化转型升级大局，为我国产业结构转型升级提供重要的财力支撑。

（三）经济发展动力必须转变为创新驱动

首先，改革开放以来我国的技术进步主要是以学习和模仿西方发达国家先进科学技术为主，这在改革开放初期，与世界先进水平还有很大差距时不失为一个很好的方法，这种学习模仿型技术进步方式与创新型技术进步方式相比，风险小、成本消耗低，是发展中国家利用后发优势发展经济的成功之路。但是随着我国经济规模的扩大，传统仅靠技术模仿的跟随发展战略的市场空间会越来越小，而转型成功国家的发展经验也告诉我们发展中国家要成功转型为发达国家，跨越中等收入国家陷阱，必须依靠科技进步和创新，从而实现生产效率的大幅提升。传统的模仿学习型技术创新方式很明显已经难以适应新的经济发展阶段，这必然要求现阶段中国必须更加注重自主创新能力，通过创新来引领产业结构升级，推动经济转型。

其次，一国经济刚刚起飞时，由于资本短缺，需求旺盛，投资边际收益率高。随着我国经济规模的扩大，人均收入步入中等收入国家时，简单依靠要素投入的投资收益不断降低，传统依靠投资拉动经济增长方式难度越来越大，依靠创新来获得高回报，推动经济发展是必由之路。

最后，改革开放初期，中国的各种生产要素成本低，劳动力富裕，可以大量投入，但是如今中国劳动力、土地等要素成本不断上升，资源储量越来越少，越来越依赖进口，已经不可能再靠着无限制的要素投入来拉动经济增长，怎样集约使用生产要素，改善能源资源结构，唯有依靠科技进步和创新。

二、新常态下中国财政收支面临的新情况

在经济增长新常态的背景下，我国未来财政收支面临新的情况具体体现在：由于经济增长速度放缓，未来我国财政收入增长速度将维持中低速增长，但是在财政支出方面却维持刚性支出的增长压力，这种刚性支出主要体现在两个方面。

一是稳定经济增长带来的支出压力。众所周知，近两年特别是今年以来我国经济下行压力越来越大，2008年下半年为应对国际金融危机冲击，我国开始实行积极的财政政策，至今已经实行7年。当前为了保持经济增长速度在底线之上运行，克服经济下行压力，实现我国既定的中长期经济增长目标，我国仍须实行积极的财政政策，因此，当前我国的财政支出方面仍将面临很大的稳增长压力。

二是进一步缓解提高我国公共服务水平带来的支出压力。目前我国社保体系还不够完善，医疗体制改革尚未完成，地区间教育差距大。为应对人口老龄化危机，进一步完善我国社保、医疗、教育服务水平，未来我国社保、医疗、教育等公共服务支出仍将保持刚性支出增长压力。因此，当前我国财政收入增长乏力与财政刚性支出之间存在很大矛盾，财政赤字问题也日益显现，做好新常态下财政收支监管工作显得尤为重要。

表2 2001年以来我国财政收支总额及增长速度

数据来源：2001—2013年的数据来源于中国统计年鉴，2014—2015年的数据来源于财政部网站，其中2015年为预算数。

从表2可以看出，我国财政收入总量虽逐年都有所增长，但是从相对数来看，自2005年起，我国财政收入的增长速度就维持在了百分之二十左右，最高于2008年达到了25.7%。然而近5年来，财政收入的增长速度在不断下滑，至2015年预算数只有7.3%的增速了，而实际上2015年一季度财政收入增长速度实际仅为3.9%。但是与此同时，近些年我国财政支出的总额均大于财政收入总额 （2007年除外），2012年以来财政支出增长速度均高于财政收入增长速度。当前我国财政刚性支出的压力要求在保证财政收入稳步增长的同时，必须做好财政收入监管工作，服务好经济发展新常态大局。

三、创新财政收入监管的几点建议

（一）防止征收“过头税”，人为增加企业负担

过去不少地方的税务征收机关为了保持税收的稳定增长和均衡入库，当收入指标征收完成后，会示意企业延期申报和延期缴纳税款，从而人为调节收入进度。在新常态下，有的税务征收机关为了完成收入任务，可能会采取征收“过头税”等手段，从而增加企业负担。

财政内生于一国经济，各地财政部门财政收入增长乏力情况下，绝不能为完成财政收入计划指标而征收 “过头税”。财政必须服务于经济发展新常态的大局，在经济下行压力增大情况下，绝不能违法违规增加企业税收负担，给企业发展造成困难。

因此，财政部驻各地专员办在收入监管中，要更多地关注征收机关多征税款以及提前征收税款等情况。只有企业发展好了，经济下行趋势才能得到扭转，未来的财政收入可持续增长才有源泉。

（二）要维护公平、公正、公开的市场竞争环境，防止给予某些企业不合法的税收优惠

由于去年以来各地房地产市场不景气，市场成交量减少，使得不少依赖土地收入的地方政府收入锐减。而各地的财政刚性支出易增难减，特别是在地方政府债务还债高峰到来的情况下，地方政府可能会为了获得税源，违规给予企业税收优惠。为了创造企业公平市场竞争环境，避免各地为吸引税源，采取恶性税收竞争，应该坚决杜绝此类税收优惠，各级地方政府应该主要改善投资环境，提供高品质服务来吸引企业投资。

因此，财政部驻各地专员办在工作中要更加注重发挥驻地优势，坚决贯彻落实国家有关清理财税优惠政策的规定，维护公平竞争的市场环境，激发企业创新创业活力，推动当地经济发展。

（三）完善立法，严格执法，使收入监管有法可循，违法必究

收入监管是确保国家财政收入及时、准确入库的重要一环，现如今我国关于财政收入监管方面的法律几乎是一片空白。到目前为止，只有财政部下发的关于财政监管的几个部门规章。立法部门应该充分重视，加强法制化建设，对收入监管过程中可能出现的损害国家利益的违法违纪行为做出法律上的规定，使财政监管人员有法可依，执法必严，违法必究。

（四）加强财政收入监督的信息化建设，建设统一的财政收支大数据库，充分利用大数据来监管收支异常现象

当今世界已经是信息化时代，中国国土面积大，地方政府与部门多，如何监督分散化部门是一个庞大的系统工程。传统依靠人力现场监督检查方式不仅耗时费力，时效性也不强，依靠信息化系统实时监督是发展趋势。国家应该加强政府各部门的信息化建设，建立更好更快捷的网络系统，加强各部门间工作配合与协调，从而减少财政监管部门的管理漏洞，提高财政监管工作的效率。

因此，财政部门应该着手建立统一的信息化系统。建设财政大数据库，利用现代化信息软件系统实现信息资源共享和监督，通过大数据计算财政收支运行的规律，做好前瞻性应对措施。

（五）定期与不定期调查监管相结合，强化收入监管

当前我国大部分省市财政收入监管工作的实施基本上都是采取定期检查，定期召开监管会议，这种定期监管的机制可以使财政监管人员有条不紊地按计划组织财政监管工作，也简化了财政监管人员的工作。但是“上有政策，下有对策”，长期的定期监管机制也让被监督部门为了迎接检查提前做好“准备”工作，这样定期监管效果会大打折扣。

因此，财政部驻各地专员办应该在做好定期监管的同时，将不定期检查与定期检查结合起来，真正做到有效监管，面面俱到。除此以外，还应该采取不定期抽查方式，这样相互结合，监管效果才会事半功倍。■（本文是教育部人文社科基金资助项目〈12YJCZH082〉的阶段性成果之一）

（作者单位：安徽大学经济学院）