食品安全标准法律问题探析——以农夫山泉“标准门”为视角

周敏敏

（中国计量学院 法学院，浙江 杭州 310018）

农夫山泉标准门事件爆发至今，食品安全标准就一直成为社会热议话题。我国食品安全标准按照制定主体划分，分为国家标准、地方标准、企业标准。在《食品安全法》颁布实施之前，我国食品安全标准处于政出多门的状态，农业部、卫生部、国家质量监督检验检疫总局分别负责制定食用农产品质量安全标准、食品卫生标准及食品质量标准，食品安全标准之间相互重复、相互冲突的现象非常突出。近年来，我国对食品安全标准问题也越来越重视，立法层面上新《食品安全法》对其进行了较大幅度修改，对“企业标准”、“公众对标准的查阅”等问题进行了更为具体的规定。机构设置层面上，2013年3月国务院《机构改革和职能转变方案》中明确规定：新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。

食品安全标准的制度工作是繁杂、专业性极强的，而地方标准在制定时地方政府往往受到一些利益集团的“俘获”，使得一些标准出台就仅仅为一个或一部分企业服务，透过农夫山泉“标准门”事件，我们也能清晰地看到这点。该事件从公众关注农夫山泉的水质进而转向“浙江省地方标准《瓶装饮用天然水标准》（DB33/383-2005）”，该标准在一些重金属指标如总砷、镉等指标低于《生活饮用水卫生标准》（即自来水）（GB5749-2006）。目前，国家卫生和计划生育委员会已经发出清理通知，对食品安全国家标准、地方标准进行全面清理。农夫山泉“标准门”事件的爆发，反映了我国食品安全标准制度设计存在缺陷。

一、农夫山泉“标准门”事件回顾

2013年4月10日，京华时报社（以下简称京华时报）以一篇题为“农夫山泉被指标准不如自来水”的千字消息，拉开了对农夫山泉相关问题近一个月的报道序幕。[1]该报记者称“关于饮用水，我国的各项标准中，国标GB5749《生活饮用水标准》应该是门槛最低的”，一位饮用水领域的专家告诉记者，生活饮用水“就是指平常所说的自来水，这是饮用水最基础的标准，企业生产瓶装水的标准最起码应该相当于或严于该标准，尤其是在重金属和有害物质的指标上”。该报记者称，农夫山泉饮用天然水执行的是浙江“DB33/383-2005瓶装饮用天然水”，对比两个标准发现，农夫山泉执行的标准中关于有害物质的限量甚至宽松于自来水。如国家《生活饮用水卫生标准》要求，砷、硒含量需小于（或等于）0.01 mg/L，而浙江瓶装饮用天然水标准则为小于（或等于）0.05 mg/L即可。而镉的限量，前者要求小于（或等于）0.005 mg/L，后者为小于（或等于）0.01 mg/L，要求放宽了许多。同时对地方性标准的适用性提出质疑，广东饮用天然水的地方标准为DB44/116-2000，而在原产地为广东省河源万绿湖的农夫山泉外包装上，显示的产品标准为DB33/383，仍为浙江地方标准。[2]

后长达一个多月该报对农夫山泉进行持续报道，直至5月6日，农夫山泉在北京就标准问题召开新闻发布会，针对争论焦点的标准问题，作出回应，同时宣布退出北京市场。

11月29日，农夫山泉在北京市朝阳区法院起诉京华时报。农夫山泉与京华时报对簿公堂，农夫山泉以京华时报侵犯其名誉权为由，向京华时报索赔，金额从6 000万追加到2亿元。同时，《京华时报》也以农夫山泉侵犯其名誉权为由，将农夫山泉诉至法院，但索赔金额仅有1元。经当事方同意，法院对两起案件合并审理。直到2014年4月16日在北京市朝阳区法院再次开庭，此次庭审进行了举证、质证等项工作。

目前，对案件的审理还没有结束，法院也没有对外公布再次开庭时间。农夫山泉的“标准门”事件已经慢慢退热，但是折射出我国食品安全标准混乱的一些主要问题，并不能因此而退出公众视野。纵观事件发展过程，不难发现《京华时报》的议题过度集中地指向了农夫山泉的“标准问题”，而非“质量问题”。而对于农夫山泉水质，浙江省卫生厅也给予了回应，抽检结果显示水质没有问题，真正的问题出在食品安全标准制度上，这也是当前经济法要给予回应的问题。

二、争议焦点问题

在我国，关于饮用水目前已经有4份国家标准，分别为《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）、《瓶（桶）装饮用水卫生标准》（GB19298-2003）、《瓶（桶）装饮用纯净水卫生标准》（GB17324-2003）、《饮用天然矿泉水》（GB8537-2008）。农夫山泉所用的标准是浙江省地方标准《瓶装饮用天然水标准》（DB33/383-2005），也是由于该标准的滞后与上述国标存在差距，进而导致了这次农夫山泉深陷“标准门”。笔者认为，该事件的争议焦点主要集中在以下三个方面：

（一）浙江省《瓶装饮用天然水标准》（DB33/383-2005）的存废问题

在我国国家标准层面上关于饮用水方面的标准就有四个，而在地方标准中的天然水中仅广东就有“天然净水”和“天然山泉水”两个标准，也可以想象到我国的饮用水标准繁多混乱的现状。目前，国家卫生计生委已经要求各地各部门清理地方标准，在《食品标准清理工作待清理标准目录》明确将《瓶（桶）装饮用水卫生标准》（GB19298-2003）列入清理目录中。此前有媒体采访国家卫生计生委，其认为：在我国，饮用水主要包括生活饮用水和包装饮用水。前者指供居民生活的饮水和生活用水，对应的是《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）规定（即自来水标准）。包装饮用水则指的是采用瓶、桶包装的饮用水，目前按照食品管理。同时，国家卫生计生委指出，我国包装饮用水标准涉及国家、地方和企业标准，包括食品质量标准和卫生标准。其中《瓶（桶）装饮用水卫生标准》（GB19298-2003）适用于饮用天然泉水、饮用矿物质水、其他天然饮用水、其他包装饮用水。[3]在《瓶（桶）装饮用水卫生标准》（GB19298-2003）中规定：本标准适用经过滤、灭菌等工艺处理并装在密封容器中可直接饮用的水。在浙江省地方标准《瓶装饮用天然水标准》（DB33/383-2005）中规定：瓶装饮用天然水是指以地表水或地下水（主要包括井水、泉水、山涧水、深层水库（湖）水）为原水，仅经过必要的过滤、臭氧处理或其它相当的消毒过程处理，不含任何化学添加物、密封于容器中可直接饮用的水，其水源水质应符合本标准相应条款的要求。对比发现，饮用水是可以包含瓶装饮用天然水的，此前也有学者指出天然水、矿物质水只是商家的一种文字游戏，其实都应当归于饮用水。此前报道中浙江省质监局也表示《瓶装饮用天然水标准》（DB33/383-2002）是在没有国家标准颁布前所实施的地方标准，而在2005年就已经有了国家标准，那么在颁布实施相应的食品安全国家标准后，食品安全地方标准即告自行废止。[4]但在目前标准清理过程中，浙江省仅仅对该争议标准做出了修改。根据11月7日“浙江省卫生厅、省质量技术监督局关于修改浙江省地方标准《瓶装饮用天然水标准》（DB33/383-2005）的通知”的内容，食品地方标准的清理建议对该地方标准滞后的指标进行了修改，比原地方标准高，如表1所示。

表1

（二）浙江省《瓶装饮用天然水标准》（DB33/383-2005）指标低于国家标准指标

媒体将农夫山泉的“标准门”事件带入了公众的视野，更多的普通民众也开始关注食品的标准。可以说在这个事件中，原浙江省地方标准《瓶装饮用天然水标准》（DB33/383-2005）[5]是最核心的问题，纵观该标准的发展笔者发现，浙江省地方标准《瓶装饮用天然水标准》在2005年进行过修改，即“本标准与《瓶装饮用天然水标准》DB33/383-2002相比主要修改”包括了：成品水镉指标由原标准“镉mg/L，≤0.005”调整为“镉（Cd），mg/L，≤0.01”，霉菌酵母两项从“不得检出”调整为霉菌cfu/ml，≤10，酵母cfu/ml，≤10。明显比原标准在一些重金属指标上倒退了很多（见表2）。

表2

《瓶装饮用天然水标准》（DB33/383-2005）在制定时参考了《瓶（桶）装饮用水卫生标准》（GB19298-2003），但由于种种原因，该地方标准没有及时地参照国家标准进行修改，在一些关键性的指标上明显低于了国家标准。这也是《京华时报》指责农夫山泉标准低于国家标准的根本原因。媒体所比照的自来水标准也就是《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006），认为该国家标准与浙江省的地方标准存在冲突，特别是在重金属砷、镉、硒的指标上，被指比自来水标准还低。原浙江省地方标准《瓶装饮用天然水标准》（DB33/383-2005）参照了《瓶（桶）装饮用水卫生标准》（GB19298-2003），但该国家标准已经修改了两次，在其修改前某些指标上也比《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）低（见表 3）。在2005年将地方标准指标放宽，在2008年《瓶（桶）装饮用水卫生标准》（GB19298-2003）修改时有没有及时修改导致在关键性指标上产生了冲突，为此笔者认为地方标准制定部门是需要承担责任的。在《浙江省食品安全实施办法》中第14条规定：“省卫生行政部门应当会同省农业、林业、渔业、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理、商务、经济和信息化等部门，对食品安全地方标准的执行情况进行跟踪评价，并应当根据评价结果适时组织修订食品安全地方标准。”对地方标准应当跟踪评价，根据情况组织修订标准。标准的冲突本应由标准的制定者来回应，这是应该与农夫山泉饮用水的品质好坏分开来看的两个问题。但似乎在标准的问题上，媒体将责任全部推给了农夫山泉，没有关注标准制定主体存在的责任。特别是忽视了浙江省地方标准在2005年修订时将指标放松的原因，没有过多追问。

表3

（三）企业混淆地方标准适用范围

农夫山泉在浙江千岛湖、广东万绿湖、湖北丹江口、吉林靖宇、陕西太白山、四川峨眉山、新疆农夫基地等生产的农夫山泉瓶装水全部执行浙江省地方标准。对此浙江省卫生厅表示：浙江省地方标准仅适用于规范食品生产企业在浙江省范围内的生产行为，由此看来，农夫山泉的该行为属于违规行为。[6]根据2011年卫生部颁布的《食品安全地方标准管理办法》，食品生产经营者应当依照生产企业所在地的食品安全地方标准组织生产经营。农夫山泉在其全国各地销售的产品标示上统一采用了原浙江省地方标准《瓶装饮用天然水标准》（DB33/383-2005），形式上确实违反了法律规定。若仔细对比粤、浙两省标准不难发现，在镉、砷、铬、菌落总数等多项重要水质标准上，浙江标准的容忍含量都比广东标准高出至少一倍。而霉菌、酵母菌等真菌类，浙江标准容忍其存在，而广东标准则是“不得检出”。[7]

（四）食品安全标准的制定主体混乱

食品安全标准制定主体的混乱，有一定的历史原因，在我国关于食品安全的制定主体主要有三个阶段的转变，2009年以前是由质量技术监督部门负责制定标准，2009年也就是《食品安全法》颁布实施以后，主要由卫生部负责制定标准，在2013年3月国务院出台的国务院《机构改革和职能转变方案》中规定：“新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。”不同阶段都有新的标准实施，这就造成了现在标准制度主体混乱的局面。在浙江省地方标准《瓶装饮用天然水标准》（DB33/383-2005）中，由浙江省质量技术监督局提出并归口，起草单位包括：浙江方圆检测集团股份有限公司、浙江省疾控预防控制中心、浙江公正检测中心有限公司、农夫山泉股份有限公司。其中争议焦点在于浙江省地方标准《瓶装饮用天然水标准》（DB33/383-2005）中只有一家饮用水企业参与制定该标准，即农夫山泉股份有限公司。纵观我国饮用水企业，也几乎只有农夫山泉一家适用了浙江省地方标准，其他企业均选择了国家标准。国家标准《瓶（桶）装饮用水卫生标准》（GB19298-2003）标准的制定由中华人民共和国卫生部提出并归口。由于制定时间不同，承担责任的主体部有差异，这就造成了食品安全标准后续追踪评价机制的权力真空，出现相关问题时制定主体之间相互推诿责任的情况。

（五）企业缺乏注意谨慎义务

在该事件中，农夫山泉作为食品生产企业在严格遵循生产标准的同时，对所使用的标准中以及严重落后的指标有谨慎、注意之义务。浙江省地方标准《瓶装饮用天然水标准》（DB33/383-2005）中农夫山泉作为起草单位，对标准的落后指标进行及时修改而不是将一些对人体有重要影响如霉菌等指标下调。在农夫山泉发布会上，该企业明确提出企业标准属于商业秘密的说法，是对公众健康不负责任的行为，同时也是缺乏社会责任感的表现。农夫山泉这一行为也直接导致其产品在北京被勒令下架的严重后果。

三、国外食品安全标准之经验借鉴

这次农夫山泉标准门事件后，不可否认它对社会产生了积极效应。“食品安全标准”不再专属于专业人士，它离普通消费者更近了一步，让消费者在购买食品时也注意到了食品外包装上标示的标准。食品安全标准的制定关乎食品安全命脉，从近几年重大的食品安全事故来看，问题也大都出在食品安全标准上，与其事后用最严格的行政手段监管、处罚，不如事前预防，故笔者认为我国有必要构建一个专门的食品安全标准制定体系。关于食品安全标准制定的体系可以借鉴其他国家的经验，找到适合自己的制度。

韩国建立食品标准的程序包括了：先从产地到销售地点调查产品的质量和包装条件后，再向生产者、销售者、科研部门及相关机构征求各种意见，然后通过仔细讨论，由委员会确定产品标准，依据食品的风味、色泽和大小等因素对其进行分级，然后采用标准的包装材料进行包装，对同种产品贴上相同的标签，这一系列过程统称为“食品标准化”。[8]这种事前的调查研究正是我们国家的食品安全标准制度所缺乏的，在制定标准时虽然立法规定了食品安全国家委员会审查制度，但是立法过于原则、模糊，也没有相关条例规定做支撑，在运行过程中不免出现各种标准问题。而我国成立的食品安全国家标准审评委员会只是起到了审查的作用，而未真正进入整个标准的制定过程。对于韩国的这种制度，笔者认为是可以借鉴，尤其适用于食品安全国家标准和地方标准的制定中。

结合韩国的经验，笔者认为，我国建立食品安全标准制定体系可以从以下几个方面着手进行：第一，对于食品安全国家标准审评委员会的职能应当扩展到进入国家标准和地方标准的制定领域，全程跟踪标准的适用情况，对于不合格的标准应当立即停止使用。在农夫山泉“标准门”事件中，不可否认地方制定的标准存在滞后性，与国家标准存在明显差距。这与我国之前的食品安全标准制定主体混乱有直接关系，制定标准的各部门之间也缺乏协调性。现在国家将食品安全标准统一交由国家卫生计生委员会进行归口，这对我国食品安全标准制定有一定积极意义，但不能真正落实标准的适用跟踪评价环节的工作。

四、对食品安全标准的几点建议

关于食品安全标准问题在新《食品安全法》第三章第26条到31条，这次的修改对食品安全标准新增了一些规定，但并没有涉及食品安全标准的实质性修改。农夫山泉“标准门”事件结合上文提到的争论焦点，笔者认为建立食品安全标准体系是必要的。

（一）延伸食品安全国家标准审评委员会职权

在2009年《食品安全法》第26条第二款规定食品安全国家标准应当经食品安全国家标准审评委员会审查通过。食品安全国家标准审评委员会由医学、农业、食品、营养等方面的专家以及国务院有关部门的代表组成。在2015年新修的《食品安全法》食品安全国家标准审评委员会的构成中加入了“生物、环境等专家”，并加入了“食品行业协会、消费者协会的代表组成，对食品安全国家标准草案的科学性和实用性等进行审查”。但对于食品安全国家标准审评委员会职权没有实质性的修改。在2013年3月国务院出台的国务院《机构改革和职能转变方案》中规定：“新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。”将食品安全标准制定的权限统归为国家卫生和计划生育委员会，这在一定程度上可以改变食品安全标准混乱的局面，现在该部门也着手对现行的食品安全标准进行清理。但在实践中也存在缺乏专业人员、精力不足等问题，考虑到食品安全标准的重要性，笔者认为可以借鉴韩国的“食品标准化”制度。让食品安全国家标准审评委员会参与制定标准，并对所制定标准进行跟踪评价。在我国《食品安全法实施条例》第23条中只规定了食品安全国家标准审评委员会负责审查食品安全国家标准草案的科学性和实用性等内容。第19条第一款对标准的追踪评价作出了规定：“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门应当会同同级农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理、商务、工业和信息化等部门，对食品安全国家标准和食品安全地方标准的执行情况分别进行跟踪评价，并应当根据评价结果适时组织修订食品安全标准。”这种标准评价机制并没有解决我国现阶段的食品安全标准呈现的混乱，不能及时修改、更新标准，这种跟踪评价机制可以作为一种辅助，而追踪评价环节可以由食品安全国家标准审评委员会来主导。

（二）重视食品安全企业标准具体鼓励措施

SPS协定中规定，为了国家安全要求，防止欺诈行为，保护人身健康或安全，保护动植物的生命或健康，保护环境等方面的需要，国家可以强制企业遵守一定的技术标准。《食品安全法》第25条明确规定了“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准”。这就决定了我国食品安全标准全部都属于强制性标准。在第30条中规定“国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准，在本企业适用，并报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门备案”。对于食品企业来说，企业所执行的标准就是强制性标准，严格、透明是企业食品安全标准的基本要求。但同时食品企业作为理性的经济人，如果国家或政府没有采取有效的激励，是不会冒着巨大风险去制定严格的食品企业标准的，即使已经制定也会选择隐匿、欺瞒已制定的严格食品企业标准。对于如何鼓励企业制定严于国家标准和地方标准的相关措施，我国相关法律法规没有明确。有学者建议结合国家标准化战略制订食品安全企业标准的激励机制。[9]可以结合税收制度对企业进行具体的鼓励措施，建议在立法中明确并有相关法律法规作为保障。

（三）信息不对称下对消费者权益的保护

我国《食品安全法》第28条第一款中规定，制定食品安全国家标准，应当依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果，参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果，并广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。第二款中食品安全国家标准审评委员会的构成中加入了食品行业协会、消费者协会的代表组成。在食品安全标准制定的过程中，普通民众参与度低、话语权常被忽视、想法和意见不能很好地被采纳。在标准制定过程中，普通民众如何参与法律并没有规定，在食品安全制定时民众没有渠道参与。用立法的形式将其确立下来，普通民众在标准制定中享有话语权才能真正得以保障。

2015年《食品安全法》将这条进一步扩充为“省级以上人民政府卫生行政部门应当在其网站上公布制定和备案的食品安全国家标准、地方标准和企业标准，供公众免费查阅、下载。对食品安全标准执行过程中的问题，县级以上人民政府卫生行政部门应当会同有关部门及时给予指导、解答”。但在实际操作过程中，即使现在互联网如此发达，普通消费者也很难查到一些企业标准。法律虽然没有明确规定为消费者提供便利查阅条件，但一些企业以企业标准为商业秘密而不对外公开标准，普通消费者需要查阅标准时就很难找到标准，这也就要求相关部门必须为公众提供便利查阅食品安全企业标准的平台。

[1]王风潇.对京华时报农夫山泉系列报道的解析[J].青年记者，2013（11）：12-14.

[2]农夫山泉有点烦生产标准被指还不如自来水[N/OL].新华网.http：//news.xinhuanet.com/food/2013-04/10/c_124560117.htm.

[3]国标既出地方标准废止[N/OL].京华时报.http：//news.jinghua.cn/348/c/201304/19/n3855604.shtml.

[4]宋华琳.中国食品安全标准法律制度研究[J].公共行政评论，2011（2）：30-179.

[5]浙江省卫生厅.省质量技术监督局关于修改浙江省地方标准《瓶装饮用天然水》的通知[N/OL].浙江省卫生厅.http：//www.zjwst.gov.cn/art/2013/11/20/art_262_398140.html.

[6]胡笑红.被指标准不如自来水 农夫山泉怎么甜？[J].质量探索，2013（5）：7-9.

[7]刘玮.瓶装水标准乱象[J].中国经济信息，2013（10）：61-63.

[8]刘冠军，谢淑娟.韩国食品安全标准体系的现状、特点及其对我国的启示[J].中国标准化，2007（8）：72-74.

[9]王艳林，杨觅玫，韩丹丹.论《食品安全法》中的企业标准——对《食品安全法》第25条的注释与评论[J].法学杂志，2009（8）：71-74.