基于知识运用视角的大型公共工程投资决策模型研究

庞永师，刘景矿，谢壁林

(1．广州大学工商管理学院，广东 广州 510006;2．广东省国际工程咨询公司;广东广州 510060)

大型公共工程是固定资产投资的重要载体，是指由政府主导的、为促进地方经济发展、满足公众利益而投资兴建的基础设施或公共设施项目，具有一定的投资规模(一般为3 000万元以上)，通常为地方重点投资项目。大型公共工程涉及社会、经济、民生等诸多因素，因此其投资决策应科学、合理并充分考虑和衡量各方主体利益，确保有限的公共资源满足尽可能大的社会需求。但近年来，大型公共工程投资决策失误频频出现，造成公共资源的极大浪费。随着知识更新速度的加快及管理工作复杂程度的增加，管理过程知识的运用越来越受到重视，部分学者从知识的角度，通过实证研究探索了对项目绩效、代建绩效的影响机理，并取得了良好的成效［1-2］。因此，基于知识运用的视角完善大型公共工程投资的决策机制，改善决策效果具有重要意义。

一、知识运用及其相关理论

知识运用及其相关理论的研究源于20世纪70年代，从研究的内容来看，主要集中在两个方面。

其一，关注知识与政策之间的关系，即如何在专家的研究成果与政策制订之间搭设桥梁。对此，许多学者提出了相关理论和模型来分析两者之间的关系，其中较具有代表性的有两大群体理论和启迪模型。两大群体理论认为，政策制定者对研究成果的态度是用或者不用，这是由文化差异所导致的;而启迪模型的倡导者Weiss则认为并非只有以上两种态度，知识并非一经产出就能够作用于政策;而是会随着时间而发生变化。也有学者从知识成为政策的动力学角度进行分析，将知识运用分为科学推动型、需求拉动型、扩散型和互动型。四种模型阐述了知识研究者与使用者之间知识运用的规律，其中互动模型较为复杂和完整，该模型认为知识运用开始于研究者或使用者的需求，知识运用的程度取决于研究者和使用者之间各种无序的交互作用，而不是简单的线性逻辑［3］。

其二，以企业为单位，探析组织内部的知识运用的相关情况。Jack(1972)率先对知识运用的过程进行研究，对包括大学、企业和社会组织在内的知识运用进行讨论，给出了知识流的概念。Anil Menon(1992)探析了知识运用的本质，提出知识运用的概念分析框架，指出知识和企业(知识使用者)的特征是组织内部知识运用的主要影响因素。Miller(2007)通过实证研究指出部门之间的知识运用比部门内与公司外部知识运用对企业创新更有积极作用［4］。

基于以上文献，国外诸多学者在知识运用及其相关理论方面研究较为成熟，不仅探讨了专家知识的运用，还考虑了其他主体(政府、公众等)的影响。与此相比，国内学者主要关注于企业内部的知识运用，以知识运用视角研究公共项目投资决策几乎不多。本文尝试从知识运用的视角对大型公共工程投资决策进行研究，分析决策过程中的知识本质，及与知识运用的关系，并给相关决策者提出相应的措施和建议。

二、投资决策参与主体的知识

在大型公共工程投资决策过程中，各决策参与者都贡献着知识。从参与者的特征来看，可以将参与者的知识分为政府的知识、公众的知识和专家的知识。这些知识各具特色，分别是促进决策者关注投资决策过程中不同问题的外部因素。

(一)政府的知识

政府的知识是指存在于组织内部，包括政府行政人员长期实践积累的丰富经验、技能、形成的政策视角，以及组织的行政文化、目标和绩效等。在政府决策过程中，政府知识通过各职能部门的工作流程，有机地汇集并传输到决策者手中，各职能部门人员由于长期的锻炼和经验积累，能迅速地获取和传递相关知识，以满足决策者的需求。由此可见，政府的知识提高了决策者获取知识及决策的效率。政府的职能决定了在大型公共工程投资决策过程中，需整合多方的利益诉求、明确公共利益，调节各种矛盾纠纷、协调利益分化等问题，体现政府组织运作的民主集中制原则。

(二)专家的知识

专家为非政府部门研究机构、高校、建筑行业或咨询单位等在学术、技艺等方面有专门技能或专业全面知识的人。近年来，政府决策过程中越来越多出现专家的身影，其引入是源于对决策手段和效果“科学性”“理性化”的需求。一般认为，专家的知识优势在于对事实和技术问题的专业分析。对于大型公共工程投资决策过程中涉及的专业要求较高的领域，专家知识能够洞悉问题的成因、制订预防和解决措施，对不同方案的实施效果进行预测，寻求切实可行的实施方案。专家知识的表现形式有公开发表的成果(教材、专著、论文)、专利、委托咨询、专家建议、专题研讨报告等。

(三)公众的知识

根据吉尔兹提出的“地方性知识”的概念，公众以其常识经验对大型公共项目决策过程中相关问题的意见和见解可视为公众的知识。大型公共工程项目归根结底是为社会公众服务，因此公众的参与必不可少。

决策过程中公众参与能为政府提供准确可靠的信息，对资金的使用进行有效监管，提高决策公开的透明程度，有利于提高决策本身的质量，减少决策过程中的矛盾冲突［5］。公众的知识可通过民主评议、信访意见、民意调查反映、听证等渠道进入决策当中。他们的知识汇集了普通公民的政治愿景和诉求，并希望自己的声音、利益被政府和官员感知，从而对决策施加影响。

大型公共工程投资决策过程中，各种知识各具特色、相互制约，共同影响着决策，缺一不可。专家知识能够对决策过程中的技术或事实问题提供科学的解释和解决措施，然而专家“理性”功能的前提是在其知识优势的“领域”内才能充分体现，“越界”行为可能导致判断的失误［6］;且专家学者并非项目的直接利益相关者，其制定的政策可能更偏重于项目的经济效益及技术合理性，对公众利益和满意度等非经济因素考虑较为欠缺［7］。公众知识在技术领域方面有明显的弱势，但他们拥有社会、相关环境的知识，能够衡量有关事项的决策对社会所产生的作用，这些知识对于决策经常是关键的，但也是专家知识所缺乏的［8］。此外，不同参与者由于其社会地位、所处条件、对社会的预期、对利益的追求等方面的差异，导致了对投资决策的不同诉求，这需要由政府知识来进行整合和协调。政府、专家、公众知识对比详见表1。

表1 政府、专家、公众的知识对比

三、投资决策过程知识运用模型

基于知识视角的大型公共工程投资决策可看作决策参与主体知识相互作用并得以运用的过程。因此，可构造大型公共工程投资决策过程的知识运用模型，详见图1。

该模型揭示了大型公共工程投资决策过程的知识本质，刻画了投资决策过程中各参与主体知识的流动及其相互影响的关系。其中专家、公众的知识通过一定的形式和渠道，对政府知识产生影响，从而作用于投资决策。当然，专家和公众的知识并非都能被政府吸收和消化，这其中受到了诸多方面的共同影响，如知识的适用性、知识的表现形式、政府工作人员的特征等。然而，这些知识是决策的基础，其丰富和完备性对决策的科学性及决策效果至关重要。此外，模型中的外部知识指专家、公众、政府知识以外的，体现投资项目本身特征的知识，如项目建设规模、投资额度、方案选择等。专家、公众、政府除本身知识外都需要获取外部知识进行判断做出决策。

大型公共工程投资决策过程包含了许多重大决策，例如项目的方案选择、选址、投资额度的确定、建设规模等，这些决策基本上都围绕着如何更充分发挥大型公共工程“公共性”“服务性”的功能，需要决策参与者集思广益，同时也取决于公众、专家知识能否被政府运用。再者，决策过程中，政府对公众、专家知识的运用和吸收，也必将使政府的知识得到提高和发展，有利于进一步提高政府的行政决策能力和效率，因而有必要对这一过程的知识传递进行分析，采取必要的手段，促进公众、专家的知识能被政府运用。借助知识的信息沟通模型可以很好地分析以上过程［9］。

图1 大型公共工程投资决策过程知识运用模型

图2 知识的信息沟通模型

从图2可知，公众、专家的知识能否被政府运用，受到三个方面的影响。

第一，知识拥有者是否将其对决策的相关知识进行外化和发送。公众、专家的知识需要转化为信息才能发送至政府接收。公众的知识并非都能被政府吸收和消化，他们在日常生活经验中所得到的知识往往是带有主观偏见性的、粗糙的、未经严谨验证的，并且逻辑非融贯的。因此，政府需要对公众进行相关培训，包括参与投资决策方面的程序，专业知识的介绍等，使公众的知识具有科学性，且非常理性，外化为有用的信息。此外，专家的知识更具有科学性，容易被政府采纳，但不是万能的，例如科学知识在投资决策过程中更偏重于项目本身的经济、技术科学性，而对外在的社会因素考虑较为欠缺。专家知识经过社会实践的考验，外化为有用的信息才能发送至政府接收。

第二，信息传递过程是否存在障碍，即是否有知识传输的路径。专家、公众的知识需要转化为信息传送到政府那里时，应考虑各种传送过程障碍，如政府投资项目信息不公开，回应制度未建立，参与机制法规不完善等。只有排除信息传递过程中的障碍，才能确保知识传递路径畅通。

第三，政府工作人员对知识的理解能力。假设政府能够对公众、专家的知识进行充分理解和运用，主要考虑前两个影响。促进公众、专家知识的外化和发送，可从确保公众、专家顺利参与决策以及采取激励措施两方面着手，使更多人主动参与到决策中来，为决策提供丰富的知识基础。畅通的决策参与渠道是信息有效传递的保障，因此，需要运用法律的手段进行约束。再者，针对决策的知识本质，决策的过程需考虑知识的完备性及决策权重与知识相匹配原则。

四、改善投资决策效果的措施与建议

通过上述的分析，改善大型公共工程投资决策效果的措施和建议如下。

(一)完善信息公开与回应制度，提升公众、专家决策参与度

信息公开是公众、专家参与大型公共工程投资决策的根本，对决策信息的了解和掌握是公众、专家参与决策的“触发器”。因此，政府应当针对决策信息的特征，采取法定的形式向公众和专家公开，完善信息公开制度，确保决策信息的即时、准确传递。此外，公众和专家参与决策的意愿是其诉求和意见能够得到政府的关注，并作用于决策当中，所以，政府应当注重与参与者之间的互动关系，对投资决策回应流程进行制度化、规范化的建设和完善，让参与者参与其中。

(二)加强公众的社会培训，增强其参与决策水平

大型公共工程投资决策过程涉及诸多专业性知识，使部分有意愿参与者望而却步。对决策参与渠道、参与方式等相关制度的不了解，也进一步影响公众参与决策的效果。因此，必须加强公众的社会培训，为公众搭建更多提升参与能力的平台，如组织专家开展专题讲座、加强决策参与活动专项培训、通过网络、新闻等媒介进行宣传，增强公众的科学文化知识和参与技巧，熟悉决策参与的基本知识，使公众能切实地参与到决策中来。

(三)实施长效激励措施，促进公众、专家主动参与

参与决策需要耗费时间、精力和成本。在参与方式上，政府应当考虑参与的便利性，充分利用信息和网络资源，采用灵活的反映知识的渠道，以减少参与成本。也可以通过设立奖励措施，包括精神和物质方面，如带经费的课题研究、委托咨询等方式，使专家主动参与到决策中来。公众与专家的参与需要动力驱动，而动力可分为内在动力和外在动力，外在动力能在短时间内取得效果，但持久性较差。相反，内在动力具有可持续性，内在动力的构建，需转变政府观念，增强民主决策意识，建立和完善相关的法律法规，引导并让决策参与者意识到参与决策关系到个人及社会的整体利益，且参与者能够在其中确有所得，使决策参与处于良性循环中，才是公众、专家参与决策的不竭动力。

(四)建立参与机制法规，畅通知识传递路径

对大型公共工程投资决策而言，引入公众、专家参与已得到各地政府的认可，也在许多地方性法规中提及。然而，当中对专家、公众参与的权利、方式和程序等大都缺乏明确规定［10］。如广州市2011年施行的《广州市重大行政决策程序规定》中规定，“重大民生决策征求意见稿向社会公开征求意见的，决策起草部门应当通过报刊、互联网或者广播电视等公众媒体进行;还可以通过听证会、座谈会、问卷调查或者其他方式征求社会公众意见”。从“应当”“可以”等词语表述可看出，在重大民生决策中，政府对公众参与并非强制性的要求，且对于重大民生决策的内涵并未做出详细规定，可能导致由政府主导公众、专家的参与行为。为确保公众、专家知识能更好地作用于决策，需要从法律的角度保障其参与权;制定大型公共工程投资决策中公众、专家参与的政策及法律法规，细化参与权利、方式、范围、程序等相关规定，并且增强其可操作性，才能确保知识传递路径畅通。

(五)注重决策权重与知识匹配，提高决策质量与效率

大型公共工程投资决策过程的实质是知识创造和运用的过程，因此科学的决策必须遵循知识的原则，为各参与主体分配相应权重，使各主体知识能够在决策当中得以运用和体现。实践中出现了诸多决策失败的案例，究其原因，决策者缺乏某些必要的知识是一个重要的因素。因此，决策过程中，管理者应当对某些特定的问题适当扩大其他参与主体的决策权重，使决策权重与知识相匹配，通过决策权重的倾斜，促进决策的质量和效率。

(六)遵循知识基础完备性原则，避免决策失误

管理者的科学决策依赖于丰富的知识基础，而知识基础的缺乏，可能导致决策的失误。知识基础主要是指政府及其所能运用的知识，对其完备性的衡量可以从深度、宽度和强度三个维度来展开［11］。然而，并不是具备相应知识时就能产生科学的决策，这与政府工作人员对知识的认知模式、经验技巧、工作程序等有密切的关系，他们对知识的处理、整合的不同也将对决策造成影响。根据知识基础完备性原则，在大型公共工程投资决策中，应当充分评价是否存在关键的知识缺口，如对预见性的问题是否有相应的应对措施、能否充分考虑项目建成后对环境的影响等，从而降低决策的风险。例如我国“三门峡水利枢纽工程”的失误，就是在知识基础未完备的情况下做出的，导致了从建成至今进行多次整改，存废争论不断。

五、结 语

大型公共工程投资决策过程的实质是知识运用的过程，公众、专家和政府的知识是决策的基础。其中公众、专家的知识促进了政府对决策中不同问题的考虑，使决策更具科学性。因此政府应当采取必要的措施，保障决策过程及结果出现更多公众、专家的“声音”，包括完善信息公开和回应制度、加强社会培训、建立长效的激励机制，使公众、专家有能力且有意愿为决策贡献其所拥有的知识;从法律的角度明确公众、专家的参与权利和方式等，提供畅通的知识传输路径，以更好地被政府运用。再者，从知识的角度来看，投资决策需要根据决策事项的特征为知识分配相应的权重、考虑知识的完备性，以提高决策的质量和效率，避免决策失误。

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［11］ 庞永师，蒋莎莎，王亦斌．政府偏好对公共建设项目决策的影响［J］．广州大学学报(社会科学版)，2009(5):25-28．