科学建构惩防腐败体系的制度创新与实践探索

杨月斌，邵德进

(1.南通大学 管理学院，江苏 南通 226019;2.南通廉政研究中心，江苏 南通 226019)

科学建构惩防腐败体系，乃是党对反腐倡廉工作规律性认识的进一步深化，亦是对新时期深入开展此项工作提出的更高要求，是从源头反腐的治本之举。从根本上有助于全面贯彻党的十八大(届)、十八届中纪委三中(次)、四中(次)、五中(次)全会和习近平同志系列重要讲话精神，进一步落实中央关于《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》(以下简称《工作规划》)要求，特别是党的十八大提出的坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持反腐倡廉建设“十六字方针”，全面推进惩防体系建设，落实“廉政三清”的反腐倡廉建设重大决策与廉洁政治建设战略目标，真正将中央有关反腐倡廉建设重大战略部署与我国实际紧密结合，不断提升惩防体系建设科学化水平。惩防体系是由反腐倡廉若干事物和要素相互联系有机构成的统一整体，健全完善该体系，是一项较为复杂的系统工程，是防治腐败一般规律和具体实践相结合的产物，涉及一系列重大理论与实践问题，其中重要前提是如何准确理解、正确把握和明确突出科学建构惩防体系的实质内涵、主要特征及其构成要素等问题，务必建立国家战略，加强顶层设计，注重制度创新。

有鉴于此，基于理论和实践契合层面，加以全面论证、高度概括，探寻内在规律，上升理性认识，提炼理论基础，必将大有利于为反腐倡廉建设提供强大智力支撑与有效实践指导，不断增强惩防体系建设的科学性、系统性、协调性、应用性、实效性、时代性、创造性及规律性，充分发挥体系建设综合效能，创造性地推进惩防体系建设深入开展，努力建构具有我国特色、适应经济发展、反映时代特征、彰显反腐特点、体现创新精神、富有实际成效的腐败治理整体格局和常态长效机制，进而积极推动惩防体系建设，开拓新局面、取得新成效，走出一条适合国情的制度反腐、科学反腐新路，加快建设社会主义廉洁政治。总之，对于协调推进“四个全面”战略布局，整体推进国家治理体系和治理能力现代化，积极引领社会主义核心价值体系，大力推动科学与稳定发展，努力实现党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念以及“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦，皆具重要的理论研究价值和实践指导意义。

一、科学建构惩防腐败体系的实质内涵

必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，贯彻落实科学发展观，深刻把握防治腐败规律性要求，主要基于教育、制度、监督、改革、纠风、惩治等方面通盘考虑，牢牢抓住制度创新这一核心环节，努力建构反腐倡廉教育、制度反腐预防、权力运行监控、反腐体制改革、纠风工作长效以及惩治腐败工作机制等“六大”制度机制，以此集成制度成果，不断凝炼惩防架构，积极锻造协调配套的防腐制度链条，健全完善科学有效的惩防腐败体系，有力推动形成不敢腐、不能腐、不想腐的常态有效制度体制机制和风清气正的良好政治生态，加快完成实现从“不敢腐”到“不能腐”再到“不想腐”的反腐倡廉基本进程(以下简称“三不”基本进程)和“廉政三清”重要目标，不断开创中国特色党风廉政建设和反腐败斗争崭新局面，取得更大成效。

(一)反腐倡廉教育机制

王岐山同志明确提出要对领导干部加强理想信念教育，使其“不想腐”。物质决定意识，思想指导行动。“有什么样物质利益需求必然反映到有什么样思想观念，也必然会表现出相应行为方式。”［1］领导干部往往掌握公共权力，要从根本上解决其不想腐的问题主要靠加强理想信念教育与提升思想道德素养;“常补理想信念之‘钙’，形成‘不想腐’的思想道德防线”［2］。必须学习践行社会主义核心价值体系，建构并完善以领导干部为重点对象的分类分层教育体系、以廉洁从政为核心内容的教育培训机制、以促进干部健康成长为目的的教育管理制度、以崇廉尚洁为价值取向的社会引导机制，努力实现反腐倡廉教育科学化、制度化、规范化、常态化、长效化。

建立健全领导集体与干部个人廉政学习制度，大力加强廉政教育培训，不断完善示范、警示以及岗位廉政教育制度;切实做到廉政教育活动贯穿干部遴选、培育、任用与监管全过程，注重创建廉政文化，引导反腐倡廉舆论;深入开展群众路线和“三严三实”等专题教育，集中进行党的政治意识、纪律和规矩教育，从而不断提高党员领导干部的政治理论水准、思想道德素养和拒腐防变能力。

(二)制度反腐预防机制

继续深化改革，增强制度创新，在严惩腐败的同时，重在治本，重在预防，重在强化法规制度建设。习近平同志强调:“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度，加强反腐倡廉法规制度建设，把法规制度建设贯穿到反腐倡廉各个领域、落实到制约和监督权力各个方面，发挥法规制度的激励约束作用，推动形成不敢腐、不能腐和不想腐的有效机制;要坚持宏观思考、总体规划，努力形成系统完备法规制度体系，让法规制度的力量充分释放。”［3］全面推进反腐倡廉法规制度建设、努力实现廉洁政治建设战略目标，是全党重大政治任务，亦是当下亟需破解的重大理论与实践课题，乃防治腐败治本之举，标志着反腐终极目标确立;前者是后者的坚实基础和必要条件，后者乃前者的战略目标与终局结果，两者相辅相成，有机统一于中国特色反腐倡廉系统工程。

腐败发生的频度往往受制于法规制度健全的程度。邓小平同志曾说:“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”［4］根本、全局、稳定以及长期性质乃制度本质属性。在当前依法治国的大背景下，为了有效遏制贪腐乱象，防止其滋生“破窗效应”(意指环境可以对人们产生强烈的暗示性和诱导性，坏的环境可使违法犯罪行为滋生乃至猖獗)，必须规范约束领导干部用权、企业廉洁经营以及社会组织活动行为，建立并完善防止利益冲突、市场配置资源、社会信用常态长效机制与体系;建构党委统一领导、单位部门参与、纪检监察推动的预防腐败工作机制;健全完备的民主科学决策、特定情形回避、离职就业限制、个人事项报告、巡视监察工作以及终身责任追究等项制度机制。并且还要不断强化法规制度的执行力，才能有效保障政策法制的约束力。

(三)权力运行监控机制

党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的重大战略决策，其本质在于限制和约束公权力并规范其运作，而滥用公权、超越职权、公权私用、以权谋利等恰恰是腐败实质所在，要切实有效解决党员干部“不敢腐”问题就要靠全面依法治国。基于此，就国家公务人员而言，务必做到法定职责必须为与法无授权不可为，前者乃责任清单，后者为权力清单。法治反腐的侧重就是要依法治权、治官，要把法治视为利器高悬在位高权重者头顶，使其望而生畏、不敢贪腐。习近平强调:“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”［5］坚持反腐倡廉“十六字方针”，权力运行机制达到合理的结构、科学的配置、严密的程序、有效的制约要求，抓住权力行使的重点领域和关键环节，突出党政机关和领导干部这个重点，强化权力运行监控，力争建成公开透明的权力运行机制和规范严密的权力监督机制。

“建构完善科学合理的权力内控机制，做到科学配置权力、优化决策流程、实行风险防控;建构完善公开透明的权力运行机制，努力完善党务、政务、事务公开以及行政权力网上公开透明运行制度。”［6］侧重建构重要行业领域、关键环节部位、中高领导干部以及事前事中事后监督制度，健全监管调处机制。总之，要从腐败源头抓起，使得制度机制不断完善、监督途径有效拓展，健全体系完备的“不能腐”的制度机制。

(四)反腐体制改革机制

动力源自改革，灵魂在于创新。改革与创新是党风廉政建设和反腐败事业得以健康快速发展而取之不尽、用之不竭的强大能源。始终坚持中国特色社会主义理论体系指导地位，以锐意改革的精神状态、坚定不移的思想作风、不断创新的工作方式，正确认识和准确把握新时期反腐败斗争的特点和规律，继续加强和努力改进惩防腐败各项工作，提炼新经验、探究新途径、研析新情况，创新工作思路、完善体制机制、剖解实践难题，彻底整饬滋生蔓延腐败现象的体制痼疾。

长期以来，我国腐败问题屡禁不绝、甚或多发蔓延的一个重要因素就是有些改革举措不给力、不到位，势必给那些具有贪腐之心的官员留有机缘与空间。实践表明，要解决“不能腐”的问题，还得靠全面深化改革。必须紧密结合中央《工作规划》总体要求，贯彻落实中央有关全面深化改革部署，侧重深化干部人事、司法管理、行政审批、行政执法以及财税、金融、投资体制等方面改革，加速推进现代市场与国企监管体系改革，健全完善反腐倡廉体制机制，有效防范腐败乱象滋生。按照全面深化改革要求，健全完善各种体制机制，牢牢扎紧管住权力笼子，方可使其不能随意贪腐。

(五)纠风工作长效机制

贯彻“谁主管由谁负责”“纠建并举与标本兼治”“纠正行业不正之风”等原则，积极有效地开展专项整治，切实加强制度创建，广泛开展监督评议，建构完善责任明确、监管有力、治理有效、源头预防的纠风工作常态长效机制，使有损群众利益的不正之风得到有效追究，促进党风廉政建设深入开展。

“建构完善齐抓共管责任落实、常抓不懈监管制约、反应迅速查处纠偏以及实用有效源头防治等项机制;切实强化对纠风工作组织领导，积极推进纠风信息化与网络化建设，施行纠风工作申报和通报制度。”［7］

(六)惩治腐败工作机制

坚持党要管党、从严治党，认真研究新时期贪腐案件发生的特点和规律，积极运用现代科技手段，有序扩大人民群众参与;坚决贯彻落实中央“八项规定”精神，要使各类贪腐案件和腐败分子得到及时揭发、曝光和严处，最大限度减少腐败存量，切实有效遏制腐败增量，充分显露反腐深度与烈度，努力发挥经济刑事法制对贪腐分子的威慑、制裁功能，使其在政治上身败名裂、经济上倾家荡产、人身上监禁终身(主要适用犯罪数额特别巨大或有其他特别严重情节的贪腐分子)，从而加大其犯罪的成本、代价与风险，才能使其望而却步、不敢贪腐，进而推进反腐败斗争深入持续进行。

在反腐败斗争中，存量与增量是相互关联、密不可分的关系，为了有效遏制腐败增量，首选的就是要依靠法制、机制反腐。为此，就要不断加强反腐败国家层面立法，建构完善典型贪腐案件组织协调、及时查发、有效追究、违法处理、监管约束与激励保障机制等，同时注意组织领导要加强、工作责任要落实、方法手段要创新、考核评价要科学等。

二、科学建构惩防腐败体系的主要特征

(一)思路的预见性

惩防体系建构是一项长期而艰巨的系统工程，立足宏观战略层面，着眼当下、把握将来，针对我国不同阶段贪腐乱象的性质问题、形式表现、特点所在、影响程度以及发展趋向等，从而提出富有针对性的见解，特别是预判性的思路。当前我国尚处社会主义初级阶段，务必认真探究社会结构、经济体制、利益格局特别是人们观念的重大调整与深刻转变，以及我国“新四化”的协调推进乃至国际化趋势加剧等时段性特征对党风廉政建设和反腐败斗争的巨大影响，与党、国、世“三情”的发展变化相策应，做到视野开阔、思路明晰、制度创新、实践探索，惩防体系建构的阶段任务要统筹谋划，应对举措要落实到位，不断提升工作预见性。

(二)谋略的科学性

应坚持理论指导与实践探索紧密契合的原则，密切联系地方、关注基本国情，针对不同时段腐败现象发生的主要特点和基本规律，以科学发展观为统领，把学习和研究地方乃至全国经济社会发展中的重大理论问题与科学构建惩防腐败体系、协调推进“四个全面”战略有机结合起来，具体到工作思路的谋划、工作目标的设置、工作部署的作出、法规制度的制定、战略战术的研究、实现方式的把握以及治理举措的采取等诸方面皆要科学，真正做到科学合理、系统配套以及切实可行，从而为深入进行惩防体系建设、努力开创党风廉政建设和反腐败斗争崭新局面，为大力促进科学发展、建设美丽健康中国、构建和谐小康社会，奠定较为坚实的理论基础，并提供坚强有力的实践保障。

(三)架构的系统性

习近平同志明确指出健全完善惩防腐败体系，是国家战略和顶层设计。惩防腐败体系建构是一项复杂的系统工程，既不囿于某一方面、某一局部，也不限于某项规划、某种方式，而要上升为国家战略，部署要综合化、举措要多样化，使各项工作的推动循序渐进。要从工作任务、方法、力度、措施等方面进行系统治理:坚持反腐倡廉“十六字方针”，使得“六大”制度机制紧密关联、不可或缺;统揽党和国家工作大局，坚持建构工作有机融入全国经济社会发展之中，确立顶层设计新理念，即运用系统论方法，从反腐倡廉工作全局出发，以宏观视角、国家层面，对完善惩防体系与实现廉政目标的各方面、层次和要素等，进行统筹规划、精心设计与协调推进，以聚集有效资源，提升反腐倡廉质效，高效快捷实现廉政建设战略目标。努力做到整体把握与全面推进、相互促进与协调发展，着力形成各级党委统领统管、纪检监察协调配合、党政群团齐抓共建、单位机构各司其责、得到人民群众支持和社会广泛参与的惩防体系建设领导体系和工作机制，积极打造全党、全员乃至全社会注重惩防体系建构的大好局面;要使道德、法纪、组织、行政、科技、经济以及其他必要的工具与手段等多管齐下、综合运用，既要严肃查处顶风作案、确保强劲的惩腐势头，又要加大防腐力度、不断整治诱发贪腐的生态环境;在前一时期注重治标、取得阶段成果基础上，逐步将工作重心转向治本为主，同时坚持标本兼治理念，凸显“以惩促治，以打促防”治理方略，努力做到治标与治本、惩治与预防两手抓、两手皆硬，真正实现法律、政治、经济和社会效果相互统一。

(四)内容的完整性

建构惩防体系，涉及诸多内容，形成完整体制。夯实教育、创新制度、强化监督、深化改革、严肃纠风、坚决惩治等是我国当前惩防工作的侧重和架构，基本涵盖反腐倡廉建设工作主导方面;“既包括从严治标有效举措，又包含着力治本实体内容，既突出重要领域和关键部位，又注重战略上的全面推进与战术上的重点击破。”［8］诸项工作相互渗透、彼此关联、相辅相成、不可或缺，辩证统一于构建中国特色惩防体系之中，整体联动、共发功用;正确运用系统思路、统筹理念、科学举措推进惩防体系建构，有机整合教育说服、制度约束、监督制衡、改革推动、纠风矫正以及惩治威慑等“六种”主力，增强反腐败斗争整体功效。

(五)组织的协调性

惩防体系建构，不仅涉及政治、经济、文化特别是党的建设，而且涉及社会综治与管理创新等方面;既涉及党、政机关等“四套班子”工作，又涉及纪检监察、检察审判等反腐部门任务，诸多机关、部门必须密切契合、协同作战，健全领导机关、牵头部门与协办单位的互通互联机制，完善纪检、监察和司法部门协调配合和跨地区联动办案机制;大力加强国际反腐交流与协作，积极开展反腐域外追逃追赃工作，有效惩防跨国有组织腐败犯罪，通过整合各方资源力量，形成惩防腐败内外合力，不断提升惩防体制综合效能。

(六)运作的灵活性

当前，我国的反腐倡廉工作还不能完全适应新形势、新任务的要求，特别是国际国内新态势对中国特色惩防体系建设提出了更新、更高要求，难度系数增大。惩防体系建设工作既要充分体现中央反腐政策的导向性，又要密切结合我国情况和各地实际，更加注重运作的灵活性;根据不同地区、时段、环境等条件要求进行决策，确保政策层面的上下衔接、左右联动，注重决策的执行力与方案的应变性;认真研究中央《工作规划》提出的总体要求与工作重点，精准把握新时期反腐败斗争的动态特点和发展趋向，灵活采取各种不同工作方式和方法;大力推动惩防体系顶层设计与反腐倡廉基层探索良性互动，紧紧围绕“六大”制度机制，着力进行改革创新，推动实现“三项”重要目标，努力建设廉洁政治。

三、科学建构惩防腐败体系的基本要素

(一)管理体制

“推进惩防腐败体系建设，是全党乃至全社会的共同任务，其中各级党委(组)、政府是反腐倡廉工作的共同责任主体，担负着全面领导惩防体系建设的重大政治责任。”［9］各地党政领导班子必须按照党委(组)统一领导、党政齐抓共管、“一把手”负总(全)责、其他成员分工负责以及工商、审计、纪检、监察、公安、检察、审判等防治贪污、贿赂、渎职等贪腐行为的反腐部门各司其责的要求，全面贯彻落实党风廉政建设责任制，各级党委(党组)、纪委(纪检组)切实担负主体与监督“两个责任”，党组主要负责人承担第一责任、领导班子其他成员按照分工履行“一岗双责”，而且责任内容体系应随经济社会发展和反腐倡廉建设的需要而不断丰富和发展;只有管理职责明确、工作范畴规范、责任考核强化、责任追究严格，才能确保反腐倡廉各项任务真正落到实处。当前和今后较长时期，各级党委(党组)要敢于担当和认真落实好全面从严治党的主体责任，切实抓好重新修订的党内两大法规(《廉洁自律准则》与《纪律处分条例》)的学习宣传和贯彻落实，要在全体党员尤其是领导干部的心坎上打上党纪党规要求和廉政法规制度烙印;各级纪委(纪检组)要切实担负起监督责任，适时针对这两部重要的反腐倡廉正面、负面清单的贯彻实施情况开展专项督查，真正使各项要求和规定落到实处，并且注重研究新情况、新问题，不断加以修整完善，以更好地适应全面从严治党新常态下的伟大实践。

(二)内容架构

基于前述，根据中央《工作规划》相关要求，主要基于“六个方面”通盘考虑，牢牢把握制度创新灵魂，科学建构“六大”制度机制，大胆进行反腐实践探索，积极促进“六种”主力形成合力;基于开创反腐倡廉崭新局面、提升党的拒腐防变能力、加强权力运行监督制约、全面深化体制机制改革、破解损害群众利益问题以及推进党建新的伟大工程等视域，捕捉惩防体系建构的侧重点、着眼点、发力点、切入点、落脚点与目标点;充分发挥科技、制度、科学反腐整体功效，加快实现“三不”基本进程，竭诚服务于廉政建设战略目标。此乃当下科学建构中国特色惩防体系的重要内容和主要架构，亦应成为学术与实务界亟待破解的重大理论和现实课题。

(三)工作方法

各级执纪、执法部门与机构务必协同配合同级党委(组)、政府抓好《工作规划》特别是前述党的十八届、十八届中纪委相关会议、习近平同志系列重要讲话精神以及相关法律法规的贯彻执行，充分发挥执纪部门、执法机构的组织协调、监管督查和惩腐肃贪的功用，搞好任务分解和责任分工，制定既符合科学发展要求又切合所在地区实际的具体落实举措，更加注重转变工作方式、创新工作方法，不能越俎代庖地做党政职能部门与司法专业机构工作。

(四)惩防重点

紧扣腐败乱象易滋生蔓延的重点领域、要害部门、关键岗位、核心环节等，围绕组织人事、司法裁判、行政审批、行政执法等项权力，抓住金融、财税、保险、工商、环保、电力、电信、旅游、中介以及工程建设、资源开发、土地出让、产权交易、政府采购、医药购销、安全生产、出版发行、社会保障等要害区域和新兴产业，使得权力被制约、行使符规范，贪腐分子受到及时查处、腐败乱象得到有效遏制，以重点工作与核心环节的突破驱动面上工作的拓展和整体建设的推进。

(五)资源整合

在反腐资源的优化配置方面，首先，要考虑“两个合力”的形成。其一，各级党政及其职能部门形成齐抓共管的合力。各领导机构尤其是牵头部门与协办单位是建构惩防体系的关键要素;牵头部门要据其工作特点，积极履行管控职责，具体办法的研制要会商协办单位，协办单位要通力协作、各司其职。其二，各级执纪、执法等反腐机构内部形成齐抓共建的合力。各级反腐机构的职能处室，要搭建专业交流平台，共享信息资源，增强惩防合力，提升工作绩效。其次，如前所述，反腐败仅靠党政机关及其职能部门以及纪检监察、检察审判等反贪专业机构还远远不够，更需要广大群众的积极参与和整个社会的普遍支持(如对贪腐分子的举报投诉、对查处机构的协助配合、对反腐举措的认同拥护等);唯有把来自党政机关、专业机构以及社会群众等方面的资源加以科学整合与合理配置且优势互补，真正形成抗击贪腐的常态、长效机制，才能全面、高效提升我国的反腐倡廉“成本收益率”。

(六)实现方式

要竭诚服从和服务于全面从严治党的伟大事业，“把惩防腐败体系建设贯穿于党风廉政建设和反腐败斗争的全过程，贯穿于社会主义政治、经济、文化以及社会建设等多个领域”［10］，坚持将惩防体系建设有机融入全国经济社会发展大局，体现在党的建设新的伟大工程的各个层面，充分发挥其服务和促进的功能、作用，并把学习和研究惩防腐败体系建设中的重大理论、实践问题与廉洁政治建设战略目标紧密结合(如前所述，两者同样是基础、条件与目标、结果的关系，并且相辅相成，有机统一于中国特色反腐倡廉建设系统工程)且加以顶层设计，积极推动颇具我国特色、体现创新精神、富有实际成效的惩防腐败体系优化完善，最终真正实现廉政建设重大战略目标。

［1］郭玉亮.如何实现反腐败“三不”目标［N］.学习时报，2015-08-21.

［2］沈小平.如何让干部不想腐、不能腐、不敢腐［EB/OL］.(2013-10-17).http://opinion.haiwainet.cn/n/2013/10-17/c232601-19812560.html.

［3］习近平.加强反腐倡廉法规制度建设［EB/OL］.(2015-06-28).http://politics.people.com.cn/n/2015/06-28/c1024-27218090.html.

［4］邓小平文选，第2 卷［M］.北京:人民出版社，1994:333.

［5］中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本［M］.北京:人民出版社，2014:170.

［6］中共江苏省委.关于构建权力运行监控机制的意见［EB/OL］.(2011-10-27).http://www.jseic.gov.cn/qtbt/cslm/jjz/jjzsjjs.

［7］杨月斌，陈国坤.商业贿赂犯罪态势及其惩防体系构建——以江苏为例［J］.廉政文化研究，2013(3):49-56.

［8］杨小平.关于加快推进惩治和预防腐败体系建设的几点思考［EB/OL］.(2009-11-25).http://www.rglz.gov.cn/Item/2538Jko.aspx.

［9］王华俊.反腐倡廉建设中防惩体系的顶层设计［J］.党政论坛，2014(5):34-37.

［10］张立学，潘梅，张以锋.深入学习实践科学发展观扎实推进国企惩防体系建设［J］.商场现代化，2009(14):55.