山西省推进主体功能区战略研究

安祥生，凌日平

（太原师范学院，山西 晋中 030619）

推动山西省国土开发按照主体功能定位发展，是推动生态文明建设、实现永续发展的重要战略任务。[1]推进主体功能区战略实施，就是以省域资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，以自然、社会和经济可持续发展为目标[2]，按照省域不同层面、不同类型的主体功能区，有序引导区域空间开发，协调经济发展与生态环境的矛盾与冲突，促进山西省经济社会全面发展与生态文明整体提升。

一、山西省主体功能区战略推进的背景

2014年3月，山西省颁布了《山西省主体功能区规划》，在全省国土空间明确划定重点开发区域、限制开发的农业地区、限制开发的生态地区、禁止开发区域四类区域，力争到2020年，全省国土空间的主体功能更加突出，基本形成四类主体功能区格局。[3]

重点开发区域主要包括国家级重点开发区和省级重点开发区，主要定位是以大规模工业化（以第二产业为主要发展方向）和城镇化为主体功能，农业发展和生态保护为辅助功能，能够长期吸引人口集聚，形成较大规模的城市或城镇群。限制开发的农产品主产区主要包括国家级和省级重点限制开发的农业区，主要定位以农业发展为主体功能，工业发展、城镇发展和生态保护为辅助功能，可进行中小规模、分散型的城镇发展。限制开发的重点生态功能区；主要包括国家级和省级重点限制开发的生态地区，主要定位是以生态保护、生态产品能力建设为主体功能，工业发展和城镇发展为辅助功能。

实施主体功能区制度，推进主体功能区建设，将是山西省未来社会经济发展中重大的指导原则和战略任务。2014年5月，国家有关部门确定山西省临汾西山7县、神池县为国家限制的生态主体功能区建设试点示范。[4]山西省组织编制了《临汾西山片区生态主体功能区建设试点示范实施方案》、《神池县生态主体功能区建设试点示范实施方案》，现已批复开始实施。2014年11月国家发改委《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》（发改规划〔2014〕2477号），明确提出推动市县规划改革创新，要坚定不移地实施主体功能区制度，体现不同县域主体功能定位，做好“十三五”规划与主体功能区规划的衔接。

二、对接国家区域发展战略，促进省域区域战略与主体功能区战略融合

主体功能区规划是对国土空间开发的长远前景进行描绘，其战略部署对国土空间的发展具有深远的影响。实施主体功能区规划，推进主体功能区战略具有长期性、阶段性和持续性。“十三五”期间，山西省主体功能区战略推进的总体要求是：对接国家区域战略，促进区域战略与主体功能区战略融合；提升山西省主体功能区规划在省域的不同层面区域开发中的空间管制作用，探索以主体功能区为依据的多规合一规划；制订与区域开发战略相融合的地市、县域等层面的主体功能区建设实施方案。

“十三五”期间，山西主体功能区战略的推进设想是：应以不同主体功能类型区的功能定位和发展方向作为经济布局、产业发展、人口布局和项目建设的依据，以区域开发空间格局清晰、空间结构更加优化、空间利用效率提高、区域协调性增强为目标，实施区域战略与主体功能区融合战略，以形成“一圈一核三群”为重点的城镇化和工业化战略格局、以“六大河谷盆地”区域为主体的农业发展战略格局、以“一带三屏”为主体的生态安全战略格局和“点状开发”的生态友好型能源矿产资源开发格局为目标。这个目标是长远目标，在“十三五”期间，区域战略推进以建设大西高铁经济带、太榆新城、西部沿黄河和吕梁山生态走廊和生态经济建设、东部太行山绿色生态转型示范区为重点；加强国内外区域合作，积极对接丝绸之路经济带、京津冀大首都圈、长江经济带等国家区域战略。以形成主体功能空间战略格局为载体，立足省域内部空间，拓展省域外部联系空间，统筹安排实施国民经济与社会事业各项建设，制订适应主体功能开发管制原则的配套政策和绩效评价体系，有效推进主体功能区战略实施，以区域战略实施促进山西经济转型和振兴。

“十三五”期间，首先要推进大西高铁经济带建设和太榆新城建设。大西高铁经济带纵贯大同、朔州、忻州、太原、晋中、临汾、运城等城市，是以交通复合轴线为主的经济带，也是山西经济的精华。大西高铁经济带建设，以大西高速铁路为主轴，有利于山西“一圈一核三群”为重点的城镇化和工业化战略格局的形成和完善。大西高铁经济带建设核心是太原都市圈，而太原都市圈重中之重是建设太榆新城，要以山西科技创新城、榆次大学城建设为抓手，完善配套设施，努力打造国家煤基科技及产学研国家级创新高地；积极申请建设太原国家级新区，强化太原在省域经济发展中的极核地位，把太原打造成世界级煤机产业、先进制造业基地和国家文化旅游产业基地；以大西高铁铁路枢纽为轴线，以运城、临汾、侯马、晋中、忻州、朔州、大同等城市为主要节点，以沿线城市铁路新站为城市新区，集聚人口，发展现代服务业；以晋中108廊道、临汾市汾河百里经济带为支撑，以大运高铁沿线众多高新技术产业区、经济开发区、保税区、产业集聚区、文化旅游产业园区为重点，加快各级各类开发区的升级扩区，按生产要素集中，产业链集群，产业集聚发展的要求，加快煤基产业、先进制造业、现代服务业、特色农业的发展。要以太原、大同、运城机场为依托，建设综合保税区和现代物流园区，进一步扩大开放，带动全省外向型经济发展。

加快东西两山生态屏障和生态经济带建设。西部生态经济带，在《山西省主体功能区规划》中，主要县均为国家级和省级生态主体功能区，功能定位以生态建设为重点。本区域发展以山西西纵高速公路、沿黄公路为纵轴，以沿黄和吕梁山生态廊道自然植被和生态恢复为重点，以全面建成小康和脱贫为主要经济目标，建设绿色生态经济产业体系；以高速路、以重要公路为轴线，以县城、重点城镇和产业集聚区为中心，实施点状开发、面上保护，用生态经济理论和循环经济理念引导区域产业转型升级，制定限制和禁止产业目录，确实增强区域生态产品能力建设；大力发展风电、太阳能、煤层气等清洁型生态能源，加强现代生态农业、畜牧业、林业发展，建设观光基地、休闲养生与生态旅游基地。

建设太行山绿色生态转型示范区。太行山绿色转型示范区，以建设中的太焦客运专线、太焦铁路、太长-长晋-晋焦高速以及山西东纵高速铁路为轴线，以沿线阳泉、长治、晋城等中心城市为节点，以各级城镇和各级各类开发区为支撑，以新型能源、煤机产业、装备制造业、现代服务业为重点，加快经济转型，建设国家重要的新型煤化工基地和新兴现代制造业基地。要统筹规划太行山、太岳山生态功能区建设，加强海河水系、沁河水系生态廊道建设。

加强国内外区域合作。首先，要积极融入国家“一带一路”战略，“一带一路”为国际区域经济合作新模式，核心目标是推动开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构。[5]山西对接“一带一路”方案：以通道互联、产能合作、经贸合作、人文交流等为重点；以太中银通道、石太通道、大西高铁经济带为联系通道，以太原、大同、运城、阳泉等为主要节点，融入“一带一路”区域合作网络。

推进山西与京津冀协同共生发展。山西与京津冀在地缘、人缘、文化、经济上具有渊源关系，尤其是大同、朔州、太原、晋中等地区，与京津冀联系更为密切。设想以大同、朔州积极对接北京、天津，设立产业承接转移示范区，争取北京、天津疏解出来的新兴产业和制造业；通过京津风沙源共同治理，以建设首都的生态后花园和休闲旅游基地进行生态环境建设对接。以太原都市圈对接冀中南地区，通过交通互联互通、科技合作和高端产业对接，实现合作发展；通过海河水系水环境治理、太行山水源涵养和生物多样性恢复实现生态环境治理对接。

积极推进山西与长江经济带相关省份合作，尤其是中部6省区的合作；加强晋陕豫黄河金三角区域合作与发展，推动长治-晋城-临汾在内的大中原经济区合作，加强沿黄地区与陕蒙豫的互动发展。

三、山西省主体功能区分类建设重点

山西省“十一五”社会经济发展规划提出了主体功能区概念，“十二五”规划提出主体功能区三大战略格局，“十三五”规划，是如何贯彻执行主体功能区制度，把主体功能区分类管理政策真正落到实处。[6]

重点开发区是带动全省发展的增长极，全省工业化主战场，要完善基础设施建设，优化发展环境，引导各类要素向重点行业、重点领域集聚，增强产业配套能力，着力发展战略性新兴产业，加快形成现代产业体系。积极推进转型综改试验区建设，促进产业和人口集聚，提升综合实力，推进新型城镇化战略，构建绿色宜居的城市环境。

重点生态功能区以提供生态产品为主，抓住“转型综改”实验的“先行先试”机遇，积极探索生态经济发展模式，因地制宜发展绿色经济、适宜产业、特色产品，提高生态产品供应能力；切实保护生态环境，落实生态红线的制约功能，增强生态服务功能，引导超载人口有序转移，保障国家生态安全。

农产品主产区要保持并提高农产品生产能力，发展现代农业，保障农产品供给和国家粮食安全。禁止开发区要依法监管，加强实施保护。

主体功能区战略推进可以分为近期2015—2016和远期2017—2020年两个建设阶段，近期建设主要在三个方面：与县级“十三五”规划衔接，在各县国民经济发展战略规划中体现主体功能区格局和功能定位；在国家级试点县主体功能区建设实施方案的基础上，编制技术规程，向各县推广；根据各县发展实际，探索主体功能区建设的评价体系。远期建设主要是：推进主体功能区建设的配套政策；确立主体功能区分类建设的评价考核体系；主体功能区规划修编、实施、监测的制度化建设，全面推进8+1政策体系。

四、推进主体功能区战略的保障机制

为了保障主体功能区规划实施和主体功能区战略的推进，“十三五”期间，山西省应在组织管理制度、财政预算制度、土地政策、产业政策、人口政策、环境政策、国土空间管理等方面，制订并出台配套政策，形成推进主体功能区战略的保障机制，加强对主体功能区建设的支持和引导。市县发展改革部门，进一步完善县级、地市级、片区级的《主体功能区功能划分及建设实施方案》，制定连片重点开发区区域性开发规划、制定生态主体功能区限制和禁止产业政策及六大农产品主产区农业发展规划，落实主体功能定位。主体功能区规划具有战略性、基础性和约束性，探索以主体功能区规划指导的市县多规合一规划编制体系，当前重点做好“十三五”与主体功能规划的衔接；编制产业发展专项规划、各类园区发展规划和重大项目布局，要与主体功能区规划相衔接，项目选址视需要开展主体功能适应性评价，使之符合所在区域的主体功能定位；完善主体功能区的省级预算内投资安排，重点支持省级重点生态功能区的生态补偿和生态建设；积极争取国家、省财政转移支付及生态环境建设投资，探索生态转移支付资金的分配和使用制度，向重点生态功能区倾斜。[7]试行不同主体功能区绩效考核体系，开展资源环境监测预警与主体功能区建设中期评估，加强对主体功能区规划贯彻落实情况的监督检查，并形成制度。

[1]樊杰.我国主体功能区划的科学基础[J].地理学报，2007（4）：340-350.

[2]杨伟民.实施主体功能区战略：构建高效、协调、可持续的美好家园[J].管理世界，2012（10）：1-17.

[3]山西省人民政府.关于印发《山西省主体功能规划》的通知，（晋政发〔2014〕9号）.

[4]国家发展与改革委员会，环境保护部《关于做好国家主体功能区建设试点示范工作的通知》（发改规划[2014]538号）.

[5]刘卫东“.一带一路”战略的科学内涵与科学问题[J].地理科学进展，2015（5）：538-544.

[6]国务院发展研究中心课题组.主体功能区形成机制和分类管理政策研究[M].北京：中国发展出版社，2008.

[7]石意如.主体功能区生态预算绩效评价基本框架研究[J].经济问题，2015（4）：116-120.