党纪体系建设科学化的逻辑与对策

任建明

(北京航空航天大学公共管理学院，北京 100193)

引 言

与大多数国家不同，在惩治腐败方面，中国是一个纪律和法律并重的国家。从迄今为止的实际情况来看，可以说中国更加重视纪律。在中国的纪律体系中，不仅有其他一些国家都有的行政纪律(简称政纪)，还有中国共产党的纪律(简称党纪)，这是比较少见的，可以说是中国特色。就党纪和政纪而言，尤其突出的是党纪。党纪是一个十分庞大的体系，不仅纪律条款覆盖面广，还有一个庞大的执纪机构，即中国共产党的纪律检查机关。笼统地说，党纪的功能是维护党的纪律，可是，由于党纪中的违纪条款内容广泛，党纪实际规管的范围就较宽。这里把党纪所规管的内容划分为与腐败或党风廉政建设相关的部分，以及其他党纪党规部分。本文主要讨论党纪体系，且主要聚焦于党纪条款，特别是与腐败或党风廉政建设相关的纪律条款，而不涉及政纪以及执行党纪的机构及其体制问题。

2003年12月31日由中共中央颁布的《中国共产党纪律处分条例》(简称《党纪》或《条例》)，虽然在维护党的纪律和惩治腐败方面发挥了重要的作用，但是也有这样那样的一些问题。十八大以来，执政党治国理政的核心理念和反腐败战略、对策及效果都发生了重大的变化。理念方面的主要变化是提出要“全面从严治党”和“全面推进依法治国”。这些变化都对加快党纪体系的科学化建设提出了明确要求。

党纪体系的科学化建设是一项系统性较强的工作，可以从不同维度来观察。首先，包括纪律制定和纪律执行两个重要环节。其中，纪律制定起重要的决定作用，但党纪体系建设是否科学，最终要靠执行环节特别是执行的结果来检验。其次，既包括许多实务工作，如中央纪委五次全会提出要“抓紧修订纪律处分条例”［1］就是其中之一，未来的纪律执行更是十分繁重复杂的实务工作，同时，也包括一些重要的理论工作需要及时提上日程并予以回答。从某种程度上来看，理论工作甚至更重要。本文的主要任务正是要提出党纪体系科学化建设的一些重要的理论问题，并试图予以合乎逻辑的回答。

在如何修订《条例》方面，2015年以来，王岐山书记已经多次谈及，最主要的有5次。

在2015年1月召开的中央纪委五次全会上的讲话中，他讲到:“党规党纪严于国家法律。……(在修订《党纪》过程中)要把党的十八大特别是十八届三中全会以来，纪律检查体制改革实践成果制度化，……实现党规党纪和法律法规的有机衔接。……纪律是党的生命，要严明党的政治纪律和政治规矩。……要把纪律建设作为治本之策，摆在更加重要地位。……纪律不可能囊括所有规矩。……政治规矩是我们党在长期实践中形成的政治规则、组织约束、优良传统和工作习惯。……我们党决不允许结党营私、培植亲信、拉帮结派;决不允许自行其是、另搞一套、阳奉阴违。”［1］

2015年3月5日，王岐山书记在参加他所在的十二届全国人大三次会议北京代表团审议过程中讲到:“坚持全面从严治党、依规治党，严明政治纪律和政治规矩，(就要)把纪律挺在前面，立起来、严起来，执行到位。……依规治党首先要把党规党纪的篱笆扎紧，把领导干部的权力关进制度的笼子。要把纪律建设摆在更加突出的位置，对党章和其他党规中的纪律要求整合概括，使之具体化，让党的纪律明确规范、完整系统。要把‘维护党的团结统一’、‘紧密团结在党中央周围’等政治纪律细化，把‘四个服从’基本原则上升为纪律。”在讲到规矩、纪律和法律的关系时，他说:“无数案例表明，领导干部往往是从破坏规矩、违反纪律开始、进而违法。”［2］

2015年5月8日至10日，王岐山书记在浙江省调研，并主持召开了部分省区市纪委书记座谈会。他在这次座谈会上讲到:“修改好《中国共产党纪律处分条例》，把纪律和规矩挺在法律前面，挺在党风廉政建设和反腐败斗争前沿。……‘党纪’与‘国法’不是一个概念，不能混同。党纪严于国法。……修订党纪处分条例要突出两个重点，一是体现全面依法治国、全面从严治党要求，坚持问题导向，应把条例中与法律重复的内容去除，解决‘纪’、‘法’不分的问题;二是把严肃政治纪律和政治规矩突出出来、具体化，使党纪特色更加鲜明。”［3］

2015年7月8日至10日，王岐山书记在陕西省调研，并主持召开了部分省区党委书记、纪委书记座谈会，他在座谈会上讲到:“执政党的党规党纪严于国家法律。在全面依法治国大背景下，要去除现行党纪处分条例中与刑法等法律重复的内容，使条例成为管党治党、严肃纪律的尺子。……修订党纪处分条例要针对现阶段突出问题。……要把享乐、奢靡等‘四风’问题纳入党纪处分范围;针对一些党员干部在政治纪律和政治规矩、组织纪律上思想麻木、意识淡漠问题，要把十八大以来党中央提出的要求细化、具体化，体现作风建设和反腐败斗争的最新成果。……党委要把纪律和规矩挺在前沿，……真正担负起管党治党的主体责任。”［4］

2015年7月底，王岐山书记分别主持召开部分中央部委、中央国家机关部委党组主要负责人、部分专家学者座谈会，就修订廉政准则和《条例》征求意见。他在座谈会上的讲话中强调:“在全面依法治国条件下党要管党、从严治党，(就要)把纪律和规矩挺在前沿，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争。……要坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开。……以纪律从严治党，应该使咬耳朵、扯袖子，红红脸、出出汗成为常态，逐步让党纪轻处分、组织调整成为大多数，重处分的是少数，而严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。只有这样，才能真正实现全面从严治党。”［5］

2015年10月18日，新修订后的党纪《条例》已经中共中央颁布，并将于2016年1月1日起施行。纵览条例全文，王岐山书记在多次讲话中提出的主要观点大都予以了吸纳。概括王岐山书记系列讲话的要点以及《条例》的实际修订情况，可以提炼出一些重要的理论问题。这些理论问题可以划分为三类。第一类是纪律①文中的纪律均指党纪。和法律的相对严厉程度问题。究竟是纪律严于法律，还是法律严于纪律?理据是什么呢?第二类是纪律和法律的关系问题。纪律和法律究竟是什么关系?纪律和法律是否应当分开、能不能分开?纪律和法律的边界究竟在哪里?对于从《党纪》中删除的那些与法律重复的条款，难道纪律真的可以不再予以规管了吗?分开以后，在制定和执行环节如何实现纪律和法律的衔接?第三类是纪律和法律的相对地位问题。纪律和法律地位、权威关系到底应当如何摆，换言之，纪律和法律哪个应当优先?在全面依法治国的大背景下或法治的条件下，又当如何呢?对于“把纪律挺在前面”的意见究竟应当如何理解?在执行层面，又该如何实现纪律和法律的衔接?本文的重点任务就是要回答上述理论问题。

一、党纪现状、主要问题及原因分析

相比于当代世界上的许多政党，作为无产阶级政党的共产党都有一个普遍的传统，那就是重视党的纪律，中国共产党也不例外。但在不同时期，中国共产党的纪律建设情况差别较大。发展的趋势是不断形成专门的、整合的纪律条款。在革命时期和执政之后的很长一段时间内，中国共产党颁布的纪律规定主要是单行的。改革开放之后，随着腐败和作风问题的严重化，单行纪律规定的数量还以较快的速度增加。例如，在党的十三大至党的十四大期间(1988～1992)，中央纪委先后发布了8个单项的党纪处分规定。党的十四大以后，中央纪委又发布了4个关于违反领导干部廉洁自律规定的党纪处分规定。［6］第一个整合的纪律条例颁布于1997年2月27日，即《中国共产党纪律处分条例(试行)》。《条例(试行)》自1988年3月开始起草，历时9年，试行约7年之后，2003年修订成为正式《条例》。《条例(试行)》包括三编、十三章、一百七十二条。2003年版《条例》也是三编(分别是总则、分则、附则)，但扩展为十五章，共计一百七十八条。

《条例》的体例结构与中国的《刑法》很相像，都划分为总则、分则、附则几大部分。《条例》分则部分是不同类型的违纪行为(条款)，好比《刑法》分则中的不同类型的犯罪行为(条款)。《条例》中共包括十大类型的违纪行为。与《条例(试行)》相比，《条例》中增加了三类违纪行为:把《条例(试行)》中的第八章(经济类错误)细化、扩展为《条例》中的第八至第十一章。这种变化既和腐败、作风问题的多样化、严重化有关，也和那个时期建规立制者对于腐败行为的理解有关。从中国腐败犯罪的立法情况来看，在改革开放初期，腐败犯罪被列入经济犯罪，到1997年《刑法》颁布时，则被归于职务犯罪，主要包括在“贪污贿赂罪”(《刑法》第八章)类型中。为了方便后续的讨论，可以通过一张表格对《条例(试行)》、《条例》和《刑法》中的相似违纪或犯罪行为条款进行例举对照，具体见表1。

党纪体系②根据文章前面对于研究范围的限定，此处的党纪体系主要是指违纪行为条款，即主要对应于《条例》中的分则部分。的主要问题有三个。一是纪律与法律内容重复。从表1可以看出，刑法的第三、四、五、六、八、九章犯罪行为条款部分甚至大部分在党纪违纪行为条款中重复出现。这个问题也可简称为“纪法不分”问题。二是存在纪律宽于法律的情况。共产党的相关理念一直坚持纪律严于法律，近一年来，王岐山书记也多次强调纪律要严于法律。但是，从过去多年来实际执纪的结果来看，部分甚至全部“以纪代法”的情况在一定程度上还是存在的。一旦存在这种情况，执行的结果就是纪律宽于法律。典型的情况是一些党员领导干部事实上存在犯罪行为，但却只给予了党纪(或政纪)处分。现行党纪中对于党员个人的纪律处分种类是五个，即警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。③《党纪》第十条。从个体要付出的相对成本来看，与刑法可以剥夺人的自由甚至生命相比，即使是最严厉的开除党籍处分，其相对成本也是比较低的。④例如，刑法中的惩处包括有期徒刑、无期徒刑、没收财产、死缓、死刑立即执行等，这些将施加给个体自由、金钱甚至生命方面的成本。从大部分人的评价来看，这些成本肯定高于开除党籍。这可被称为纪律处分成本的“天花板”效应，而且这个“天花板”还比较低。党员个人的不良行为一旦达到开除党籍的程度，在没有其他成本的情况下，发生更严重的不适当行为的边际成本将变为零。这对于控制党员的不良行为来说是不利的。三是与法治原则不相符的问题。这个问题有些是由前两个问题引发的。此外，也有执纪以及执纪和执法衔接上的原因。纪法不分，以纪代法，结果就会产生法律面前存有例外的情况。这当然和法治的原则不相符。在全面依法治国、实质推进法治的大背景下，这个问题就变得更加突出了。

表1 党纪和刑法相似条款对照①

党纪体系上存在这些问题的原因主要有三个。一是没有正确地认识并处理好纪律和法律的关系。纪律与法律在内容上大面积重复，在执纪和执法环节上衔接不畅等都是具体的表现。二是与党管干部原则的实施以及干部分级管理体制的实际操作运行有关。有关这个方面的原因，在作者的相关研究中已经给予了较为细致的分析，［7］此处不再赘述。三是执政党在依法治国和依规治党的理念与认识上还不够彻底。一个核心的问题就是如何处理好党的领导和依法治国的关系。这虽然是一个大问题、老问题，但一直没有认识和处理好。邓小平在1980年关于“党和国家领导制度的改革”讲话中，就涉及到相关问题。他认为在党和国家的领导制度方面，存在着“权力过分集中(于党)”的问题，存在着“党政不分、以党代政的问题”②从党的领导和依法治国的关系维度来看，事实上也存在着“以党代法”的问题。。而究其原因，他认为:“就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，……。”［8］

二、科学党纪体系的理论和逻辑分析

无论是党的纪律还是国家的法律，其基本的功能都是一致的，就是规管人的行为。从这个意义上说，现行《党纪》的分则部分把可能发生在党员身上的各种不适当的问题称为“行为”是准确的。这比在《条例(试行)》中使用“××错误”以及在《刑法》中使用“××罪”也都更中性，避免了可能在党员或公民个人行为性质认定上加上先入为主的判断。本部分的理论和逻辑分析的主要任务就是要回答前面提出的三类理论问题，而基本方法就是围绕人的行为而展开。

人类的行为十分复杂。按照不同的准则，例如政治的、道德的、法律的等准则，一般来说都可以划分为适当的、良好的行为和不适当的、不好的行为两大类型。可以想见，每类行为都有很多很多，因此从管控或规管的需要出发，还需要再进一步细分。从设立纪律和法律的目的来看，主要是针对那些不适当的行为。事实上，不适当行为不仅很多，而且不同行为在性质和情节方面还都会存在着很大的差别，这就是为什么要对这些行为进行细分的主要缘由。党纪主要规管的是发生在党员个人身上的那些不适当的行为。①现行《党纪》也规管党组织的行为。

作为一个政党，中国共产党要根据党的宗旨、性质以及政治、道德、法律等的要求，以及不同时期实际发生在党员身上的带有一定普遍性的问题，识别出主要的不适当行为，根据其性质和情节予以规管。同样，法律要规管的是发生在公民身上的那些不适当的行为，而《刑法》要规管的就是各类犯罪或刑事犯罪问题。

毫无疑问，中共党员只是一部分中国人的特殊角色，这些人肯定是中国公民。也就是说，对于每一个党员来说，他们都同时兼有两个角色，即党员和公民。作为党员，要接受或服从党纪的规管，而作为公民，则要接受或服从法律的规管。

紧接着引申出来的一个基本问题就是，党纪中的不适当行为和法律中的不适当行为到底是什么关系、有没有关系?为了清晰、严谨地论述二者间的关系，下面特借用社会科学中的理想概念类型框架和数学中的集合概念框架。

先使用理想概念类型框架来分析。无论是按照纪律还是法律标准，人的行为都可以区分为适当和不适当两大类型，两两组合将出现四种可能情况:组合1是那些既不违纪也不违法的行为;组合2是那些违纪但合法的行为;组合3是那些既违纪又违法的行为;组合4是那些违法但不违纪的行为。由于文章讨论的是可能违纪或违法的行为以及二者间的可能关系，因此将组合1从讨论对象中去除。需要探讨的是，在剩下的三个组合中，哪些是合理的，哪些是不合理的?

使用数学中的集合概念方法，就是把同一类型的行为置于一个集合之中，然后探讨这些集合间的可能关系。把违纪行为和违法行为分别置于不同的集合中，这两个集合在空间上将出现4种可能情况，分别如图1～4所示。

需要指出的是，理想概念类型中的4种可能组合，与图2中的集合概念关系情况恰好完全对应。组合3对应于重叠部分，组合2对应于违纪集合减去重叠部分，组合4对应于违法集合减去重叠部分，而组合1则对应于两个集合之外的所有部分。

图1 违纪和违法行为完全无关

图2 违纪和违法行为有部分重叠

图3 所有违法行为都属于违纪行为

图4 所有违纪行为都属于违法行为

逻辑上，理想概念类型中的组合2和组合4肯定不可能同时存在，否则，违纪行为和违法行为就完全无关。一旦违纪和违法行为完全无关，也就是图1所呈现的情况。从人类的行为实际情况来看，不适当行为的类型是复杂的，不适当行为的数量是巨大的，即使有部分违纪和违法行为无关，也不可能全部无关。也就是说，肯定有部分的违纪行为同时也是违法行为，也肯定有部分的违法行为同时也是违纪行为。这说明，图1是不能成立的。

逻辑上，图3和图4的两种情况也不可能同时成立，否则，违纪行为集合和违法行为集合就完全一致了。如果是这样，也就不需要讨论违纪和违法两个概念了，而仅需要任意讨论其一。实际情况应该不是这样的。世界上使用法律管控腐败行为的国家是普遍的，而使用纪律的国家(其中大部分国家只使用行政纪律)也不少。实际上，纪律不仅在国家层面使用，在组织层面也使用，而且使用得更加广泛。甚至可以说，在组织层面，其管控组织成员不适当行为的手段就只有纪律而没有法律。由此可见，是不能把法律和纪律等同起来的。

逻辑分析结果表明，图2有可能成立，图3和图4中只可能有一个成立。到底会是哪种情况?又应当是哪种情况呢?从中国现行的党纪和法律来看，就是图2这种情况。由表1可见，违纪和违法行为既有大量重叠的部分，也有互相不包含的部分，而且也都不少。需要说明的是，相比于党纪条款，我国法律的内容条款更多。党纪的违纪条款大致是130条，而仅我国刑法的刑事违法犯罪条款就有350条之多。表1仅罗列了刑法中相关的犯罪行为条款，未罗列的大部分犯罪行为条款都不属于现行党纪中的违纪行为。现行党纪和法律的这种关系格局就是科学的、合理的吗?对此作出判别还需要其他一些理据。

众所周知，共产党是以最终解放全人类，实现共产主义为最高理想的。中国共产党也不例外。为了实现这个理想，就需要把党建设为一个先进的组织，需要每一个党员至少绝大部分党员都能发挥出先锋模范的作用。从这个角度来看，就应该对党员个人提出更高的行为标准。党员个人应该更多一些良好的行为，更少一些不好的或不适当的行为，无论是从政治、政党、法律、道德哪个维度上讲，都应该如此。

从党纪和法律应有的一般关系上来看，应当坚持党纪严于法律的标准。法律针对的是全体公民，刑法也不例外。而且，刑法规管的都是刑事犯罪，即使对于普通公民而言，肯定都是一个比较低甚至很低的行为标准。党纪针对的是人群中的先进分子，尤其是那些符合更高标准，可以成为党员的公民。因此，党纪应当坚持一个更高的甚至是很高的标准。对于党员个人来说，就是应当坚持一个很高的行为标准。

最后两部分补充分析表明，如果接受图2，等于说降低了党的先进标准和党员的模范行为标准。因为对于党员的不少违法行为并未纳入党纪规管的范围。所以，图2虽然是我国现行党纪和法律的关系格局，但不应当是合理的状态。同理，图4中的情况更是降低了党员的模范行为标准，因此，也是不合理的。由此看来，就只有图3中的情况是合理的，是符合逻辑的，是科学的。

逻辑和理论分析到此，就可以对前面提及的三类理论问题予以回答了。对于第一类理论问题，可以给出肯定的结论，即:应当坚持纪律严于法律的标准。体现在纪律中的违纪行为条款制定上，就应当是:凡是党员个人违法的行为，在纪律的违纪行为条款中就必须要给予呼应，而不能是空白;对于不构成违法的行为，凡是不符合共产党员高标准的那些行为，也应当在党纪违纪行为条款中体现出来。坚持这个原则，并不必然意味着《党纪》中的违纪行为条款要和法律中的违法条款相重复。有关这方面的操作处理，见后面的对策建议部分。

这里有必要对严或宽到底指的是什么做出明确的界定，否则，人们就很可能会在“纪律严于法律”的主张上产生误解。所谓严或宽，主要针对的是人类不适当行为的程度，其程度到底是轻微的还是严重的，而不是惩罚结果的严厉程度。①前面已经介绍并分析过，如果是从处分或惩处结果的严厉程度来看，党纪最严厉的处分只是开除党纪，在大多数人看来，要比刑法剥夺人的自由甚至生命要轻。坚持纪律严于法律，意味着纪律对于那些程度轻微的不适当行为也要规管，而法律特别是刑法通常只规管那些程度严重的不适当行为。当然，如果把法律惩处和纪律处分的结果加总在一起，又是在坚持法治原则、纪法分开的条件下，党员受到的总的惩罚成本就会大于非党员。从这个角度来看，也可以说，在惩罚结果上也是纪律严于法律。为了清晰地对照各种不同情况下的惩罚结果，特用表2加以说明。在纪法分开并坚持法治原则的情况下，不论在何种不适当行为情况下，党员受到的惩罚成本都要大于非党员，体现了纪律严于法律的原则。在纪法不分又存在以纪代法的情况下，由于一些违法的党员领导干部可能从轻甚至完全逃避了法律惩处，所以，就会出现纪律宽于法律的情况。这既违背了纪律严于法律的原则，也背离了法治的原则。

对于第二类理论问题，结论也是比较肯定的。首先，对于每一个党员来说，纪律和法律关系十分密切，二者绝不是没有关系;凡是党员个人的违法行为，都应当作为其违纪行为的一部分，其有些不适当行为，虽然够不上违法，但也可能是违纪行为。简单地说，违法行为集合和违纪行为集合是包含关系，违法行为集合是违纪行为集合中的一部分，也就是图3中的情况。其次，由于纪律和法律有各自的判别标准，违纪行为和违法行为二者是可以区分得开的。从区别党员违纪行为情节的现实需要出发，也应当把二者区别开来。那么二者的界限是什么呢?简单地说，就是情节界限。违法行为的情节肯定比不构成违法但构成违纪的行为的情节更严重。如果一定要给出具体的界限标准，那就是法律中的标准。以与腐败及作风相关的行为来看，结论就更加肯定。

表2 各种情况下惩罚结果的对照

对于第三类理论问题的结论，可能就具有一定的争议性，甚至争议还很大。之所以有争议，并不是在理论上或逻辑上有什么复杂的问题难以回答清楚，而是中国法治建设现实水平的制约以及人们在法治理念上的很多传统观念的影响力依然很大。按照正确的法治理念，就应当给予法律更高的地位和权威，就不应该存在“以纪代法”的情况，就应当把纪律高于法律或纪律严于法律的原则真正落到实处。如果对此持有异议，就等于否定纪律严于法律的正确原则。从这个角度来说，“把纪律挺在(法律)前沿(面)”本身并没有什么问题。担心的恰恰是那些嘴上讲的是“纪律挺在前面”，实际上“以纪代法”的作法。

三、推进党纪体系科学化的对策与建议

为了切实推进实现党纪体系建设的科学化，同时在全面依法治国的背景下，为了有利于促进法治，基于前面的介绍和分析，提出以下两项主要的政策建议。

(一)从制定和执行环节辩证地看待“纪法分开”

在纪律制定环节选择彻底的“纪法分开”，并不是因为理论和逻辑上的原因。理论和逻辑分析表明，纪律和法律有着密切的关系，不能简单地把二者分开。实际上，对于党员身上发生的违法行为，由于其情节往往严重于大部分的违纪行为，因此，以纪律严明而著称的中国共产党应当也必须要予以规管。从这个角度上说，在以往的纪律建设过程中，把越来越多的法律内容移植到党纪条例中来，在理论上是站得住脚的。同样的逻辑，在党纪修订中，不仅可以不去除与现行法律重复的内容，还可以或需要把更多的现行法律中的内容移植进来。

实际上，在纪律制定环节实现“纪法分开”，主要是出于执行效率上的考虑。具体地看，主要是出于两个方面的考虑:一方面，是否有利于提升党纪执行的效率;另一方面，是否有利于促进法治，落实全面依法治国的战略。在新修订的党纪条例中，倘若不去除与法律重复的部分，而且还把法律中更多的内容移植进来，会怎么样呢?很清楚，新的党纪条例的内容条款将更多，主要是违纪行为条款会更加庞杂。而一旦写进党纪条例之中，党的各级纪委就要去执行。可以想见，未来纪委执纪的负担将更加繁重。由于执行的很多纪律行为条款和法律行为条款重复，就必然导致纪律和法律重复执行的问题。重复执行部分更集中地体现在对违纪或违法行为的调查上。从过去的执纪实践来看，对于涉及犯罪的党员领导干部，纪委都必须依纪完成所有的调查工作，即使所获得的违法行为的证据是符合法律要求的，在经移交进入司法程序之后，也需要证据的转换。这当然是不利于效率的。主要的问题是纪委干了很多司法机构该承担的工作，大大加重了纪委的负担，占去了纪委大量的资源，而不利于更为重要的执纪工作，不利于“(把党纪)立起来、严起来，执行到位”。

纪律和法律内容大量重复的第二个危害更加严重。把大量的法律内容搬进党纪，纪委就必须要执行。在党管干部的原则下，执纪往往在前。这样，就很可能会出现“以纪代法”的问题。过去一直存在的“以纪代法”固然有其他原因，但纪律和法律重复是一个具体原因。一旦出现“以纪代法”的问题，就必然与法治的精神和原则相悖。

在纪律制定环节实现“纪法分开”后，新的党纪条例就大为“瘦身”。这将大大减轻纪委的执纪负担，有利于纪委把更多的执纪资源转向党纪的执行，“党要管党”的效率和效果一定会得以提升。可是，很自然会提出一个问题:今后党对于党员违法的行为是不是就不需要再规管了呢?显然不能这样。那又该怎么办呢?解决的办法其实很简单:在新的党纪条例中保留、充实并运用好现行党纪条例中的第四章(对违法犯罪党员的纪律处分)即可。考察新修订的条例，第四章就由原来的4条增加到了8条。新增条款既明确了党组织要继续对党员违法犯罪行为进行严格规管的原则，同时，也增强了与法律的互动和衔接。

(二)在执行环节上创造性处理好“纪法衔接”关系

在制定环节上实现纪法衔接并不复杂，更大的挑战是在执行环节。从以往的倾向性问题来看，也主要是这个问题。这一方面是由于纪律和法律重复，导致纪委事实上承担了很多执法的责任，甚至存在“以纪代法”的问题，从而使执纪错位和越位，不利于法治。另一方面，也和在维护党的纪律方面对于“党管干部原则”的理解与贯彻存在偏差有关。未来在订纪和立法层面处理好纪律和法律的衔接关系之后，在执纪和执法层面的衔接关系是不是就理顺了，就不存在问题了呢?显然不会这么简单。执纪和执法关系混乱，甚至出现冲突、“打架”的问题恐怕还会存在。

解决好执行环节的纪法衔接关系问题，还需要先分析一下过去之所以存在执纪和执法衔接问题的具体原因。原因可能比较复杂，但主要是三个。其一，在“党管干部原则”的理解上存在偏差。这种偏差导致凡是党员领导干部的事，不管是什么事情，都需要由党来管，甚至是直接地、全面地、排他性地规管。这是导致党纪条例内容不断扩张，执纪地位不断强化，甚至“以纪代法”的主要原因。其二，现行的纪律和法律两个系统，由于在纪律和法律关系上没有处理好，使得执纪和执法关系混乱成为可能。其三，我国的法治发展程度较低，司法机关执法素质和能力欠缺等也是具体原因之一。这导致涉及党员领导干部违法犯罪问题，如果全部交由司法系统来处理，也会存在现实的困难和问题。例如，由于一些案件阻力较大，致使执法困难甚至执行不下去。再比如，一些司法机关和司法人员确实存在执法犯法的情况。

考虑到这些原因在未来一个时期仍将继续存在，因此，在衔接好执纪和执法关系上，就需要做一些特殊的安排。首先，大的原则或方向就是一个，即法治的原则。根据这个大原则，执纪和执法应当分开，法律的归法律，纪律的归纪律。涉及党员领导干部的违法犯罪问题，也应当首先依法来惩处。之后，再按照纪律的规定，由纪委予以处理。在这方面，新加坡就有十分先进和成熟的经验。新加坡是一个高度法治的国家，同时，新加坡还十分重视行政纪律。可以说，新加坡也是一个在惩治腐败方面坚持法律和纪律并重的国家。事实上，新加坡也真正做到了纪律严于法律。通常，不论什么样的公职人员，凡是涉嫌违犯廉政法律的行为，都由法律来惩处。在受到法律惩处之后，再追加纪律的处分，包括:失去工作、养老金和其他利益。①参见:《新加坡在抑制贪污上的策略》，这是一部由新加坡贪污调查局拍摄的介绍新加坡反腐败经验的视频短片，2005年。倘若因为证据不充足而无法将某个涉嫌腐败的公职人员控上法庭，纪律部门也会援引行政纪律，对该公职人员施以纪律的处分。具体的纪律处分形式包括:革职、降级、停止加薪或延迟加薪日期、罚款或警告、强制性提早退休。①

要求中国在短期内完全做到像新加坡那样，还是有不少困难。因此，需要做一些过渡性的特殊安排。一个可行的方案是执纪和执法同步或并行进行的方案。凡是涉及党员领导干部的违纪并可能存在违法的案例，规定由纪委和检察院反贪部门成立联合专案组，由此使得纪律和法律能够得到同步执行。在以往的反腐败实践中，在少量个案上就已经这么做了。例如很有影响的李真腐败案件。事实证明，联合办案，效力和效率都高。这个建议的提出，是希望把这种做法普遍化，使其具有强制力，而不是具体个案执行中的一个自选方案。这样做的另一些好处是，化解了原有的制约执纪和执法科学衔接的那些不利因素，使法治的原则得到维护，此外，也在纪律和法律系统间引入了制约，从而大大降低反腐败中的腐败风险。

另一个可行的方案是执法优先纪委监督。凡是党员领导干部涉嫌腐败犯罪的案件，属于纪委首先发现的，在第一时间就移交司法系统;属于司法机关首先发现的，当然也由司法机关执行，即执法优先。凡是涉及到党员的违法案件，司法机关应当在启动执法之前知会纪委。为确保严格执法，纪委作为监督方，对执法过程进行全程监督。当然，在遇到阻力的情况下，纪委方面也完全可以提供支持和帮助。在法律得到严格执行之后，纪委方面再根据党纪规定，对于违法的党员领导干部施于党纪处分。倘若由于证据不足，难以施予法律惩处，纪委也可以再依纪进行可能的处分。这样，就真正做到了纪律严于法律，也使法治的原则得以确保，很好地体现了全面依法治国战略的基本精神。

最后需要强调的是，尽管本文主要研究的是党纪问题，但对于行政纪律问题也很有研究的必要。一旦引入政纪问题，就有如何处理好党纪和政纪的关系，如何实现党纪和政纪的科学衔接等重要问题需要研究和回答。事实上，中国也很重视行政纪律。相比于党纪，行政纪律在纪律处分种类上可以有更多的选项，可以更方便地借鉴更多国家的经验。

［1］ 王岐山．依法治国 依规治党 坚定不移推进党风廉政建设和反腐败斗争——在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的工作报告(2015年1月12日)［N］．人民日报，2015-01-30(03)．

［2］ 王岐山．坚持从严治党依规治党 把纪律立起来严起来［EB/OL］．(2015-03-05)．http://news．xinhuanet．com/2015-03/05/c_1114539311．htm．

［3］ 王岐山．把纪律和规矩挺在法律前面［N］．新京报，2015-05-11(A05)．

［4］ 王岐山．坚持党纪严于国法 实现纪法分开［EB/OL］．(2015-07-10)．http://politics．people．com．cn/n/2015/0710/c1001-27286413．html．

［5］ 王岐山．把党的纪律和规矩挺在前沿就是治本［N］．新华每日电讯，2015-08-01(2)．

［6］ 就《中国共产党纪律处分条例(试行)》的发布实施 中纪委负责人答记者问［EB/OL］．(1997-04-11)．http://www．people．com．cn/GB/channel1/11/20000804/173016．html．

［7］ 任建明．从干部分级管理体制审视腐败案件查办［J］．民主与科学，2004，6:19-21．

［8］ 邓小平．党和国家领导制度的改革［M］∥邓小平文选:第2卷［M］．北京:人民出版社，1994:329-343．